基于PPP模式下城市轨道交通工程项目管理分析

2023-04-15刘妍秀

建筑与预算 2023年2期

刘妍秀，张敏

（辽宁省国际工程咨询中心有限公司，辽宁沈阳 110014）

目前，PPP模式被广泛运用，众多城市领域利用此模式进行轨道交通建设。虽然在一定程度上PPP模式有自身的独特优势，也能够在交通建设中发挥良好优势，但在城市发展过程中仍存在一些问题，要想PPP模式更好地融入到城市轨道交通中，应做到具体问题具体分析。根据现代化发展特点以及交通业发展前景提供有效策略，进一步促进轨道交通的发展。

1 PPP模式在城市轨道交通中的重要作用

伴随着我国社会经济的不断发展，现代城市化建设速度迅速加快，PPP模式为城市整体发展带来了新的挑战与机遇，为政府带来众多投资方向与道路。近年来，我国城市轨道交通处于不断发展阶段，充分融入PPP模式，能够在工程作业过程中保证私人组织能够分担相应的风险，从而减少资金亏损[1]。

在PPP模式下，政府及有关部门会为私人组织提供融资保障及沿线土地开发等。在具体的城市轨道交通项目发展过程中，加入民间机构，能够进一步减少风险的不稳定性。PPP模式能在一定程度上为交通项目工程带来良好经济收益，以市场化的方式运行，不断加强自身的管理效率与服务整体水平，确保在私人组织能够有稳定的资金收入。

在融入PPP模式基础上，主要以固定的协议为基础，政府单位与相应私人组织和企业进行协作，保证项目资金充足，也能够在项目的各环节中完成全面整合，且在过程中加大项目的质量、效率等。此外，在运营过程中，相应经营公司应不断加强自身服务质量水平，赢得顾客的信任，确保城市交通轨道在运输方面能够不断供给。PPP模式在一定程度上减少了政府项目的投入力度，不断加强政府综合水平能力，尽快达到预期目标，使城市居民出行便利。

2 城市轨道交通PPP模式

2.1 O&M模式

O&M泛指政府把存量公共资产的运用职权转交给社会资金或相关企业，社会资金以及企业不对客户服务的PPP运行模式负责。政府对其自身的资产所有权进行维护，只单纯的向社会资本或企业支付委托费用，通常情况下，签约的合同期限要在八年以内[2]。

2.2 BOT模式

BOT指政府及有关部门对各别项目与企业公司签订的协议，要求签约方企业来承担项目所涉及到的资金、运营、管理等方面的职责，在签订协议的范围之内，可以对相关建设以及公共设施进行投资，并对用户索取费用或对出售的商品完成清偿贷款，此模式能够获取利润。在这一环节中，政府可以不断监督及调控，到达指定期限时，签约方的私人企业需要把基础设施和权利转交给政府有关部门，合同的指定期限一般在20～30年左右。

2.3 BOT+TOD模式

TOD主要以“公共交通”为导向，是一种新型的开发形式。近年来，被广泛的运用在各开发环节中，特别是在发展未成熟的城市，首先在价格低下的基础上对其前期规划，随后融入到公共交通中，保证开发地价的时间存在差距，最后利用基础设施逐渐成为熟地，政府部门在土地价格改变的过程中收取公共交通的前期投入。通过对TOD模式不断创新，目前已取得较为不错的成就，为城市的整体发展以及轨道交通带来丰厚经济效益。

3 PPP模式在城市轨道交通中项目管理存在的问题

3.1 项目资金管理不到位

对于任何领域的企业来说，最为重要的就是资金流动问题。为此，在城市轨道交通的建设管理层面，资金管理这一环节是重中之重。PPP模式融于我国城市轨道交通管理的过程中，众多城市使用阶段都存在着众多问题，导致问题发生的原因有很多，对工程施工的进度与质量造成了严重的影响，同时对社会居民也带来了不便利因素。由此，应对PPP模式规范利用，管理好PPP项目企业与工程供应商之间的联系，对于资金流转等方面的问题进行严格规范。在项目资金方面，应将内部问题和资金预算不合理的情况严格打击，避免出现更复杂的问题，比如人工肆意拨款、工程资金越权使用等。

3.2 缺乏有效财务预算

在工程开展过程中，工程预算只是财务预算中的一部分，对其重视程度不能够与财务预算相比拟。所以，PPP模式的详细实行手段主要以财务预算为基础，包括工程项目中的人力、物力、财力等。但是对于实际情况来讲，众多PPP项目操作过程中不能很好的进行全方位预算管理，对于项目的资金流转情况也不能及时的融入到预算管理阶段，致使工程的成本会逐渐增加，使资金不丰厚的城市轨道交通项目面临资金缺少的情况，这样一来，很难吸引资金融入。

3.3 社会监管存在弊端

目前，在我国城市轨道交通项目的开展阶段，未对PPP模式形成系统合理的坚固机制，会出现以下几方面问题：一是政府有关部门的监管问题，即政府的角色定位不明确、组织机构不合理等；二是政府不能及时引入社会资本监管，比如过于重视资本问题，引入一些水准低、管理差的企业、缺少激励机制等。

4 PPP模式在城市轨道交通中项目管理的有效对策

4.1 加强项目资金的管理

为了保证城市轨道交通项目的顺利开展，需要对项目资金管理方面加大重视。为此，应积极与施工方进行合作，政府部门应对相应资信方面进行全方位调研，详细了解具体情况，保证参与对象能够对管理权限进行制约，为日后的工程整体建设提供保障，不断使城市平等最大化，促进市场环境和谐。

与此同时，为了减少安全事故的发生，相关项目在开展阶段，政府及有关部门应深入到融资业务中，并及时对相关项目事项进行全方位的掌握与了解，对过程中需要承担的责任予以明确，使其能够最大程度减少违约等风险，防止出现资金无理由浪费现象。

4.2 建立健全财务预算体制

PPP模式在城市轨道交通工程管理中的应用，需要考虑的就是全面预算管理问题[3]。对于全面预算管理，在科学预测项目成本的基础上，还有对项目施工过程中的成本控制和项目结束后的成本综合整理等，这些都是全面预算管理中的组成部分。在城市轨道交通发展过程中，费用的花费主要是在材料、人力、设备和能源上。想要进一步开展全面预算管理工作，就需要不断加强财务管理质量的对策，以降低运营成本的形式来加强城市轨道交通资金效益。

4.3 创建合理的社会监管机制

城市轨道交通PPP模式是一项繁琐的合作模式，涉及到项目中的招投标、运营、建设各个环节，需要创建合理的监管机制，确保城市轨道交通项目能够顺利进行。政府具有强大的行政控制水准，能够承担很多监管职能，保证社会资本作用更好的发挥出来。与此同时，政府应努力探究，使其创建出专业的PPP项目管理平台，真正做到全面实现服务、监管、信息公开等服务功能，保证政府能够与社会资本进行全方位合作。

5 其他建议

5.1 多渠道加大PPP模式项目的收入

在我国，各个城市中的轨道交通项目在投产阶段主要资金收入都来自运营票务以及车站内的商业开发。但在此过程中，会出现收益严重低下的情况，不能对建设时产生的利息和运营成本进行弥补，致使轨道交通在资金方面严重缺损，政府的补贴水平受到限制。

在PPP项目上，政府不想一直对其工程进行补贴，会严重影响政府的资金流转情况。为此，政府应不断为企业探索出适合自身发展的政策。例如，政府可以为相关企业授予沿边土地开发权以及收益权等，在轨道交通附近创建大型超市、购物中心、娱乐场所等，保证轨道交通在商业开发上更具有价值性。此外，政府可以不断对PPP项目的经营期限进行延长，进一步提升社会资本的收入，更好的减少政府资金流转压力。

5.2 稳固伙伴关系

政府有关部门要想更好地与社会资本创建合作关系，需要双方共同坚持“平等”的原则。一方关系的不平衡都会直接导致双方利益不能得到平衡发展，尤其是对PPP模式的有效利用。在还未实行PPP模式时，我国较为普遍的是BOT模式，两者相比较，都存在着优势与劣势，但在实际运用中，不管是哪一种模式，出现失败的原因都是没有坚持好以“平等”原则为中心点。

在合作中，需加强双方之间的沟通交流，未经其中一方允许，另一方不能随意对合同进行更改。在此过程中，不要影响另一方的利益问题，双方应在合作阶段保持坦诚，共同在城市轨道交通建设项目中取得优异效果。这样一来，才能进一步维持民营资本的整体经济水平，从中获取相应经济收入，构建平等关系，保证共同达成合作目标。

5.3 采取风险控制手段

首先，应对项目进行全面的风险预测，在专家组以及第三方机构的协助下，对于项目可能出现的风险进行全方位识别，如组织、市场、运营、经济风险等，结合各风险不稳定因素对可能发生在PPP项目中的风险进行预测。其次，将风险行为进行总结，依照程度完成分类，可以通过轻微、一般、严重、超严重等进行分类，并相应对可能发生的风险做好应对措施[4]。最后，对项目的风险进行分配。例如，面对风险可以让能制止住风险的一方进行控制，坚持“风险与收益相协调”原则。在面临风险层面，可以将风险进行分类。例如，在法律、社会风险上，可以把主要任务交给政府，因为政府的控制能力较高；针对市场、经济风险层面，应交给承包商，保证在第一时间将风险进行转移，避免出现其他问题。此类风险都可以由社会资本来解决，针对一些不能控制的风险，如自然灾害带来的风险，在双方都不能很好的控制之下，应充分利用协调机制，双方之间一同承担相应后果。

5.4 加大项目资金管理效率

要想不断加强资金使用效率，最重要就是加强对项目本身的强化管理。特别是对于空闲资金，需要做的就是掌控好资金的合理流转性，以防出现资金浪费。在落实层面也要达到预期目标，在工程施工前期做好预测工作，保证资金能够运用到各环节中，及时对资金的流转情况做好评估与统计，能够对相应项目资金的流转情况有所掌握。最重要的是，在不违法的情况下，可以尽量实行赊账的模式购买材料和机械设备，确保资金能够顺利使用，以便全面加大资金管理效率。