事业单位全面预算管理的难点及对策探讨

文/崔倩倩 （农业农村部机关服务局）

当前全国财政收入下行压力较大，受留底退税、消费低迷、供应链运作受阻等因素的影响，各地财政收入呈现出明显的低迷态势。事业单位具有一定的公益属性，其日常运营对财政拨款的依赖性较强。从宏观角度来看，大多事业单位尽管建立了全面预算管理体系，但其中的诸多难点问题却对财政预算的有效分配、控制与使用等产生了严重制约。通过对全面预算管理难点的把握，对当前管理体系予以完善，对事业单位来说至关重要。

一、事业单位实施全面预算管理的意义

全面预算管理属于管理会计范畴，具有“分析过去、规划现在、预测未来”的职能作用。事业单位能够通过对历史预算数据的深入分析，结合内外环境变化，对当前各项业务活动的开展进行合理规划，并预测未来的发展形势及潜在风险，在此基础上制定中长期预算规划，平衡短期运营与长远发展的关系。全面预算管理具有战略性特点，要求事业单位以战略目标、年度工作计划等为指引，制定预算目标，并通过预算目标的细化与层层分解将其落实到具体的岗位及个人，从而保障战略目标的达成[1]。

全面预算管理包含各项预算内容，贯穿到事业单位运营管理的方方面面，在单位全员的支持下，按照“事前预测评估——事中监督控制——事后分析反馈”的流程实施全过程预算控制，帮助事业单位做到风险的提前预警与防范，及时发现当前管理中的不足，有利于事业单位提高抗风险能力，改善管理方法、制度和措施。

二、事业单位全面预算管理的难点

（一）全面预算管理意识欠缺，尚未建成完善的预算管理组织

“重业务轻管理”“重编制、轻执行”等问题普遍存在于多个事业单位当中，单位领导者往往将工作重心放在业务活动及预算编制上，片面认为编制好预算方案就算完成了预算管理工作，导致全面预算管理仍然停留于早期的计划阶段。大多预算管理工作由单位财务部门把控，其他部门人员将全面预算等同于财务预算，并未对其形成深刻的认知与理解，预算参与度较低，难以实现预算管理的协同配合[2]。

完善的预算管理组织体系能够保障全面预算管理的建设与平稳运行，目前来看，多数事业单位缺乏预算管理机构，并未建立预算管理工作领导小组，监督部门容易受领导约束，不愿、不敢、不想行使监督责任，影响了财政预算的及时下达、分配与合规使用。

（二）预算编制有所欠缺，未能体现预算全面性特点

预算编制方案是否合理可行，直接影响后续各项预算工作的有序开展。当前多数事业单位预算编制有所欠缺，未能体现预算的全面性特点。具体表现如下：预算方法上，习惯于运用增减量预算法进行编制，缺乏对内外多种预算收支影响因素的充分考量；预算程序上，直接由财务部门按照上级所下达的预算目标或领导意愿编制预算方案，其他部门并未参与其中；预算内容上，存在科目混乱或内容不完整等情况[3]。例如，2021 年某单位将26.25 万元的项目资金列入其他公用经费预算科目，另一单位未能明确年初安排的170 万元国有林场建设支出的具体项目及资金分配方式。

（三）预算执行乏力，缺少过程性监督控制

全面预算管理思想、制度及政策等在基层单位的充分落实，需要事业单位提高预算执行效率，加大执行控制力度。但实际上不少单位预算执行乏力，缺少过程性的监督控制，导致财政预算违规使用、延期支付或闲置等情况较为严重[4]。例如，到2021 年底，某单位下属两个单位没有按照规定将636.45 万元的保障房租金、培训费等缴交财政，也有单位2021 年前追究的20 个共846.56 万元的年度预算项目，当前实际执行率仅为71.72%，还有单位无预算支出食堂服务费用26.06万元，决算报表少计财政拨款收入491.99 万元。

（四）预算绩效管理不到位，指标设置合理性不足，结果应用不足

预算绩效管理的实施是国家现代化治理能力与水平提升的需要，也是事业单位构建闭环预算管理模式的需要。现阶段，大多事业单位预算绩效管理并不到位，尤其是指标设置合理性不足，结果应用不足。实际考核往往滞后于预算执行，缺少对项目预算支出必要性、方案可行性等内容的事前评估论证。指标设置方面，倾向于财务指标、定性指标的设置，多数情况下借鉴其他同类单位经验，并未结合自身实际设置标准化与差异化并存的考核指标[5]。结果应用方面，未能对考核结果进行及时的反馈，而考核结果和员工个人绩效间缺乏紧密关联，人员得不到有效的激励奖惩，难以充分投入到全面预算管理工作当中。

（五）人员专业素质有待提升，难以支持全面预算管理的落实

全面预算管理涉及财务、业务、资本等多个方面，其实施对人员专业素质有更高要求。总的来看，多数事业单位缺少“懂财务、懂业务、懂技术”的复合型预算管理人员，财务人员未能灵活有效运用多种预算编制方法，由于对实际业务流程的不了解，无法结合单位业务情况对预算管理方法、制度、措施等加以改善，也不具备大数据技术的应用能力，难以在海量数据信息中提取出有价值信息。更有甚者对全面预算管理产生抵触情绪，认为其实施或影响了自身的正常工作，或对自身利益产生了威胁[6]。

三、事业单位全面预算管理难点的应对策略

（一）树立全面预算管理意识，加强预算管理组织建设

单位领导者在全面预算管理中处于核心地位，只有领导者重视全面预算管理，单位内部才能够形成“上行下效”的管理局面，实现全员参与。对于单位领导者而言，应当具备前瞻性眼光，充分认识到全面预算管理在单位短期运营与长远发展中的协调作用，以战略性、全局性思维从组织架构、制度、流程、人才、信息化系统等多方面入手，对全面预算管理的实施进行统筹规划，明确其具体的实施路径，促进从预算目标制定到预算绩效考核的管理闭环的形成。同时，通过下发全面预算管理体系的建设通知，解读预算管理相关政策法规、单位全面预算管理制度等，深化各管理层级与各部门人员对其重要性与紧迫性的认知，使其明确自身的责任及义务，鼓励其积极参与到单位各项预算管理工作当中。

不同单位的组织架构、管理情况等有明显差异，事业单位应当根据实际需要建设预算管理组织。通常情况下，预算管理组织分为三个层次：一是由高层所构成的领导小组，承担预算决策、审批等职能，二是由专业财务人员、各业务部门负责人、监督人员等构成的管理部门，负责监督管控预算管理工作、汇总审核预算资料；三是由各部门构成的执行层，主要按照相关规章制度编制预算草案、提出预算调整申请、落实相关责任。对此，事业单位可建立全面预算管理工作领导小组，设置预算员或管理会计岗位，对原有组织架构进行优化。

（二）改善预算编制方法、程序及内容，充分体现预算全面性特点

预算编制方案合理性、可行性的高低与否，取决于预算编制方法的科学性、编制程序的规范性以及编制内容的完整性等。事业单位应当结合实际对预算编制方法、程序及内容进行改善，从而充分体现出预算的全面性特点。编制方法上，充分考量内外环境变化对预算支出的影响，总体选择滚动预算或弹性预算，就滚动预算法而言，滚动周期一般按月滚动，月末预测下一阶段的预算支出，改善预算方案，具体按照不同编制需要选择相应的编制方法。比如，对于重大民生项目，选择基于项目全生命周期的项目预算法，将项目建设过程中的各项费用支出纳入预算编制范围内，以强化编制质量；对于人员薪酬、五险一金等刚性成本支出，选择固定预算法或增减量预算法；对于变动较大的成本支出，选择零基预算法。编制程序上，遵循“两上两下，分级编制，逐级汇总”的原则，由各部门围绕预算目标，结合往期预算支出情况及预期预算需求编制预算草案，交于财务部门及预算管理组织进行初步审核，按照审核意见对预算草案进行修正，审核通过后交于单位高层进行再次审核，从而形成最终的预算方案。编制内容上，注重预算科目的规范运用，必要时根据政府新会计准确对原有预算科目进行优化，合理划分费用性支出及资本性支出，明确具体的预算支出额度、分配方式、管理目标等，保障预算信息准确且完整。

（三）加大预算执行力度，积极落实过程性监督控制

2019 年国家开始按照“全国一盘棋”的思路对预算一体化建设的全面推进进行部署，在2020 年制定相应的规范及信息系统技术标准，对事业单位强化预算执行与控制指明了方向。事业单位有必要以预算一体化为依托，加大预算执行力度，积极落实过程性监督控制。首先，构建“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、全员参与抓落实”的工作机制。其次，着重强调预算一体化平台的有效应用。在该平台支持下，单位全部预算支出均以预算项目形式进行项目管理，对此单位可构建基于全生命周期理论的项目管理模式，便于财政部门及时分配、下达预算支出。此外，国库集中支付制度的实施使财政授权支付方式发生巨大变化，从而影响会计核算入账及记账方式，而财务人员也难以在账务系统中对不同款项数额进行直观查询。在此情况下，事业单位要对会计核算入账方式进一步完善。还有，事业单位应当将每一笔财政预算支出纳入到该平台“预算执行”模块的跟踪监管范围，一方面准确反映财政预算的执行进度，另一方面保障财政资金的安全完整。最后，做好系统操作指导与技术支持。预算一体化平台与事业单位以往的财政支付系统不同，涵盖国库集中支付、预算衔接、项目全生命周期管理、国有资产管理等各项管理机制，对单位财务人员素质有较高要求。但大多单位财务人员往往承担大量财务工作，对于预算一体化平台相关操作的掌握并不熟练，因此，单位必须要做好系统操作指导与技术支持。

（四）深入推进预算绩效管理，优化指标体系，强化结果应用

2021 年10 月1 日，《中华人民共和国预算法实施条例》正式施行，该条例对预算绩效管理各环节的相关要求进行细化与完善，从法律上夯实了预算绩效管理的基础。比如，该条例第五条规定：各部门预算应当反映安排给本部门及所属各单位的所有预算资金；第四十一条规定：各部门、各单位应对项目支出实施项目库管理，建立健全项目库制度；第五十三条规定：各部门、各单位预算执行的主要职责包括实施绩效监控，开展绩效评价，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况及绩效评价报告。事业单位应当以此为指引，深入推进预算绩效管理，着重强调指标体系的优化与考核结果的多元应用。

对于重大项目，事业单位要做好事前评估工作，按照项目申报依据、单位战略规划等，对立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性等进行重点论证，确保评估材料信息的真实性与完整性。指标体系建设方面，要确保指标能够清晰反映实际产出、效益及满意度，每个指标均设置相应的二级、三级指标，产出指标涵盖质量、成本、时效等，效益指标包括经济、社会、生态等多个方面，满意度指标以服务对象为主进行细化。此外，也要注重定性指标与定量指标的有机结合，最大限度对其予以量化，倘若不能量化，也要建立具体的考核标准。就考核结果运用而言，除了反馈考核结果，将其作为预算安排、管理改进的重要依据外，还可以将其与员工激励奖惩挂钩，优先考虑为单位节约财政预算做出巨大贡献的员工的薪酬调整、福利待遇提升及岗位晋升等[7]。

（五）健全人才培养机制，提升现有人员专业素质

复合型管理人才是事业单位实施全面预算管理的必备条件，事业单位应当不断健全已有人才培养机制，从思想、知识、技能等方面入手，通过实施针对性培养计划提升现有人员的素质。思想上，强化人员的业财融合意识、全面预算管理意识等，提高其参与全面预算管理工作的积极性；知识上，围绕国家最新政策法规知识，以及预算一体化、业财融合、管理会计等方面的知识，丰富人员知识储备，帮助其更新陈旧知识；技能上，强化人员的信息化技能，尤其是大数据技术的应用能力以及运用信息化系统处理各项预算管理事务的能力。

培养过程中，事业单位要注重培养形式的多样化。比如，通过网络调研及实地考察等方式了解其他同类型先进单位的全面预算管理实践情况，与其达成长期的合作关系，在此基础上定期或不定期派遣单位财务人员进驻该单位进行学习，吸收其成功经验。或者是外聘行业专家对单位财务人员进行集中培训，通过案例分析深化全员思想认知，现场指导财务人员学习运用多种管理会计工具及信息化系统操作。在线下培训受限的情况下，单位也可运用钉钉、微信等新媒体工具进行线上培训，以满足当前的人才培养需要。

四、结束语

综上所述，事业单位加强全面预算管理对其达成战略目标、防范风险、改善经营等具有重要意义。面对当前思想观念、管理组织、预算编制、预算执行、预算绩效管理、人员素质等方面的全面预算管理难点问题，事业单位应当立足实际，从上到下树立全面预算管理意识，加强预算管理组织建设，改善预算编制方法、程序及内容，充分体现预算全面性特点，通过预算一体化建设加大预算执行力度，利用其优势充分落实过程性监督，并在政策法规的指引下深入推进预算绩效管理，优化指标体系，强化结果运用，同时不断健全人才培养机制，提高人员素质水平，有效解决难点问题，进一步推动全面预算管理体系的持续完善。