全过程人民民主的结构要素论

赵 谦，张晓函

（西南大学 法学院，重庆 400715）

一、问题的提出

全过程人民民主作为一种中国特色民主政治形态的新时代践行成果，往往强调“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生”[1]。党的二十大报告从“中国式现代化的本质要求”[2]角度对“发展全过程人民民主”的定性宣示，则进一步确证了其作为对中国特色社会主义的“既有民主实践、民主理论的经验总结”[3]，既是对民主政治实践特征的全新概括，也是对民主意志法治化的凝练表达，从而可将“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[4]确立为当代中国民主政治的实践导向。在这一进程中，应围绕“注重健全民主制度、丰富民主形式”[5]的发展目标，通过“完整的制度程序，完整的参与实践”[6]，来推动彰显“治理手段法治化、资源整合能力系统化、中央与地方形成稳定的国家权力结构的独特优势”[7]。

近年，伴随《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（1982年制定，2021年修正，以下简称《全国人大组织法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979 年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2015年、2022年修正，以下简称《地方组织法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（1987年制定，2009 年、2022 年修正，以下简称《全国人大议事规则》）的陆续修正，我国人民代表大会制度的规范表达在不断趋于完善的同时，亦为探究全过程人民民主的理念、原则、要求与环节要素提供了动态机制载体。首先，在相应价值维度方面，尝试基于“民主权威化与权威化民主”[8]的共识，来梳理所涉“立法的价值内涵”[9]，以明晰彰显“主体广泛性、生活全域性、过程持续性、流程闭合性”[10]的相关价值阐释结构要素。其次，在相应规范维度方面，亦立足于“宪法构建的完整人民民主规范体系”[11]，来厘清功能主义面向下“全过程人民民主制度化法律化的成绩”[12]，以探究所涉制度规范的实施效能。再次，在相应事实维度方面，“个案研究，实证分析”[13]方法在全过程人民民主实践场域也被广泛应用，尝试依循人民与国家权力的系统性连接[14]线索，从基层民主治理视角来确证“探寻民主本源性问题的中国方案乃实现全过程人民民主的制度密码”[15]。学界相关研究虽然趋于多元化且渐成显学，但却较少针对全过程人民民主概念要素的基石命题而专门展开。

事实上，全过程人民民主作为一种“动态的迭代式闭环结构”[16]，能够“为构建本土化的民主话语体系提供新的概念与命题”[17]。其既“注重培育人民主体意识、权利意识”[18]与鼓励主动行使权利，以促成“利益相关人双向沟通与协商对话”[19]；也强调在“基层权力的文化网络”[20]场域中，尝试“构建共享性权力结构”[21]，并依托“基层民主权力运行的顶层设计和微观的具体程序机制”[22]，来实现基层民主践行过程中的各步骤、诸环节全覆盖。有必要在“描述-经验、逻辑-分析”[23]的维度内，面向“契合本国实际民主建构的战略议程”[24]，围绕学理定义与规范载体这两个方面来厘清全过程人民民主的概念要素，从而为有序推进“全过程人民民主内容与形式、过程与绩效、性质和质量”[25]的客观量化评判以及相应规范系统变革提供必要的识别工具。

二、全过程人民民主的学理定义要素

探究全过程人民民主的学理定义要素，旨在厘清彰显中国特色社会主义民主话语体系下全过程人民民主内在特征与本质属性的“组成要素、相互关系、相互作用的性质”[26]。有必要基于“民主关注的是权力归属问题”[27]的理论关切，依循“全方位、全链条、全覆盖保障人民当家作主”[28]的目标指引，尝试从人民民主的一般性理论意涵和全过程的特殊性实践意涵这两个方面来具体展开。

（一）人民民主的一般性理论意涵表达

厘清人民民主的一般性理论意涵表达，旨在依循“丰富人民当家作主形式，拓展人民当家作主途径，提高人民当家作主水平”[29]的政治体制改革目标和中国特色社会主义民主政治发展规律，来梳理人民民主理论建构的根基渊源和法治要义。可尝试从社会主义民主制度优势的全景式概括和民主意志的中国特色法治化载体这两个方面，来具体解析人民民主作为全过程人民民主普适价值面向的理论意涵。

一方面，就社会主义民主制度优势的全景式概括而言。“一切权力属于人民”的宪法原则宣示即是全过程人民民主的逻辑起点。厘清人民民主的本质属性既是区别于域外民主理论与实践之我国民主政治表达的题中应有之义，也是对我国政治制度优势的必然彰显。人民民主的内在逻辑较之域外民主理论与实践存在着鲜明反差。卢梭指出：“就民主这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。”[30]在域外的民主理论与实践中，更多地将选举所表征的民主形态视为一种政治利益角逐手段，“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”[31]64。所涉代议制民主程序通常在集体偏好与个人偏好之间首鼠两端，使得个人与集体之间、个体意愿与整体决断之间往往面临持续性的紧张态势。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向则为破解这类域外民主理论与实践的痼疾提供了鲜明的中国特色典范。其主要通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所构建的人民当家作主制度体系，尝试分别依循代议制民主和协商民主这两类民主样态，来切实回应不同主体参与合作、决策、协商、竞争等多元化表达诉求；进而将对民主的直观认知与实践，广泛、全面地融入中国特色社会主义民主理论与实践体系中，以激发应有的全覆盖、全场域、全环节之系统性民主制度连接的包容价值。为了“将民主参与保持在一定的秩序范围内”[32]30，并“克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序”[33]，亦有必要构筑彰显以人为本的民本理念和强调“自由在法律上的体现”[34]之人民民主有机治理架构。进而围绕“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[35]导向，来充分践行人人得以自由而全面发展之民主价值观的理想期许。此外，人民民主亦是我国政治制度优势的必然彰显。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向是中国特色社会主义民主理论与实践核心要义的高度凝练，并推动执政党的领导、人民当家作主与全面依法治国实现有序融贯而成为其制度内核，以切实促进将人民意志充分、全面地融入人民行使国家权力的各种体制、机制与程序架构中。特别是在执政党领导下有序推动“各方面的制度和治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力”[36]，确保将人民意志顺利上升为国家意志。进而立足于我国未来积极扩张人民的有序政治参与考量，通过人民代表大会制度载体推进立法、监督、任免、选举、代表等不同层级、环节的民主体制有机架构，来全面维护并实现人民的根本利益，巩固、增强中国特色社会主义的民主制度优势。

另一方面，就民主意志的中国特色法治化表达而言。人民民主既是一种民主意志的法治化路径，也是民主权利法治化的凝练表达，其往往与我国民主政治的制度化、进阶化相伴而生。在我国民主政治建设的民主与法治的均衡发展过程中，“注重民主的法治化和法治的民主化正是我国民主政治得以健康发展的原因”[32]137。特别是改革开放以来的中国特色社会主义法治建设亦是一种民主权利的法治化过程，主要通过现行宪法的五次修正和各位阶相关规范性法律文件的出台与变迁，在制度规范层面就人民民主予以全方位固化。其往往立足于多维视角和各类过程环节，来促进民主权利的全面贯彻落实，以使得法治框架范围内的“多元化、动态化与公共化之价值规范”[37]能够转进为现实可能。基于此，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》即为人民民主的法治化表达做出了系统部署，并通过权利共治面向的多层次回应型治理机制构建，来积极探索人民民主的法治化创新路径。此外，人民民主亦是弥合代议制民主与法治内在张力的可行途径。事实上，“民主对‘多数如何来统治’这一问题的沉默使法治在这一领域大有作为而不致与民主产生对垒为法治表明自己的态度留下了空间”[38]。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向所蕴含的法治结构要素，则为设定对立统一的法治化动态均衡模式提供了良好的引领范型。即可以是否有助于保障人民当家作主，来作为民主法治化成功与否的检验标准。“民主原则运作的政治权力权威与法律权威之间的矛盾需要以法治来修正支撑”[39]，以人民为价值引领的人民民主即是促成二者界限均衡维持的重要证成途径。基于此，则有必要依循“落实宪法关于党的领导的规定，推动党的领导入法”[40]的方向引领，通过开放包容、高效协同的立法渠道，来追求实现“人民民主治理机制治理功能的价值最大化”[41]，从而在将权利表达与决策环节纳入程序法治有序规程的动态整合过程中，积极平衡“民主与集中的关系、民主代议与有效决策的关系、代议民主与其他民主形式的关系，注重保障代表的主体地位、知情权、决策权、监督权”[3]，以进一步丰富人民民主的法治价值意蕴。

（二）全过程的特殊性实践意涵表达

厘清全过程的特殊性实践意涵表达，旨在明晰其作为一种“将人民的需求和意愿贯穿于国家治理、制度设计、政策制定以及决策执行的全过程”[42]，置于“中国民主实践的分层性与多样性”[43]视域下，所应彰显之民主实践形态的动态延伸要义。可尝试从全过程民主的立法实践突破、监督实践总结和履职实践引领这三个方面，来具体解析全过程作为全过程人民民主特色价值面向的实践意涵。

首先，就全过程民主的立法实践突破而言。主导行使立法权的人大及其常委会既是我国立法工作体制的运行内核，也是发挥中国特色民主治理实效的形式载体。应基于“以机关结构决定职权归属”[44]的功能主义考量，进一步发挥人大相关专门委员会与法制工作委员会在立法活动中的立项论证、预测决策研究、组织参与起草、审议规范性法律文件草案等职能。有必要依托双向互动式民主立法机制进行审慎思考、理性对话，有效平衡立法专业化与民主化的关系，积极提升相关立法活动的质量。事实上，全过程作为全过程人民民主的特色价值面向，更多地凸显了“涵盖横向层面的社会自治、选举民主和协商民主，纵向层面的自上而下的参与式民主”[45]之实践要义。既应立足于立法决策系统的渠道畅通、立法听证过程的互动式参与、备案审查的落实型沟通等具体要求，依循法定程序来科学、民主地整合社会各方利益需求，“把分歧融合成法律行动，并且从中作出决定”[46]。还应基于立法协商机制的理性考量，“保证公共决策过程的广泛参与和公私合作，建构一种竞争合作的多方协作关系”[47]来积极引入中国特色的新型智库建设与决策咨询制度，尝试针对重大事项的立法草案形成理性平衡、多方互动的沟通模式。特别是人大基层立法联系点制度的探索创新，旨在广泛组织、动员社会公众积极凝练各方利益诉求，以在各个立法环节发挥切实的牵引联动作用，从而成就立法程序交涉价值导向下规范设定的科学、有效输出。此外，还应通过“衔接配套、健全体系、急用优先原则”[48]指引下的有序立法评估，来促进社会公众对评价分析规范性法律文件实施效果的主动参与，并聚焦民生福祉以凸显问题导向型的重点领域立法，从而积极探索立法供给能力的实效化提升途径。

其次，就全过程民主的监督实践总结而言。其往往强调通过相应的民主监督实践来检视全过程民主的运行绩效，而要求各级人大及其常委会依托政治正确监督、依宪依法监督和及时有效监督，来促进各类规范性法律文件有效实施，以确保所涉行政权、监察权、审判权、检察权依法合规行使。应更多地聚焦于有关民众切身利益需要的现实民生问题来实施监督，基于“增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[42]考量，来确立旨在强化民主监督治理效能的高效民意表达机制。特别是有必要立足于人大组织、选举制度和议事规则相关规范设定，通过听取报告、工作评议、视察调研、公民审查建议等机制，来切实完善公开对话、直接质询、公开辩论等人民参与人大监督的流程环节，以最大限度地扩张代表有序参与民主监督所需制度空间。此外，还应基于“维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”[49]实效考量，凸显在法律监督、工作监督和财政监督等方面的全过程、各要素监督，来促进实现形式意义与实质意义、直接层面与间接层面、过程维度与结果维度之诸类民主监督诉求的有机统一，并且围绕“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”[42]的方向引领，从组织建制与履职过程等各个方面，来保障发挥人大对执法检查、预算决算、国有资产管理等方面事项的监督功能。

再次，就全过程民主的履职实践引领而言。其作为通过代表履职来贯彻全过程民主的体悟型实践表达，旨在依托人大代表个体意义的积极、有序作为而“避免越俎代庖和公权力之间的相互内耗”[50]，以实现对人民多元化利益的充分代表与理性彰显。应基于人大的“动议型与决议型”[51]议事功能定位，凸显各级人大代表通过统筹、组织、对话、咨询、论证、评估等方式，围绕规划计划与预算决算审查、选举表决、专题质询、执法检查等履职活动，来强调所涉知情权、参与权、表达权、监督权在民主选举、协商、决策、管理、监督各领域的有效落实。特别是应充分明晰各类人大工作机关及相应工作人员的职责权限范围与履职事项要点，以确保其置于民主集中制场域下能够无盲区、无间隙、全环节、全要素地积极履职。此外，还应科学列明联系群众的内容、范围、反馈、满意度等基本事项，以切实强化各级人大代表与所在地区群众的日常联系，并促进地方人大常委会工作人员及时、主动地与辖区群众建立常态化的沟通机制。特别是在立法过程中，应凸显各类基层群众代表与专业人士代表在立法意愿表达、草案论证等方面的差异化、整合型交流实效，以确保形成突出重点、高标准、严要求的履职合力。

三、全过程人民民主的规范载体要素

探究全过程人民民主的规范载体要素旨在厘清全过程人民民主样态存续于“决定另一个规范创造的那个规范是高级规范，根据这种调整而被创造出来的规范是低级规范”[52]155之法律秩序体系中的层级化、类型化规范表达。有必要围绕“民主机制运行之政策形成、评估、实施、反馈和改进等全过程”[53]，尝试从基础规范的原则依据、一般规范的制度规则和共识内核规范的方向引领这三个方面，来明晰相应的载体表达要旨。

（一）基础规范的原则依据表达

现行宪法作为我国法律秩序体系中“构成了组成一个秩序的不同规范之间的纽带[52]175，即是“用来创造这一体系的诸规范的基本规则”[52]177之基础规范。现行宪法的相关条款围绕“宪法要体现高度民主、高度文明，这在宪法中怎样表达”[54]这一命题，从价值载体和保障事项这两个方面，就全过程人民民主样态进行了多视角、各环节、广覆盖的体系化规范设定。

一方面，就所涉价值载体表达而言。所涉人民主权条款即为全过程人民民主样态的价值基石表达。“主权者的范围决定了民主的实现程度”[11]，现行宪法序言阐明了人民通过参与革命和建设的方式来获得并巩固其主权者身份的历史逻辑。特别是伴随我国爱国统一战线范围的不断扩大，即在事实上最大限度地拓展了人民的外延，从而与全过程人民民主的人民主体性、真实广延性达成较为普适、一贯的价值引领。此外，所涉人民代表大会条款即为全过程人民民主样态的制度载体表达。现行宪法在总纲中对人民行使权力机关和民主集中制的原则宣示，即尝试在类型架构层面针对“只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主”[55]展开立场性界分，并在第三十四条、第五十九条、第九十七条的选举原则规定中，具体强化了全过程人民民主的广泛代表性要义；在第七十七条、第一百零二条的代表联系规定中，全面确立了全过程人民民主所强调的人民意志表达与转换、代表履职能力提升的整体要求。进而体系化明确了人民针对其所委托行使的权力与各类代表，实现充分交流与过程控制的目标导向。

另一方面，就所涉保障事项表达而言。所涉权利保障条款即为全过程人民民主样态的目的性保障事项表达。现行宪法在结构安排上将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，即整体性宣示了权利保障事项的优先目标定位。“国家尊重和保障人权”所表征的系列权利规范设定，则为贯通民主选举、协商、决策、管理、监督诸环节，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权等各类民主权利，提供了坚实的权利构造体系基础，进而明晰了全过程人民民主的参与型模式定位，以及主体面向实现全方位权利保障的结构性指引。所涉组织保障条款即为全过程人民民主样态的功能性保障事项表达。有必要根据“国家权力的划分和配置具有‘功能适当性’的考虑”[56]，来衡量人民民主价值理念的制度效能导向，从而为科学改进人大的依法履职结构提供必要的功能维度指引。现行宪法第六十八条、第六十九条、第七十条和第七十一条的人大组织运行规定，即围绕“提高人民代表大会和常务委员会的代表性及其成员的代表能力为重要的目标”[57]，来尝试全面彰显人大组织体系架构的调查研究、建言献策、沟通联系等民主保障功能。此外，所涉合宪性审查条款即为全过程人民民主样态的干预性保障事项表达，更多地从评估、制裁的角度来确保对相应民主制度的有效规训。现行宪法序言对作为根本法之宪法的优位宣示，以及第五条、第一百一十六条的方向性备案审查规范设定，即旨在有序“提高《宪法》作为行为规则对其他法律规范是否与《宪法》相抵触的裁判能力”[58]，进而立足于维护宪法权威与相应秩序要义的干预性民主考量，来为纾缓人大立法监督过程中的利益歧见、促进良性沟通交流提供必要的冲突弥合指引。

（二）一般规范的制度规则表达

各位阶规范性法律文件作为我国法律秩序体系中“由立法或者习惯所建立的一般规范，在法律等级体系中构成次于宪法的那一级”[52]157，即是设定具体制度规则的一般规范。各位阶规范性法律文件中的相关条款，从框架性和执行性这两个方面，就全过程人民民主样态的相应制度设计和实践引领方式，予以了全方位、多层级、精细化的普适性规范设定。

一方面，就所涉框架性制度表达而言。相关法律即是全过程人民民主框架性表达的制度载体，“如果法律反映了时代的迫切需求，那么法律就应该由这些需求来决定”[59]。全过程人民民主所涉“特定法律概念及所涉法律规范既有的逻辑规则与逻辑秩序”[60]，则为探究相应的时代需求提供了必要的概念分析工具。相关法律往往立足于国家组织架构的功能适当化配置，通过人民代表大会的制度载体设定，来促进有序民意表达、交互式立法与合作型决策协商，以保障实现人民当家作主。例如，《中华人民共和国立法法》（2000 年制定，2015 年修正，以下简称《立法法》）从立法事项角度对全过程人民民主予以了体系化规定，具体涉及立法能力建设、规范立法动议权与提案权、各类规范性法律文件的制定程序以及人大立法起草、论证审议、采纳意见、利益表达等方面的准据指引。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1979 年制定，1982 年、1986 年、1995 年、2004 年、2010 年、2015 年、2020 年修正）的专门规定即旨在“努力追求参与公共决策的成员数的最大值”[61]，以有序调动人民群众当家作主、参与选举的积极性，从而最大限度地拓宽全过程人民民主的覆盖范围。《全国人大组织法》与《地方组织法》则围绕所涉人大机关的产生、组成、职权、工作原则与行动规则等机构建制事项，尝试明晰相应的专业化、专门性内设机构的数量类型、权责界分与运行规程，从而为践行全过程人民民主的代表、联系、支持与互动要义提供必要的组织载体保障。此外，《全国人大议事规则》的相关规定依循“完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合”[31]17的方向性考量，来尝试完善相应的议事程序与职权行使事项，从而为改善议事活动效率、健全所涉内部治理规程提供相应的行为方式指引，并与2006 年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》相关规定实现有机衔接，在所涉监督工作重心、工作模式、工作流程的具体环节设置中，围绕强化全过程追溯式监督与各环节协同整改式检查，来科学凸显相应的人大监督实效。

另一方面，就所涉执行性制度表达而言。相关行政法规是相应框架性法律位阶制度表达的高位阶直接执行承载。其所表征的行政立法在凸显行政法治化的同时，亦需切实回应人民参与行政管理、决策与风险评估诸多需求的参与制民主考量。例如，《行政法规制定程序条例》（2001年制定，2017年修订）与《规章制定程序条例》（2001年制定，2017年修订）即依循《立法法》有关“经授权的行政机关依据《立法法》制定行政法规和规章的过程”[62]的框架性规定，针对相关规范性法律文件在立项、起草过程中需要向社会公布征求意见，以及广泛征集意见展开立法后评估等事项，予以了系统的执行性规定。此外，相关部门规章、地方性法规、地方政府规章是相应框架性法律位阶制度表达的低位阶间接执行承载。其往往在对接执行相关法律的同时，亦需与所涉行政法规的直接执行承载保持一致，主要从民主参与和民主监督这两个方面具体展开。所涉民主参与更多地强调“应当体现人民意志，发扬民主，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与立法活动”[63]。特别是在立法项目申报、调研论证、草案起草和征求意见等各环节应确保公众的全过程参与。例如，《广州市规章制定公众参与办法》（2006 年制定，2010 年、2020 年修订）、2022 年《长春市规章制定公众参与办法》，针对在规章制定过程中，如何提高公众参与积极性、推进全过程人民民主，确立了凸显可操作性的专门执行性规定，并围绕草案起草工作规范、立法项目征集和调研工作办法、立法听证与评估规则、基层立法联系点和立法顾问工作等方面的公众意愿表达途径，予以了实施性规范指引。所涉民主监督则往往立足于“理顺条块关系、推进社区共治、指导基层自治”[64]等导向定位，来具体落实相应的监督事项。例如，2018年《环境影响评价公众参与办法》、2021 年《北京市接诉即办工作条例》，即尝试从信息公开、信赖利益保护等角度出发，基于切实推进基层治理赋权下放、共治增效的考量，来尝试构建“知情-参与-表达-反馈”一体化的民主监督实施机制；并围绕征求听取意见、信息公开、公众深度参与、公众参与说明、执法信息公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等方面的公众监督方式或举措，予以了实施性规范指引。

（三）共识内核规范的方向引领表达

党内法规作为中国特色社会主义法治体系的“共识凝聚内核”[65]，可谓我国法律秩序体系的共识内核规范。应更多地凸显从凝练最大限度执政共识的角度，来明晰“党对于推进我国政治发展的政治主张，对党自身、对党领导国家所提出的必然要求”[66]，以强化全过程人民民主的政治属性。“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体”[67]所表征之党内法规体系中的相关条款，围绕全过程人民民主样态的主旨遵循与属性彰显，从党内民主制度建设和执政党领导立法决策协商两个方面，予以了结构性的多元规范设定。

一方面，就内部面向的党内民主制度建设而言，其旨在基于民主集中制活动原则，依循“扩大党内民主带动人民民主”[68]的路径考量，通过“平等对待党的组织和党内成员、尊重党员的主体地位并将他们的意志反映在法规制度之中、明确对党内权力的制约和对权利的维护”[69]，来促进党员积极、主动参与党内事务。《中国共产党章程》作为最高位阶的党内法规，对民主选举、决策、管理、监督等各种党内民主活动提供了框架性的原则指引。特别强调应依循民主集中制原则，围绕《中国共产党纪律处分条例》第一条规定的“严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利”要求，来坚持客观、正确的选人用人导向，并通过党内民主生活会等方式，“靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意”[70]，来促进实现《中国共产党章程》第十条规定之“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主决策。基于此，《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党务公开条例（试行）》则分别从改善地方党委的民主议事、决策工作流程与党务公开的范围、督查机制等方面，来尝试进一步落实、完善全过程人民民主理念指引下各级党代表大会代表提案、代表参与重大决策、党员参与民主评议、党员列席党委会议、确保党员知情权与监督权、形成党内监督与党外监督的监督合力等党内民主制度建设事项。

另一方面，就外部面向的执政党领导立法决策协商而言，其旨在围绕《法治中国建设规划（2020—2025 年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》所明确的全过程立法协商要义，强调立足于党委领导、人大主导、政府依托的基本架构，来有效推进公众参与立法决策协商，以健全、丰富全过程人民民主样态。应依循建立“程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系”[5]导向指引，围绕“组织合法性、合规性、合理性、有效性论证，重视群众路线和发扬群众工作”[71]的实施进路，来切实强化执政党领导下的立法决策协商。在协商过程中，还应“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”[72]。特别是人大、政协相关部门有必要围绕《中国共产党政治协商工作条例》第十九条规定的开展调研、介绍情况、交换意见、共同进行研究要求，依托专题协商会、协商座谈会等形式，对所涉立法计划、规范性法律文件草案积极展开决策协商，切实推进在人大立法决策过程中的组织化有序参与。基于此，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关规范性文件，则进一步强调应围绕全过程人民民主样态下的差别化民意表达、复合型民主表决、参政议政多元协商、重大利益事项咨询反馈、多样化基层社区议事协商等途径，来积极回应不同主体参与协商、合作、竞争、决策的多维诉求，促进实现平衡需求、凝聚共识前提下的全方位有序表达。

四、结语

发展全过程人民民主作为当代中国民主政治的一种实践导向，旨在依循以人民为中心的发展思想，来尝试创制人民民主理论的新时代践行样态。围绕学理定义与规范载体这两个方面来展开解构，即是从提供必要概念工具的角度来奠定全过程人民民主的理论基石。一方面，就全过程人民民主的学理定义要素而言，作为普适价值面向的人民民主一般性理论意涵表达，既是社会主义民主制度优势的全景式概括，也是民主意志的中国特色法治化载体；作为特色价值面向的全过程特殊性实践意涵表达，则应从全过程民主的立法实践突破、监督实践总结和履职实践引领这三个方面来具体解析。另一方面，就全过程人民民主的规范载体要素而言，作为基础规范的现行宪法，主要从价值载体和保障事项两个方面来设定相关原则依据条款；作为一般规范的各位阶规范性法律文件，主要从框架性和执行性两个方面来设定相关制度规则条款；作为共识内核规范的党内法规，主要从党内民主制度建设和执政党领导立法决策协商两个方面来设定相关方向引领条款。基于此，类型化阐明所涉概念要素，有助于为推进全过程人民民主的客观量化评判与相应规范系统变革提供必要的识别工具，从而奠定后续人大践行全过程人民民主的规范要义研究基础。