定西市渭河源林草生态扶贫巩固提升项目

杜小荣 包小兰

摘要：为落实《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035…）》和《甘肃省定西市渭河源林草生态扶贫巩固提升项目前期规划》，在安定区实施渭河源项目势在必行，针对一期工程建设中存在的风险，就其中几个重点风险制定了切实可行的防范措施，并提出了探索完善项目建设的相关政策、加大政府支持力度、强化科技支撑与科学管理等建议，使安定区林草生态扶贫巩固提升项目真正落到实处，并取得预期的效益。

关键词：林草生态扶贫巩固提升项目；渭河源；安定区；必要性

安定区地处甘肃中部干旱山区，属陇中黄土高原西部梁峁沟壑区，总流域面积 3638.71平方公里，其中林地面积833.68平方公里、草地面积731.11平方公里，占总面积43%。林地全部为生态林，森林面积仅为312.29平方公里，森林覆盖率为8.58%，林木保存率低下、林分质量不高、幼林缺乏管护、林业基础设施建设落后。为打造黄土高原生态文明示范区，全力开展大规模国土绿化，解决好工程建设中可能出现的各种困难和问题，是当前工作的重中之重。

1 项目建设必要性

1.1 符合定西市总体发展规划及政策导向的要求

2016年，定西市委市政府响亮提出生态立市战略的口号，相继出台了《关于大力推进农村“四旁” 绿化和乡镇面山绿化实施方案》《关于定西市建设国家生态屏障保护与补偿试验区的实施意见》和《关于深入推进绿色发展落实生态立市战略的实施方案》等支持生态建设的利好政策，为未来安定区开展大规模国土绿化，构建绿色生态安全屏障提供了政策支持。2021年，安定区巩固拓展脱贫攻坚成果帮扶工作计划中提出，发展乡村产业是促进乡村振兴的根本所在，是巩固脱贫成果的重要举措。通过土地流转、租赁、入股等方式，集中土地整理和规划设计，融入草田轮作制度，实现土地、资本、农机、技术、产品、市场等要素的有机融合。充分发挥能人大户传帮带的作用，创新“合作社+农户”“大户+农户”等模式，以盘活群众土地、农业机械等资源，降低群众的投资风险，着重从“调结构、重收入，增产值、稳链条”路子入手，加强特色优势致富产业培育，帮助群众持续稳定增收，并通过光伏电站、易地搬迁产业分红进一步壮大村集体经济，使村民有了财产性收入。

1.2 是构建黄河中上游生态安全屏障的需要

安定区境内沟壑纵横，地形破碎，生态环境脆弱，全区属黄土高原丘陵沟壑区第五副区，梁峁起伏，山多川少，全区水土流失面积3306.20平方公里，占总面积的90.86%，平均年土壤侵蚀模数2500～8000吨/平方公里。地质灾害多发，而且对兰州及黄河中上游的生态安全也造成严重威胁。此外，境内主要交通要道沿线和多数村庄村镇周边生态环境问题较为突出，交通安全保障能力不高，村庄生态庇护不够，该项目的实施将有利于全区生态环境的整体改善，更有利于黄河中下游地区的生态安全，减轻黄河中下游生态压力，是加强黄河流域治理，筑牢黄河中上游生态安全屏障，保障黄河中下游生态安全的必然要求。

1.3 是经济社会持续发展的现实需要

安定区总人口为46.8万人，其中农业人口36.2万人，农业人口占比达到77.35%，全区人口密度较大，约为130人/平方公里，人口对资源环境的压力较大。近年来，城市化发展不断向农村扩展，人们对美好生活的向往与日俱增，生态环境的治理已成为安定区当前的重点工作常抓不懈，已形成了城市搞园林、农村搞生態的良好格局和三林共建、六化并举、增绿增量的绿化思路。项目实施中可有效增加当地群众的就业机会，有利于社会稳定且具有一定的社会示范带动作用，并能促进相关行业的发展，提高人们的生活水平，加快乡村振兴进程。

1.4 是创建生态文明、巩固脱贫攻坚成果及推进实施乡村振兴战略的有效手段

党的十九大作出了“实施乡村振兴战略”的重大决策部署，2020年底全国脱贫攻坚取得决定性胜利，全面建成小康社会。2021年是全国各地巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作开局之年，探索和创建助推乡村建设工作重点，把推进乡村绿色发展作为乡村振兴工作的重点来抓，打造人与自然和谐共生的良好开局。安定区自然条件较差，沟壑纵横、土壤贫瘠、十年九旱、植被稀疏，人居环境受到极大的影响，通过实施地质灾害隐患点生态辅助治理工程、生态恢复治理工程和特色经济林果业建设工程，极大改善当地基本生产生活条件和发展环境，建成生态宜居、产业振兴的新型乡村，有效巩固脱贫攻坚成果及推进安定区和定西市乡村振兴战略实施。

1.5 是稳定和提高粮食生产能力的重要保障

安定区降雨稀少，多年平均降水量为380毫米左右，最低仅为260毫米左右，而蒸发量达到1500毫米以上，干旱频繁，自然生态环境相对恶劣，农业生产的防灾减灾能力十分有限，水土流失现象还比较严重。实施渭河源林草生态巩固提升项目，通过新增植树种草面积、原有林改造提升，不但增加森林面积，提高林分质量，而且能够有效保持水土、涵养水源、调节气温，有效改善农业农村生态环境，增强农业生产抵御干旱、干热风、冰雹和霜冻等自然灾害的能力，从而实现农作物增产。该项目的实施，不仅能促进农业生产稳产高产，而且能提供的大量林副产品，从而成为稳定和提高粮食生产能力的重要保障。

1.6 是符合碳达峰和碳中和的发展理念

今年全国“两会”上，“碳达峰”“碳中和”首次被写入政府工作报告，与之有关的工作也被列为今年的重点任务。项目建设将培育混交林和复层异龄林，随着森林覆盖率的增加和林木生长，增强安定区生态屏障功能，对防风固沙、固碳释氧、净化空气等方面具有促进作用，将有效减少沙尘危害，空气质量相对提高，空气相对湿度增加，使全区生态环境明显得到改善，人民健康水平得到提高。同时，项目的建设可实现森林的可持续经营，改善林分结构，对维护生物遗传多样性和自然群体的异质性有着重要的意义，完全符合碳达峰和碳中和的发展理念。项目建设有助于发展地方经济、增加财政收入，随着项目在当地建成，可带动当地种植、养殖、农副产品加工、交通运输等相关产业发展，同时，项目的建设可以把一部分的消费资金转移到当地，促进地方经济的发展，增加财政收入。项目建设有利于解决当地人口就业问题项目的建设，在带动当地交通运输等相关产业的发展的同时，必然有岗位缺口，这就可以解决相当一部分当地居民的就业问题。

2 项目风险分析

2.1 项目主要风险因素识别

本项目主要风险在于建设单位、参建单位、项目合同、项目资金、自然因素、森林管护及经营、工程建设、社会风险等方面，现就其中3个重要风险进行分析研究。

2.2……项目风险预测

主要通过社会影响区域范围的界定、社会影响效果分析以及社会适应性分析等方面，了解各因素对项目影响的风险程度、可能造成的影响以及对风险的控制。

2.3 项目风险分析与控制措施

业主方自身风险分析与防范对策：由于业主方（建设单位）为新成立的国有投资控股（集团）有限公司，在项目建设中会出现认识不够、经验不足、技术力量薄弱等方面的问题，必须注意防范人为风险、经济风险、自然风险这三大风险，人为风险表现为不懂得项目建设程序、没有成熟的技术和经验、认为有没有监理一个样等，导致决策出现偏差；经济风险表现为项目资金的到位情况，主要是贷款方面的问题，该项目的贷款资金占项目总资金的80%，占比较高；自然风险表现为对项目区调查研究不够，工程所在地客观存在意外情况，如坟墓较多或地下存在文物古迹等，无法正常施工。防范自身风险对策：一是必须提前办理好贷款的一切手续，等贷款资金到位后及时开展工作。二是认真学习行业规程，深入山头地块开展调查规划，按照适地适树原则设计树种，每个施工设计都要报相关部门评审备案。同时，弄懂招投标程序和注意事项，全面完成项目前期准备工作。三是项目实施过程中，建设单位委托监理单位全过程进行监督和技术指导，规范其建设行为。四是对项目中涉及的基础设施建设（林区道路、护林房、瞭望塔等），争取在雨季来临之前完成任务，避免自然风险的影响。

参建单位风险分析及对策：在项目建设过程中，建设单位要与设计单位、施工单位、监理单位和地方政府（主要是村委会）等多个单位进行合作，建设单位主要面临参建单位诚信风险，表现为：一是设计单位不按建设单位要求进行设计，有意增加项目投资成本（比如随意抬高苗木价格）、设计水平不高等。二是监理单位聘用的技术人员水平低，缺乏工作主动性等。三是施工单位不按设计施工，不认真听取监理的意见，会产生资金超出预算的情况。四是施工过程中施工方与当地群众出现矛盾时，村委员不配合处理问题，施工单位只能拿钱来暂时解决问题。面对的不同参建单位，应采取不同的措施进行防范：一是设计单位必须深入实地调查，提出最优的设计方案，与建设单位商议后优化设计，经报相关部门评审批复后即可。对基础设施建设类，方案必须进行多次实地对照和施工图纸审定。二是监理单位的选择，考虑本地区业绩突出、综合实力强，通过多方询价的方式确定。三是施工单位通过招投标方式确定，由具有多年造林经验且诚实守信的单位中标实施。四是加强组织领导，成立由区分管领导任组长、相关单位主要负责人为成员的项目建设领导小组，下设办公室，主要负责项目的协调、疑难问题的解决等。

自然灾害风险及对策：渭河源林草生态扶贫项目以造林为主，投资大、密度大、标准高，一次性成林，森林火灾和森林病虫害是本项目面临的最主要的自然风险，如不加强预防，可能对基地造成毁灭性打击。一是森林火灾的预防。森林防火火险期内，森林防火部门要设立护林防火指挥部，建立政府主要领导为第一责任人、分管领导为主要责任人的森林防火行政领导负责制，由专人负责防火工作，在火险期、火警期每天24小时昼夜值班，随时保证各护林点和防火中心通讯畅通，一有火情，由指挥中心组织相关人员扑救。同时，狠抓火源管理，从源头上减少火灾隐患；强化林火监测预报，完善预警机制突出重点火险区综合治理。设立防火观察点：选择视野开阔、交通便利的地点设立护林防火观察点，成立专职巡山管护人员，明确各巡山人员的管护范围，管护人员配备必要的通讯设备，保证一有火情，能及时向指挥中心汇报，以保证及时发现火情，节约防火扑救时间，提高森林防火效率；成立护林防火队伍，组建专职（部分人员可以兼职）护林防火队伍，在火险期聘请当地熟悉地形的农民作为防火观察员，学习护林防火知识和技术，一旦发生火灾，能迅速组织扑灭；林场内各种杂草是诱发森林火灾发生的可能因素之一，在每年冬末，清除林场内各种杂草，是防止森林火灾的有效措施。营造混交林可降低森林火灾发生率，在林地面积较大的地块，进行防火隔离带建设，可降低森林火灾损失。二是林业有害生物防治。有针对性地做好油松、樟子松和杏树的鼠害防治，做好种源检疫工作，特别是引种树种的种苗检疫，防止病虫害传入；加强养护管理，促进幼树健康生长，增强抗病虫害能力；结合抚育等管护措施，去除受害植株，以消灭越冬害虫；随时观察病虫害发生情况，及时采取防治措施。当病虫害发生时，要本着“治早、治小、治了”的原则及时消灭，以防止病虫害蔓延。

3 项目实施建议

3.1 全面加强项目建设的组织领导

为确保项目建设的顺利进行，建议成立利用银行贷款建设项目领导小组。组长由政府主要领导担任，成员由发改委、财政、国土、林业、交通、水利、银行等部门负责人组成。领导小组成员单位明确一名联系人，建立联系机制，各司其职，加强合作，确保项目高效顺畅运行。推行项目工作责任制，将项目工作实绩与干部政绩挂钩，做到机构健 全、分工明确、职责清楚、上下协调，为基地建设顺利开展提供有力的组织保障。

3.2 探索完善项目建设的相关政策

目前该项目还没有真正启动实施，项目的扶持政策还未形成体系，在新造林基地建设、经营以及融资等方面缺乏系统的政策支持，建议进一步健全完善，如结合农村土地流转，制定出台相应的办法和措施，以有效地推动庐项目在安定区顺利落地实施。林业政策性贷款建设项目刚刚起步，相关的扶持政策还未形成体系，在基地建 设、经营、采伐以及融资等方面缺乏较系统、完善的政策体系。因此，在项目建设中，应结合农村土地流转、林业产权制度改革等，完善和制定相应的政策，有效地推动项目建设发展步伐。

3.3 加大政府支持力度、进一步创新融资新模式

一是将基地建设项目优先安排财政补助资金，加强与地方财政部门沟通，积极争取中央财政贴息比例 3%的前提下，争取落实省级财政贴息比例不低于 1%，以确保项目顺利开展。二是根据项目进展情况，优先通过安排中央财政债券额度解决，将造林补助资金逐年列入财政预算。三是积极探索林木所有权（林木资产）、林地使用权（林地资产）、第三方担保和共同担保基金等多种担保方式，为林业项目贷款提供更多的选择，破解林业融资难题。

3.4 强化科技支撑与科学管理

该项目涉及面广，营造林任务量大，营林时间长，技术含量高。因此，要注重规范现有科技应用，强化技术创新，切实将科技保障贯穿于储备林建设的全过程，在全面提高基地建设科技含量的同时，确保项目建设的质量。为了保證项目建设目标，项目建设严格执行国家基本建设程序，按照科研、设计、施工、检查验收一条龙的管理办法，积极推行项目建设招投标、施工监理、检查验收、分段报账制度，最大限度地提高资金使用效果和项目建设质量。同时，参照世行项目管理经验，结合项目特点，制定资金管理、报账支付、经营管理、科技推广与培训、检查验收、信息档案管理等办法，用制度规范项目建设管理，逐步提高项目经营管理的标准化、规范化、科学化管理水平。

作者简介：杜小荣（1974-），男，工程师。研究方向：林场苗圃管理和林业生态建设。

*通讯作者：包小兰（1974-），女，正高级工程师。研究方向：林场管理和林业生态建设。