党建引领社会治理重心下移的逻辑与进路

2023-04-15陈荣卓胡皓玥

江汉论坛 2023年3期

陈荣卓胡皓玥

社会治理现代化是整个现代化进程中的关键问题。从某种意义上来说，社会治理结构实际上内生于一定的社会土壤之上，并在整个现代国家建设进程中长期发展、逐渐改进和内生演化。2017 年，党的十九大报告从国家战略高度明确提出了“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”这一重大的理论和实践命题（1）。然而，新时代我国社会治理转型面临着理论范式解释力弱、实践机制建设滞后、公共性构建后继乏力等深层次的挑战（2），这为治理重心下移的基层实践带来了诸多困难。2022 年，习近平总书记在党的二十大报告中提出“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”（3），为新时代城市社区治理准确寻找和把握“总抓手”指明了方向。跳出西式话语体系下的传统治理理论本身，将目光更多地投向总揽全局、协调各方的中国共产党的系统性领导，把党建引领的机制和路径带入到治理的研究空间中，理应成为我国社会治理转型困局的破解之道。但是，超越行政机制与社会机制的党建引领应该如何精准把握新时代基层社会的实际特征并进行相应的调适与设计，在合适的治理空间内发挥显著的治理效能，使之在弥合行政与社会二重治理机制张力的情境下保持多元共治的稳定性并激发社会的应有活力（4）？再进一步审视，党建引领应该如何突破自身的治理边界从而有效地向基层社会延伸和拓展，通过人财物和责权利的对称性下沉真正推动社区减负增效，从而促进基层治理创新取得实质上的进展与突破？这一系列问题，都亟需从理论与实践两个层面进行探讨。为此，本文将引入引领型治理的分析视角，结合当下党员干部下沉社区的具体经验对社会治理重心下移问题进行深度剖析，探讨下沉党员充分激活社区内生性资源进而有效推进社会治理重心下移的内在逻辑与现实路径，为进一步探索高质量、高水平的基层治理新模式提供一定的参考。

一、社会治理重心下移的实践样态及其困境

在新时代的基层治理实践中，基于中央顶层设计及国家试验推进，地方层面涌现出了大量社会治理重心下移的实践案例。这些实践往往会结合当地治理结构形成不同的治理模式，同时也蕴含着多样的行动逻辑。其中，政党嵌入式治理、网格精细化治理与多元共建式治理是较为常见的三种模式，它们分别依托政治逻辑、行政逻辑与协作逻辑。虽然这三种模式各自最为突出的主位行动逻辑明显不同，但其映照在实践层面却具有高度的综合性，甚至经常会同时存在于同一社会治理空间之中，体现出一种相互交织、互补相倚的关系，共同形塑着我国社会治理重心下移实践的基本样态。

（一）政党嵌入式治理

社会治理重心下移的政治逻辑是指以中国共产党为核心的单一主体，围绕加强基层组织建设的政治目标，通过推动全面从严治党理念向基层延伸，使得治理重心伴随党的工作重心而纵向下移，社会治理重心下移的落脚点即政党自身。当然，这里的重心下移不是政党从外部机械地介入基层社会，而是政党深深地嵌入与内化于社会系统的各个方面（5），即形成所谓政党嵌入式治理。政党嵌入式治理即政党借助特定的社会或组织资源，通过渗透、动员和宣传等方式对社会施加影响（6），从而激活执政资源、健全组织网络，实现政党的再社会化（7）。在这一过程中，各级党组织逐级下沉到基层社会，通过与基层党组织的紧密附着，以及从街道党工委到小区党支部、再到楼宇党支部与“两新”组织党支部的覆盖面的不断扩大，在新的社会空间中构建了横向到边、纵向到底、合纵连横的“大党建”工作格局。这不仅横向拓展了以政党为轴心的权力组织网络，同时也纵向推动了社会治理重心通过政党的组织嵌入、人事嵌入、权力嵌入与文化嵌入而得以真正下移（8）。

政党嵌入到基层治理中，在为基层社会带来政治资源、维护社会稳定、巩固和提升执政党权威的同时，却常因缺乏深度交互的党群关系而造成基层社会的结构性冲突（9）。伴随着政党组织机构、党员人力资本、执政党政治权威与政党文化资源向基层的下沉，社会治理重心下移也表现出高度的政治化特征，形成所谓“政党包揽一切”的倾向。而正如习近平总书记所指出的，“党组织表面上的覆盖容易，真正的覆盖，是宗旨和作用的覆盖”。“构建组织只是完成了党建的第一步”（10）， “为嵌入而嵌入”以及“党员出了支部就成了群众”等应付所谓政治任务的情形在基层实践中多有出现。在这一治理实践下，基层党建的建设性突出而治理性较为薄弱（11），政党在基层的嵌入更侧重于一种特殊政治结构、政治文化与政治身份的重心下沉，它致使党组织与基层多为浅层的量上相嵌而无质上耦合，社会治理重心甚至会因类科层体制的纵向无限扩张而向内收缩，进而退回至政党组织这一实体（12）。政党嵌入式社会治理重心下移，其首要使命并不在于调适社会治理重心在社会治理体系中的位置与层面，而是聚焦于基层党组织战斗堡垒作用的有效发挥。

（二）网格精细化治理

社会治理重心下移的行政逻辑是指以政府为高位推动力量，秉持传统科层制的管理思维，依托现有的行政组织层级以及明确的权威等级，通过行政力量纵向推动社会治理重心下移，以达到控制与吸纳社会的行政目标。区别于政治逻辑，社会治理重心下移的行政逻辑主要生成在以社区制为载体、以单元化和网格化为表现形式、以“小网格撬动大治理”为重要目标的基层实践中。自2004 年北京市东城区在全国率先开展“万米单元网格+城市部件管理法”探索以来，网格化管理模式逐渐在全国推广直至实现全覆盖。目前，“网格化管理、组团式服务”已成为各地缩小基层治理单元与管理幅度、推动社会治理重心下移的主要路径，其最为突出的特点即是精细化治理（13）。具体而言，地方在保持原有基层管理体制不变的前提下，将社区划分为若干“网格”（14）单元，政府行政权力随着行政组织层级纵向下沉并延伸至社区的神经末梢，不仅有效推动着管理关口前移、服务资源下沉和辖区力量下放至基层网格，而且通过在网格内整合社会资源、联结多元主体并赋权增能，建立起指挥、监督与自治、服务相结合的新型社区管理模式（15），并以此实现网格化管理与“微治理”的有机结合。

网格精细化治理通过条线力量和自治力量嵌入网格的方式，促进了基层社会从粗放式管理到精细化治理的转变，在一定程度上实现了权力、责任和义务的下移，使得行政体制的内部资源亦得以有效整合。但值得注意的是，源于基层维稳任务繁重压力下的社会治理创新，网格精细化治理不可避免地带有浓厚的行政色彩（16）。遵循行政逻辑建构的这一治理框架，即使治理主体与治理方式趋向多元，在传统官僚制思维的深刻影响之下，纵向层级主体地位之间的不平等性与横向网格之间的封闭性等弊端也会日益暴露。在实践中，基层政府已俨然成为网格精细化治理的单一主体，下沉资源的获取源头与投入主体有且仅有政府一个，基层社会容易陷入资源的“等靠要”怪圈。同时，面对行政下沉的支配链条，基层社会也内生出与之相抵触的“应力”，这使得社会治理重心难以与行政形态相互协调，以至于政府在提升对基层社会的整合能力与治理绩效的同时，基层社会治理的行政化、内卷化倾向也不断加强，从而消解了多元主体的自主性、积极性与创造性。因此，在“行政吸纳社会”“管理合并治理”的网格精细化治理结构内，基层治理单元的下沉与社会治理重心的下移并非一定是正相关关系。一方面，社会治理重心可能会随着治理空间的微小化而向基层扎根，但另一方面，社会治理重心也易沿着传统行政控制链条而向高层上移和回流，一旦政府因人财物资源匮乏而不得不收紧下放，社会治理重心就会随之上移，治理绩效亦难以保证。

（三）多元共建式治理

协作逻辑一般也被称为治理逻辑，以表明其“治理”而非“管理”的鲜明特色。社会治理重心下移的协作逻辑旨在重塑基层党委、政府、居民以及社会组织等横向多元主体之间的关系，建构多元主体协商、互助与合作的横向治理网络，并在秉持合作型秩序观的基础上形成集合作、协调、信任于一体的新治理机制，有效实现社会资源共享和公共价值增值的目的（17）。上世纪90 年代初，由于日趋分权和多样化社会的兴起，传统公共行政理论的解释力随之消减，网络化治理理论在西方应运而生（18）。近年来，网络化治理通过多元共建式治理模式，助推社会治理通过主体、资源、权能的下沉而实现重心的实质性下移，开始成为新时期探索社会治理重心下移的实践典范。比如，在下沉主体上，单一的政府主体逐步走向多重治理主体，社会治理重心下移的推动力量由政府转向居民；在下沉资源上，实现由不可再生到可持续的重大转变，破解了社会治理重心下移的持续性和内生性动力不足的困境。

遵循以协作逻辑为主导的理路，多元共建式治理推动了地方多元化、扁平化的网络式治理与服务，并在很大程度上实现了社区共同体精神的培育、基层服务型政府的塑造、良性政社关系的建构（19）。但多元共建式治理亦存在一定的解释限度，其缺乏明确的中心权威的协作逻辑具有较大的弹性，以至于有些地方的实践轨迹常与设计初衷相悖离。从治理主体上来看，多元共建式治理强调放权赋权，但由于缺乏“领袖引领”的动员机制，未具备成熟自治思维的居民在实践情境中仍会被作为虚化的治理主体“被动参与”，居民更愿意做“裁判员”而非“运动员”，“政府干，居民看”的现象在很多地方仍频频出现，良性的共治格局亦未能形成。此外，作为对网格化管理模式的一种改良与补充，网络化治理将变革的重心置于“多元参与，协商共治”的结构调整上，但容易忽视党的领导在这一过程中的地位，在一定程度上稀释了党的基础性权威，致使政党的核心地位趋向不稳、资源整合作用趋弱以及党建“悬浮化”问题凸显（20）。很显然，这一治理模式在实践中的碰壁本质上是西方新治理理论视角下保持治理权力集中性与多元主体合作性之间的效能失衡所致（21）。

二、党建引领社会治理重心下移的逻辑理路

中国共产党自诞生起就是一个具有强烈先锋队性质的政党，先锋性贯穿于党的政治成长过程始终，最终会在实践中外化为中国共产党的先进性与引领性（22）。从以往的政治革命、社会改造到如今的国家治理、社会培育，既是党的执政理念与执政方式不断更新的过程，也是党始终如一地发挥政治引领作用的过程。在政党、国家与社会的逻辑空间之中发挥着向上承接国家意志、向下厚植社会根基“双向链接”作用的中国共产党员，依托组织中介来层层实现对政治资源、社会资源的有效聚集与全面动员，在培育公共理性、重塑动员机制进而再造社会秩序的链条中发挥了无可替代的作用（23），已然成为基层社会治理共同体中最核心、最关键的联系纽带和重心下移的重要推动力量。特别是在疫情防控中，各地开始全面推行机关企事业单位党组织和党员干部“双报到”制度。当前，党员干部下沉社区工作的常态化已产生了显著的治理成效，由此表现出的党建引领型治理模式为突破社会治理重心下移中的实践困境提供了新的思路。

（一）党建引领：社会治理重心下移的解困之道

党建引领型治理表现出与前述三种社会治理模式显著不同的逻辑。作为社会主义现代化过程中衍生的治理理论，党建引领型治理理论除了具有传统治理理论的主体多元性、方式协作化等重要内容外，还突出了治理权力的集中性，即在治理过程中强调政党权力的指引统筹。换言之，党建引领型治理追求与表达的是政治有效性与治理有效性的双重内容。在党员下沉的微观实践中，两者契合于下沉党员这一重要群体上。

一方面，党建引领型治理的政治有效性要求体现政党的权威性特点，即治理的“方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式这些原则性的问题控制在能够巩固和增强党的政治权威的限度之内”（24），在党员下沉的微观实践中具体表现为党员政治身份的规范和引领作用。对于党员来说，政治身份要求其行为具有响应性和示范性。也就是说，党建引领型治理的政治有效性是通过下沉党员政治身份内生的规范性要素和认知性要素来实现的。在规范性要素方面，党员的政治身份要求其必须履行党员义务，遵守党的章程、条例和相关规定，执行党的决定，服从组织安排，积极完成党的任务，由此实现对党员的有效动员和政策的贯彻落实。在认知性要素方面，党员的政治身份表明党员属于有觉悟的阶层，是无产阶级的先进分子，党员所具有的党性修养、服务精神、人民观念要求其应该以身作则，发挥引领作用，由此保障组织行动的积极性、示范性。

另一方面，党建引领型治理的治理有效性也要求体现多元主体参与和协同的特点，在党员下沉的微观实践中则具体表现为党员社会身份的激活和链接作用。党员群体除了党组织赋予的政治色彩外，同时也是社会中的个体，也都拥有自己的身份地位、职业专长、人际关系网络等社会资源。通过下沉党员这一载体，可以营造出社会资源向治理资源转化的空间，从而实现治理主体的多元拓展、治理资源的广泛链接。正是党建引领型治理的双重有效性与党员身份的双重属性的契合，使得党员下沉这一微观实践具有了突破社会治理重心下移实践困境的可能性和现实性。

由此可见，党建引领型治理并不是对既有社会治理重心下移三种模式的完全舍弃，而是在三者的理论与实践探索基础上进行的一种深化、拓展与整合、调适，由此产生了一种具备新的内在结构与运作机制的治理模式。党建引领型治理有效弥合了政治逻辑、行政逻辑和协作逻辑之间的空白与张力：在政治逻辑“去悬浮化”的扎实引领下，减少行政逻辑对治理重心下移的不当干预，构筑协作逻辑内部各要素的共治基础与善治取向，在实现三重逻辑结构性耦合与贯通式相融的基础上形成激活基层治理效能的强大合力。它不仅聚焦了党建、行政与治理之间的关联节点，形成了国家基层社会治理独特的逻辑与路径，更是我国国家治理制度和治理体系优势在基层实践场域的充分体现。

（二）党员下沉：党建引领社会治理重心下移的微观实践

以党员下沉推动社会治理重心下移，落脚点转变为由下沉党员参与引领基层社会治理，推动着“政党—国家—社会”三位一体整体性治理格局的形成。厚植于基层的在职党员下沉社区，创新了政党建设与社会治理的融合方式，由单向嵌入转向双向耦合。一方面，下沉党员群体沉入基层，主动编入社区网格、包户楼栋，实现了政党组织与基层社会的有机嵌合。另一方面，下沉党员作为国家与社会之间的联结纽带，带领与动员群众参与社会治理，巧妙地实现了政党对基层的核心引领之下的多元共治。同时，党员下沉又结合具有扁平化、精细化与多元化特点的网络式治理模式，缓解了基层社会的条块分割问题，推进了各方主体的相互协作与有序互动。因此，激活基层社会中的下沉党员，不仅能够借由密切联系群众的政治优势凸显出政党创制社会即“党治社会”的总体特征，回归群众路线的优良传统，亦成为了一条通过唤醒居民自治能动性实现治理重心真正沉至基层的有效路径。

具体来看，下沉党员一方面能够通过行动自觉以及动员和引领作用促进居民对公共事务的参与式治理，以还权于居民，破解行政化与集体行动的困境，有效壮大基层社会治理的主体力量；另一方面能够基于自身的政治、文化、经济等各种优势助推主体、资源、组织与政策、注意力实质性下移至基层，在保障多元力量共同参与基层治理，构建多元化、扁平化治理网络的同时，也着重突出政党意志的首要地位。应该说，作为社会治理重心下移的一种新兴图景，党员下沉基于党建引领有机创制社会的理念，通过横向的社会网络化系统与纵向的政治与行政垂直化结构实现了多方力量的协同参与，尤其是党员先锋示范引领、基层政府部门高效配合、社区居民等主体被感召与带领，促进了国家与社会力量之间的有效衔接，成为引领和推动社会治理重心下移的创新之举。全国各地社区中一批批兼具国家代理人和基层代言人双重身份的下沉党员，在某种意义上来说更是基层治理中的新型社区精英与新型草根领袖，相较于其他治理主体具有高度的制度吸纳力、整合力与执行力，在社会治理方面具有独特的作用并展现出显著的优势，成为向外拓展传统党政精英治理格局的重要力量，也是走向“服务引领制”（25）进而提高基层社会治理绩效的关键力量。

因此，关注党建引领型治理这一微观实践中的下沉党员群体，是推动社会治理重心下移的最重要考量。长期以来，对于社会治理重心下移，学界已围绕何为重心下移、重心因何下移、重心如何下移以及重心下移至何处等相关命题进行了较为深入的研究。学者们普遍认为，社会治理重心下移是提高基层精细化治理能力与实现治理机制现代化目标的重要手段之一，因而需要多元治理主体、治理理念、治理逻辑与治理载体的有机互嵌。但相较而言，对谁来推动重心下移尤其是对中国共产党这一主体尚缺乏充分的讨论。研究者们更多关注党组织在理论与实践层面与国家或社会的互动，或是将党组织作为开展活动的载体和力量来源，或是直接默认党组织是党与国家和社会链接的唯一纽带，并对党组织参与基层治理的角色定位、行动逻辑、功能发挥等主题进行了深入的观察与分析，但对于作为“执政党组织人格化构成要素”（26）的党员群体在基层治理中的作用和地位的学理化研究还不太多见。而倘若在基层治理具体过程和个案情境之中，尝试转向党员群体这一微观、具象的视角，探讨其在推动社会治理重心下移乃至政党组织与社会的耦合过程中所发挥的能动作用，或许能够迫近党建引领社会治理的重要旨归（27）。有鉴于此，我们尝试从“组织”下潜到“群体”，考察与探讨党员在推动社会治理重心下移中的实践及其意涵，以凸显党员在“政党—国家—社会”结构中的独特功能。

三、党建引领社会治理重心下移的现实路径

近年来，党员下沉工作在全国正式铺展开来，各地先后出台相关政策文件促使其进一步制度化、规范化。如在全国率先启动在职党员下沉社区工作的湖北省，2020 年6 月制定《湖北省机关企事业单位党员干部下沉社区实施办法》，同年12 月出台《关于推进机关企事业单位党员干部下沉社区工作常态化长效化的意见（试行）》，把疫情防控期间机关企事业单位党员干部下沉社区的做法固化为制度，推动在职党员干部下沉社区常态化、长效化（28）。在此基础上，武汉市也要求全市各级机关、国有企业、高等院校和其他事业单位的在职党员干部一律到居住地社区报到，利用“八小时之外”、节假日等业余时间开展服务。每个社区每个工作日均须有一至两名组织派遣的在职党员干部参与社区工作，服务时长每年不低于20 小时。时至今日，随着全国各地党员干部下沉社区工作的全面铺开以及常态化运行，下沉党员的政治优势、组织优势、资源优势都在一定程度和一定范围内得到了展现。总体来看，提升城市基层治理体系和治理能力现代化水平，构建党建引领的共建共治共享的社区治理格局，既需要引导社会各界和广大居民群众参与社区治理，更需要充分激活内生于基层本土下沉党员的动力与活力，使之充当社会治理重心下移中的“示范员”“粘合剂”“生力军”。在这一过程中，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，通过“动员增量”实现“强化存量”（29），社区治理的自治性与推动重心下移的治理主体方可回归，基层也得以成为调整治理重心的起点与归宿。这在本质上亦凸显和建构着新时代党建引领型治理的逻辑与意涵。

（一）补位动员

在党员下沉制度运行初期，作为社区中坚力量的下沉党员，向上能够密切联系国家行政部门与机构，向下亦能沟通社区居民与团体，相较其他主体拥有更多权威性资源与社会资本，易于扮演基层治理引领者角色，通过社区内生领导力量的培育发挥“补位”作用，进而逐步推动居民“归位”，扩大自治范围。

首先，相较于社区工作人员，在居住地报到服务的下沉党员内生于社区本土环境即在地性强，对社区家园具有更强烈的归属感与认同感，因此在领导社区居民、协调社区利益与资源矛盾时也具有更强的责任心、主人翁意识与内在驱动力。同时，社区工作人员绝大多数是出于职业本位的天然动机，依靠自上而下的行政命令与薪酬激励进行管理与服务。但对于下沉党员干部而言，下沉要求虽源于上级布置的政治任务，但在执行的过程中却充分结合了自身的职业或专业特长，能够更好地发挥其在本职领域的优势与经验，调动其服务的积极性。

其次，相较于社区社会组织，下沉党员不仅因其党员身份的外在资源禀赋而拥有相对较高的话语权、组织力、行动力、内聚力与影响力，在贯彻国家政策、宣传社区规范、处置争议问题上更易使普通居民信服，并引领居民形成共识，而且在党规党纪的严格规范、约束与惩戒作用下更具组织纪律性与行动自觉性，能够成为有约束、能信赖、可依靠的群体。因此，作为社区内生或内培的引领力量，下沉党员突破了一般治理主体“能力不强、资源不多、权威不足”的桎梏（30），在制度运行初期即能充分发挥主导作用，积极承担自我治理与服务居民的双重职责，成为引领社区治理的生力军，进而激发社区治理活力，推动多元主体共治局面逐渐形成。

（二）激励共振

随着党员下沉制度常态化稳步推行，下沉党员通过亮身份、树形象、做表率、干实事，在社区治理中成为经常性的领导力量，由此逐步过渡到培育和动员居民“归位”，以实际行动辐射带动居民，聚点成片、以点带面，促进协商共治的理念在社区生根发芽。这就突破了传统科层体制的内部动员局限，充分实现了基层党建的“去悬浮化”（31）。概括起来，其逻辑路径主要包括以下环节：

其一，示范，即下沉党员在社区内部发挥先锋模范带头作用。一名党员就是一面旗帜。下沉党员在开展活动时，无一例外被要求穿戴“小红帽”“红马甲”“红袖章”，佩戴党徽、挂牌上岗，亮明党员身份、严守党员标准。所有下沉党员在服务过程中不仅要求身体动起来，更要把党员身份亮出来，通过亮明政治身份来强化先锋意识、担负表率责任。

其二，触发，即社区居民受到下沉党员行为的触动而作出反应。比如，通过先行示范，在常态化疫情防控期间，许多社区维持核酸检测秩序的志愿者从下沉党员逐渐扩展到了社区普通居民。下沉党员“生于斯，长于斯，归于斯”，更能吸引社区居民向其学习、靠拢，并借此带动居民共同参与治理，从而实现社区激励共振，真正破解“党员干，居民看”的难题。

其三，吸纳，即下沉党员发挥自身的影响力，团结群众向党组织靠拢、看齐，为基层党支部注入新鲜血液。比如，许多社区将疫情防控期间的小区临时党支部固化为制度，成立“小区综合党委”，由包联小区的下沉单位党组织书记担任第一书记，吸纳业委会、物业企业、社会组织中的党员负责人以及居住地报到党员代表为兼职委员，统筹小区范围内的各种力量，引导各方有序参与小区治理，推动党的组织和工作向最基层延伸和覆盖，党的“神经末梢”与城市治理的“基础单元”深度融合、互融互促，将处于游离状态的社区积极分子紧紧团结在基层党组织的周围，充分发挥了党组织独特的“粘合剂”作用。此外，还有一批社区在“小区—楼栋—单元—居民”的管理体制之上发展壮大具有权威性、示范性、代表性的社区引领力量，一批社区自管党员与居民志愿者主动参与服务，形成了“党委带动党员，党员带动积极分子，积极分子带动居民”的链式效应，从而织密织牢了以下沉党员为中心的社区社会关系网络，切实发挥了下沉党员补位动员的聚合力量，实现了基层治理主体的真正落实。

（三）资源链接

其一，有形资源下放。“双报到”活动不仅仅是下沉党员个人在社区报到与服务，也需要社区管辖范围内的驻区单位以集体的形式与社区进行共驻共建，形成所谓支部包保社区。驻区机关企事业单位通过有效整合单位资源，充分发挥职能优势与协同能量，形成单位下沉的杠杆效应，能够最大限度地撬动单位物力资源、财力资源与项目资源的批量输送与投入，逐步形成驻区单位与包保社区密切配合、互联互动、齐抓共管的共驻共建工作格局。

其二，无形资源下沉。这方面的优势主要表现为下沉党员在政策传达、服务送达与诉求直达三个维度的功能和作用。

首先，下沉党员在某种程度上具有“国家代理人”的特殊身份，在传达政府声音、解读国家政策、进行理论宣导方面具有明显优势。在社区定期组织开展理论政策宣讲会时，下沉党员作为宣讲人能够及时将科学理论、先进文化与社会正气带到基层。同时，国家依托机关企事业单位向社区下沉党员，使党的组织体系更加贴近居民的日常生活，使高层政策措施借由党员下沉得以落地，也有效地增强了党的政治公信力、政治合法性与政治认同感。

其次，下沉党员作为活跃在各机关企事业单位的先锋群体，通常都具有独特的专业或职业技术优势。根据下沉制度的安排，所有下沉居住地社区的党员干部可根据个人特长、专业背景、兴趣爱好等，结合居民群众的需求认领服务岗位或参加服务团队，在做好“规定动作”的同时，也创造性地开发“自选动作”，完善“1+N”社区治理服务模式。通常，社区工作人员会与下沉党员商量制定在地化“共建项目清单”或特色化志愿服务计划，从而精准有效地将下沉党员的专业优势转化为社区资源，瞄准群众需求，为社区所用、为居民所用。

最后，社区可借助下沉党员的所在单位使基层的诉求与声音传递到高层，畅通自下而上的问题征集与反馈渠道。在此种情形下，居民参与社区公共事务治理的意识得以激活和培育，其社区治理主体身份也在一定程度上得以明确与落实。此外，扮演国家与社会间联系纽带以及党和群众沟通桥梁角色的下沉党员，亦可被当作“国家创制社会”的基层窗口，向上反映“社会偏好”，向下贯彻“国家偏好”，在二者之间发挥桥接作用（32）。国家注意力愈向基层一线下移，基层治理的难处与薄弱点就愈加显露并得到重视，与配套的资源与权能相联的治理重心也愈能倾向基层，从而实现基层治理现代化的良性循环。

四、结论与讨论：“党员下沉”的实践意蕴

党的十八大以来，坚持党的领导、加强党的建设、发挥好党的领导和资源优势成为新时代基层社会治理的关键。观察中国大地上的社会治理实践，我们无法回避作为我国政治社会生活中的常量——中国共产党在创新引领社会转型过程中治理重心下移的理论意涵与实践逻辑。用中国话语讲好中国故事，不能停留于对现象、事实的简单描述与阐释。因此，本文聚焦社会治理重心下移的既有实践，以中国共产党领导社会治理重心下移为主线，深入挖掘与分析新时代城市基层社会治理逻辑生成、依归与指向上的异同点，提出了当下社会治理的三种典型实践模式及其运行逻辑：政党统领下的“政治逻辑”、政府主导下的“行政逻辑”、多方参与下的“协作逻辑”。但以上三者在现实社会中均存在着解释限度与实践张力，只有将其进行充分的贯通融合才能在本质上推动社会治理重心下移继而实现基层治理体系与治理能力的现代化。

因此，基于“政党—国家—社会”三分框架，以党员下沉作为社会治理重心下移的切入口，本文提出了“党建引领型治理”在重心下移场域的视角转换，通过把党员群体从宽泛的党组织分析框架中析出，在思路上突出引领逻辑下党员的能动作用，较为清晰地呈现了党员引领的实践路径与党建引领这一治理机制之间的内在联系及其实现方式。文章通过考察党员下沉的具体实践，探讨了党建推动社会治理重心实质性下移的本土逻辑，“党建引领型治理”借由党员下沉制度也得以生动体现。

推动社会治理重心向基层下移，首先需要治理主体向基层下沉，但这并非意味着向基层直接“放人”。推行在职党员干部下沉社区制度，超越了简单扩充基层政权人员编制和队伍的传统路径（33）。实践表明，从培育社区内生下沉党员、进行管理与服务补位，到示范动员本土社区居民、协调与整合基层社会力量归位，再到与“三方联动”机制充分融合，社区治理重心借由主体上的“补位动员”而向下扎根。这不仅尽力消解了传统高位基层治理主体的行政化特征，而且切实提升了“一核多元”治理格局下社区居民的自治积极性，从而真正实现了赋权于民。作为兼具“国家代理人”和“社区本土人”身份的先锋模范，下沉党员拥有较强的社区使命感与资源优越性，在一定程度上成为了“政党—国家—社会”视域之下党链接社会的立足点与再生点，构筑了联系国家与社会的桥梁，从而能够弥补治理重心下移过程中基层治理主体“去行政化”后形成的真空。

其次，人力、物力、财力是基层治理重心下移的重要基础与保障。通常，应对基层社区因资源短缺与职责超载所致的治理困境，若是依靠行政机制简单下放各种资源与权责，则远远无法触及其中的痛处。就资源配置逻辑而言，有别于以往治理资源引入方式的过度行政化而造成的资源不可再生性问题，新时期社会治理重心下移背景下的治理资源只有首先“源于基层”才能更好地“用于基层”。党员下沉社区的实践同步实现了资源、力量与服务的下移与再生，超越了简单下放各种权责的传统治理路径，在一定程度上克服了基层的减负困境，激发了城市社区治理活力。作为有效链接基层资源的串联因子，下沉党员依据自治逻辑而非行政逻辑整合体制内外的治理资源，由外部注入转向内部挖潜，从一味依托有形资源转向促成有形资源与无形资源相结合。由此，党员下沉制度助推国家治理资源的精准下沉和匹配，从而成为社会治理重心下移的有力抓手与重要支撑。

最后，依托作为先锋模范的下沉党员的串联，社区居民的治理意识得以唤醒，社区潜伏者的自觉意识得以激活，国家意志亦得以向下贯通。同时，作为对社区内部资源的一种动员与发掘，内生于社区的下沉党员充分运用自身的职业特长进行精细化的特色服务，紧盯资源优势、紧贴居民需求，凭借着“自治式的资源动员方式”（34）达到了资源的回流与聚集。由此，下沉党员依托社区将党和政府的各项惠民政策落细落实，为社区居民提供专业化、精细化的社会服务，打通了为民服务的“最后一米”，也在一定程度上培育了社区专业人才队伍，推动着社区工作走向专业化。这在丰富社区治理资源的同时，也实现了社区社会资本的不断累积，从而有力地克服了资源的不可持续与行政依赖问题，推动了社会治理重心向基层的良性可持续下移。

当然，实现社会治理重心下移并非终极旨归，通过社会治理重心下移推动基层治理体系与治理能力的现代化才是关键目标。因此，对于社会治理重心下移的既有实践，应以客观辩证的眼光来看待。通过横向比较可以发现，一方面，党员下沉推动社会治理重心下移的探索为城市基层治理现代化实践提供了一种新的视角和可能，但它与前述三类实践图景在严格意义上并非绝对互斥，甚至可以交互并存于同一场域。例如，党员下沉社区在某些方面正是党建嵌入城市网格的一种生动体现，即是政党嵌入式治理与网格行政式治理的有机结合。从本质上来说，党建引领型治理亦属于多元共建式治理范畴的一部分，前者可以看作是对后者的一种积极的改良尝试。另一方面，本文聚焦和勾勒了党建引领型治理过程中国家、社区、党员与居民四方主体的能动性与创造性得以释放的现实图景，但调研中也发现，目前许多社区在党员下沉制度安排中也会积极尝试向外链接资源，充分调动各类群团组织、社会组织、驻区企业、慈善组织、物业企业、专业社工等相关主体参与社区治理与提供服务的积极性，这也表明唯有更多主体的有序有效参与，真正意义上的党建引领之下多元共建式治理才能落到实处。

注释:

（1）习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017 年10 月28 日。

（2）李友梅：《治理转型深层挑战与理论构建新方向》，《社会科学》2020 年第7 期。

（3）习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022 年10 月26 日。

（4）李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017 年第6 期。

（5）彭勃、邵春霞：《组织嵌入与功能调适：执政党基层组织研究》，《上海行政学院学报》2012 年第2 期。

（6）程熙：《嵌入式治理：社会网络中的执政党领导力及其实现》，《中共浙江省委党校学报》2014 年第1 期。

（7）谢忠文：《当代中国社会治理的政党在场与嵌入路径—— 一项政党与社会关系调适的研究》，《西南大学学报》（社会科学版）2015 年第4 期。

（8）丁远朋：《嵌入式治理：政党与社会关系视阈下的党组研究》，《理论与现代化》2017 年第2 期。

（9）（12）（31）杜鹏：《迈向治理的基层党建创新：路径与机制》，《社会主义研究》2019 年第5 期。

（10）吴晓林：《党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构》，《学术月刊》2020 年第5 期。

（11）杨妍、王江伟：《基层党建引领城市社区治理：现实困境、实践创新与可行路径》，《理论视野》2019 年第4 期。