我国农村养老服务存在的问题及对策

吕凤亚

广州城市职业学院，广东 广州 510405

0 引言

目前，我国农村面临老龄人口规模较大、人口老龄化增长速度较快、居民平均收入偏低等问题。这些问题导致农村养老负担逐渐加剧。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》显示，2019 年农村全体人口中60 岁及以上人口的比重达20.04%，65 岁及以上人口比重达13.82%，完全达到了“老龄化社会”的标准，并非常接近“老龄社会”标准。与全国老龄化数据相比（2019 年我国60 岁及以上人口占总人口的18.1%，65 岁及以上人口占总人口的12.6%），农村地区老龄化程度远超全国［1］。农村人口老龄化是关系农村地区和整个国家发展的重要问题。该调查数据直观反映了该问题的严重程度，说明我国农村老龄化问题亟待解决。整体来看，我国养老事业处于不断变革、不断完善、持续向好的发展趋势，但农村地区的养老服务还存在医疗条件差、养老组织制度不完善等问题，农村养老事业整体发展不均衡。创新农村养老模式不仅可为农村养老提供保障，而且有利于解决民生问题，助力乡村高质量发展。

1 我国农村养老服务研究背景

1.1 我国养老政策的演变

自1949 年以来，我国养老政策经历多次变革，总体上处于不断完善、持续发展的向好趋势，大致可分为4 个发展阶段。第一阶段为1949—1977 年，此期我国养老服务处于孕育发展阶段，主要体现为粗放式养老。这一时期我国的养老机构大多由政府开办，提供养老服务属于国家福利范围。与此同时，我国养老机构从最初的生产教养院转变为养老院与敬老院，主要接收对象为退伍或孤老、伤残军人，尚未大范围接收社会成员。第二阶段为1978—1999 年，此期我国养老服务逐渐向社会开放，但仍处于探索发展阶段。《农村敬老院管理暂行办法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《社会福利机构管理暂行办法》等相关政策文件不断出台，旨在完善社会养老服务体系。这一时期我国养老服务事业历经孕育与探索过程后，正式迈入了新阶段。此期我国以政府为主导开始逐步完善养老服务，制定相关养老法规，规范建设养老机构，持续健全养老制度。同时，我国对养老服务中的医疗、居住、护理、娱乐、康复等方面不断进行改革，养老服务开始面向大众，并以提高养老质量为目的，迈向新发展阶段。第三阶段为2000—2011 年，我国人口老龄化问题逐渐加重，使得养老服务体系建设深受社会大众关注。2000年，中共中央、国务院发布的《关于加强老龄工作的决定》首次将家庭、社区、社会融入养老机制，指出要高度重视并切实做好老龄工作，强调积极应对人口老龄化问题是一项重要而紧迫的战略任务。此外，《关于加快实现社会福利社会化的意见》《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等文件出台，“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老机制得到人们普遍认可。由此，我国养老工作基础较为薄弱且无法满足社会养老需求的问题得到高度重视。在这一阶段，我国养老服务事业取得长足进步。第四阶段为2012 年至今，我国老龄事业处于快速发展时期，机构养老、居家式社区养老等多样化养老模式为满足老年人养老需求提供坚实保障。为更好地促进社会养老事业可持续健康发展，我国出台了一系列政策对养老机构发展、养老模式创新等做出规范与建议。在这一阶段，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等文件相继发布，为提供高质量养老服务做出保障。在此背景下，优化农村养老服务成为时代发展的必然要求。

1.2 我国养老责任的转变

传统意义上的养老是指具有血缘关系的家庭成员之间对老年人给予生活照顾，以尽到养老的责任及义务［2］。这种养老大多是社会成员或家庭的私人事务，社会主要承担补缺性福利帮助。随着社会的发展，我国人口老龄化问题加剧，但家庭结构趋于小型化，由此造成的家庭老年人口数量大、儿女数量少、养老压力大等问题较为显著，导致亲属对于老人的照顾有所欠缺［3］。其原因主要是农村中大部分年轻人选择进城务工，以寻求新的发展机遇，但大部分老年人则选择留守农村。这种年轻人与老年人长期处于异地状态的现象，导致年轻人无法在物质、精神等层面给予老年人全面关怀。由于此类情况普遍存在于社会中，家庭养老负担较重，故需要国家及社会层面给予帮助。为解决养老问题，我国在将养老纳入社会保障体系的同时，不断规范社会养老制度。由此，养老责任逐渐转变为由家庭、国家、社会共同承担。我国政府为保障老年人权益，建立了相应的法律法规和政策体系。但仅仅依靠政府的力量还不足以为老年人提供全方面、高质量的养老服务，需要社会养老组织、机构与家庭共同参与，共同承构建健全的养老服务体系。

2 我国农村养老服务面临的现实困境

2.1 养老服务供给不足

现有农村养老服务模式主要服务于农村留守老人。但就现实情况而言，留在农村的老年群体庞大，养老服务供给不足问题较为显著［4］。这主要体现在农村养老服务专业人员较少，且养老服务组织对工作人员的专业培训尚不充分。一方面，高素质、专业化的农村养老服务人员紧缺。目前，农村地区养老服务对工作人员的学历等要求不高，只有极少数工作人员接受过系统化、专业化培训，无法为乡村养老事业发展提供人才支持。现有农村养老服务工作人员大多是乡镇民政部门工作人员、养老协会工作人员及自由职业者等，综合素质水平不一，导致服务质量与服务队伍不稳定［5］。另一方面，农村养老服务组织对工作人员的专业培训有待加强。受经济发展水平的影响，部分养老服务组织无法为工作人员提供专业化培训，导致农村养老服务人才供给不足、服务模式缺乏创新，进而导致工作人员服务质量与服务水平不高［6］。

2.2 相关管理工作开展不到位

随着我国养老责任的逐渐转变，养老服务组织作为农村养老服务的重要力量，承担着一定的养老责任。然而在实际发展过程中，各类社会矛盾纠纷不断发生，养老服务组织面临着管理、制度等方面的问题。例如，农村养老服务组织虽然有较明确的管理制度及日常服务规范，但是实际监管与落实效果不尽如人意。一方面，农村养老服务组织所雇佣的工作人员流动频繁，养老服务组织需要不断对新进工作人员进行培训，大量人力、物力及时间花费在人员管理中。同时，农村养老服务组织由于面临管理压力大、难度高、管理滞后等方面的问题，导致其在人员监管方面存在不足之处，进而导致部分工作人员出现工作期间抽烟或垃圾处理不到位等情况。另一方面，部分养老服务组织内部管理制度不健全，养老服务责任划分模糊。例如，部分养老服务组织未针对工作人员制定明确的服务内容及服务标准，且对其工作开展情况检查不到位；部分农村养老服务组织管理制度落后，内部监管不到位、治理不严，导致工作人员服务积极性不高，同时组织内部对这类现象的调查与事后回访较少，对需要改进之处了解不足［7］。

2.3 基础设施建设有待完善

当前，部分农村地区的养老服务基础设施建设尚未完善。第一，部分农村地区养老服务基础设施建设存在供需失衡问题。虽然大部分农村地区在相关基础设施建设方面实现了“从无到有”，但仍有部分偏远地区存在基础设施建设供需失衡问题。部分农村地区由于自然条件较为严峻，农村养老服务组织在基础设施建设过程中面临建设难度大、物流不便、投资成本高等问题，导致当地养老服务基础设施建设存在一定短板。第二，部分农村养老服务基础设施建设质量有待提高。具体表现为部分农村地区存在道路质量不高、通信不便等问题，导致农村养老服务组织工作推进受阻。此外，部分农村地区在基础设施监管方面落后于城市，部分基础设施处于无人监管、缺乏定期养护状态。第三，部分农村地区养老服务公共“硬件”条件有待提高。由于农村地区医疗、教育、科技等公共服务方面存在较大缺口，导致部分农村地区养老服务组织难以实现公共服务质量升级，且农村养老服务组织在老年人文化建设、老年康复、卫生条件等方面落后于城市地区［8］。

2.4 智慧养老服务滞后

目前，农村养老服务模式及服务观念大多较为传统，城乡之间在现代化养老服务模式、信息化养老技术成果的应用上仍存在较大差距。一方面，智慧养老服务模式应用受阻。大多农村养老服务组织资源匮乏，无法大规模引入并运行智慧养老服务模式。加之部分农村养老服务组织在初期建设时标准较低，仅以满足老年人基本的吃、穿、住、行需求为标准，在后期建设与升级上又缺乏保障，导致其服务设施陈旧，无法满足特殊老年群体需求。另一方面，农村养老服务面临“数字鸿沟”问题。农村养老服务组织中的老年群体大多无法使用智能设备，这成为农村地区采用智慧养老服务模式的一大困阻。同时，部分老年人较为重视个性化服务及精神层面需求，而单一运用智能化、信息化养老技术及设备，极易造成养老服务组织忽视老年人心理诉求的问题，更无法为老年人提供精神慰藉。这也导致智慧养老服务模式无法在农村得到较好普及、应用。

3 我国农村养老服务优化路径

3.1 拓宽养老服务供给渠道

要想解决“三农”问题，就需要将做好农村养老服务工作作为抓手，满足老年人多层次、多元化养老需求。针对农村养老服务中高素质、专业化人员紧缺问题，一是基层政府可出台优惠政策，采取多样化措施吸引专业人才加入农村养老服务队伍。例如，我国社会保障部门将“三支一扶”及“社区民生”等基层工作人员选拔与农村养老服务相结合，为农村养老组织提供相关人才正规招聘平台，丰富农村养老服务人才供给。二是基层政府可为农村低收入老人的亲属优先预留工作职位，提供老年人家属优先陪护机会。这样不仅可为农村年轻人提供就业机会，解决其工作问题、保障收入来源，而且可为老年人提供亲属专属照护与陪伴，以此减少老年人的孤独感。此外，农村养老服务组织应对工作人员加强日常培训，提高工作人员专业度。例如，在老年人康复、护理方面，农村养老服务组织应为工作人员开设专业技能培训课程，培养专业化人才。

3.2 推进农村养老服务管理工作

加强养老服务管理工作有利于农村建立规范化养老服务模式，解决农村民生问题，进而促进乡村高质量发展。针对内部工作人员流动频繁问题，农村养老服务组织应将工作经验作为人员筛选的主要条件，并实行老人带新人制度，使工作人员快速上手、缩短工作适应期及减少人力、物力耗损。同时，农村养老服务组织应定期对工作人员进行培训，提高其服务意识，并落实工作责任制，以此规范工作人员的服务行为。农村养老服务组织还应结合日常工作情况不断完善相关管理制度。具体来说，养老服务组织应针对工作人员制定明确工作内容、行为标准、奖惩规则的制度，并加强对工作人员的日常监督与管理，以此助推养老服务工作标准化、具体化落实。此外，针对管理制度落后问题，农村养老服务组织管理人员应积极外出学习，借鉴其他地区的先进经验，结合自身实际完善管理制度，以此改善工作乱象，形成良好的服务风气。

3.3 加强农村养老服务基础设施建设

部分农村地区养老服务组织由于基础设施供需结构失衡、基础设施质量有待提高、公共服务“硬件”条件有待提高等问题，难以满足老年人的日常需求。因此，政府相关部门及农村养老服务组织应加强基础设施建设，以提高养老服务质量，进而助推农村养老服务良好运行。第一，针对农村养老服务基础设施供需结构失衡问题，相关部门应完善基础设施建设，采用“政府投资+村民自建”建设机制，为相关基础设施建设提供有力支持。同时，相关部门应针对不同农村地区现实问题，组织施工队进行专项建设，打通农村物流、交通运输通道。第二，针对农村养老服务基础设施建设质量不高问题，相关部门应加强对农村基础设施建设监管和日常养护。同时，相关部门应适当引导社会资本进入农村养老基础设施建设领域，形成农村基础设施建设工程良性竞争，进而提高基础设施建设效率和建设质量。第三，针对农村地区养老服务公共“硬件”条件方面问题，相关部门在加大农村地区硬件设施投入的同时，应为农村养老服务提供人才支持，实现“软硬”兼施。一方面，相关部门在农村医疗、教育、科技等方面应加大资金支持，积极引入各项资源，为农村养老提供坚实基础。另一方面，农村地区应通过提高农村医护人员素质、丰富农村文化教育、增强农村养老服务供给，增强农村公共服务“软”实力。

3.4 搭建“互联网+养老”服务平台

第一，面对农村智慧养老服务模式落后问题，相关部门应加大对养老服务组织的支持力度。在资金方面，相关部门应针对欠发达地区养老服务组织给予专项支持，以此助力农村养老服务组织加大智能设备引入力度，保障农村老人基本养老需求。同时，相关部门应鼓励农村养老服务组织积极寻求合作，引导农村养老服务组织构建完善的集信息化、智能化于一体的“互联网+养老”服务平台。第二，针对老年人面临的“数字鸿沟”问题，农村养老服务组织及相关机构应为老年人设置智能服务系统，简化智能设备使用方法，降低老年人使用难度。同时，农村养老服务组织应为老年群体开设智能设备学习与使用课程，为老年人讲解智能设备使用方法及使用流程，以帮助老年人跨越“数字鸿沟”，从而实现农村养老服务现代化发展，最终助力乡村振兴。

4 结语

农村养老服务创新发展不仅有助于解决农村地区老年人养老问题，而且还在一定程度上推动乡村振兴战略实施。随着农村人口老龄化问题日益突出，社区、家庭养老模式成为解决农村老年人养老问题的主要选择。而做好养老服务工作需要的不仅是养老服务组织，还需要政府、社会等各方成员的共同参与。同时，养老服务组织需要对服务渠道、服务内容、服务手段、内部管理等方面进行改善，促进养老服务模式创新，满足农村老年人多元化的养老需求，助力解决“三农”问题。