农村合作金融的必要性及发展策略

冷亦欣，黄倜慎，孟炳南，梁清云

（1.湖北省农民合作社办公室，武汉 430072；2.湖北省地方金融监督管理局，武汉 430072；3.武汉理工大学马克思主义学院乡村振兴研究中心，武汉 430070）

农村合作金融是指在“三农”领域内，由农村合作经济组织自主发起的，在组织内部开展资金互助，实行民主管理、自负盈亏的不以营利为目的的金融形式［1］。它有助于缓解农民贷款的“难、慢、贵”问题［2］。党中央十分重视农村合作金融的发展，2021年中央一号文件明确要求稳妥规范开展农村合作金融工作。2021 年10 月，中国银保监会等部门在答复政协会议关于农村合作金融的提案时指出，现阶段应谨慎探索实践。然而，地方政府在探索上却显得较为保守，农村合作金融的试点工作也只是零星开展。而且自2007 年《农村资金互助社管理暂行规定》出台以来，农村合作金融的探索一直持续和反复，却并未完成从试点走向推广的关键一步。这都带来了农村合作金融发展进程上的吊诡：即在顶层设计上对农村合作金融有充分的认识和定位，但在底层逻辑上却缺乏发展动力和配套措施，将农村合作金融置于了模棱两可的地带。

在学术界也存在两种理解的激烈交锋。一方面，诸多学者认为农村合作金融依然在“三农”领域发挥了重要作用，尤其是在全要素投入的时代，农业生产中的资本要素重要且稀缺。因而应坚定不移地持续发展农村合作金融［3］。另一方面，农村合作金融发展中的问题和风险也让学者们头疼不已。如农村合作金融在实践中沦为非法集资的情况屡禁不止［4，5］；农村合作金融普遍因财务、审计的不规范，导致资金挪用并出现离农倾向［6］；农村合作金融的实践因立法缺失、监管缺位而受到束缚［7，8］。这些问题引发了部分学者对农村合作金融的质疑，主张限制或取缔农村合作金融的发展以规避乱象［5，9，10］。

实践中的吊诡和理论上的交锋，让许多人质疑农村合作金融存在的必要性与可行性。在这种背景下，如下问题亟需明晰和解决：是否还需要农村合作金融？需要什么样的农村合作金融？如何推动这种农村合作金融的发展与建设？本研究将结合当前农村金融供需情况的现实，提出发展农村合作金融的必要性，并针对可行性的提升给出对策与建议。

1 供需缺口与天然亲和：发展农村合作金融的必要性

在乡村振兴战略背景下，国家开始在农村金融服务供给上不断发力。党的十八届三中全会明确提出，鼓励和引导工商资本下乡，农村金融服务供给体系不断健全和完善。目前，湖北省普遍建立了“政府+合作社联社（农合联）+省县农担+商业银行”的涉农金融平台体系，以及“乡镇（村）-合作社联社（农合联）-省县农担-商业银行”多方联动的贷款机制。加上农村数字普惠金融不断发展，农民贷款“难、慢、贵”问题得到缓解。那么在这种背景下，农村合作金融是否还有存在的必要？

1.1 供需缺口：商业性金融模式主导的局限

农村金融有商业性金融、政策金融和合作金融3 种主要服务供给模式（表1）。目前，中国农村金融服务供给主要是由商业性金融来实现，这是由于工商资本体量大，理论上能满足农村的金融需求。但由于农业生产的周期长、风险高、回报低，以趋利避害为导向的商业性金融更倾向于投向工商业，对农村金融需求形成挤出效应，进而产生了“下乡难”问题。随着全面乡村振兴战略的推进，国家开始引导工商资本下乡，实现资本要素的反哺。具体来说，通过政策性金融与商业性金融结合的方式，着力消除风险高的问题，来提升工商资本下乡的动力。从湖北省的调研来看，这种尝试取得了较好的成效，这也是许多实践者认为不再需要农村合作金融的原因。

表1 农村金融服务供给体系3 种模式

事实是否如此呢？要回答这个问题，就要看当前农村金融需求是否得到充分满足。农民贷款慢、贷款贵的问题因涉农金融平台体系和多方联动的贷款机制得到了有效的解决，但贷款难的情况还普遍存在。此外，还出现了还款期限短的问题。

1）重贷前、轻贷后。贷款难主要难在贷前的放款环节。随着政策性金融与商业性金融的融合，贷款发放的问题得到有效解决。然而，农村新型经营主体在贷款后还面临着还款的问题，即还款期限过短，难以满足农业生产规律及多样化的需求［11］。如不同农产品的生产周期并不一致，许多特色养殖的培育和生产周期甚至多达3~5 年，还款期限过短使很多金融服务供给对农村新型经营主体来说失去了原本的意义。针对这种情况金融部门正在进行农村金融服务供给的创新，如采用循环贷的方式解决还款周期过短的问题。

2）重抵押、轻担保。为降低不良贷款率及维持本金，商业性金融模式对抵押贷款有着天然的偏好，这不利于农村金融服务的供给，因为农业生产少有固定资产，或固定资产附着于农地之上而难以确权和估值，故而新型农业经营主体缺少可供贷款的抵押物［12，13］。尽管“政府+合作社联社（农合联）+省县农担+商业银行”涉农金融平台体系的建立，尝试融合政策性金融来实现担保贷款。但在实际操作中，金融机构还是倾向于采用抵押贷、担保贷的比重依然较小。

3）重主体、轻农户。出于盈利空间、交易成本和风险承担等因素的考虑，农村金融服务供给的对象更偏重于农业企业、农民专业合作社等新型农业经营主体。农村金融服务产品并不太适用于单个农户零散的金融服务需求［14，15］，如家庭农场获取农村金融服务的比重也较小。

4）重强者、轻弱者。商业性金融以风险规避和利润追逐为目标，因而具有商业性，与普惠金融遵循的普惠性原则存在现实冲突［16］。因而，金融机构在服务供给对象的选择上存在一种“扶强不扶弱”的逻辑，表现在倾向于贷款给有规模、有基础、有实力的而非处于起步阶段的农业新型经营主体。反而，恰恰是后者更需要金融服务供给来帮助其起步发展。

目前，商业性金融主导下的农村金融服务供给尚未充分满足需求的增长，尤其是难以有效满足需求的多样化。归根结底，这是因为商业性金融模式的标准还是对接的工商业标准，反映在风险规避、贷款周期、贷款形式等各方面，这些标准与农业生产规律及特性存在某些不契合，从而形成了农村金融服务的供需缺口。这一问题已经引起了重视，国家有意引导商业性金融在标准上的转变，在金融产品的设计上开始考虑农业生产的规律，如“惠农贷”等产品。但在实践中，针对“三农”金融服务供给的普惠力度还不够。要想根本性改变这种格局，还需金融系统自上而下进行系统性的变革，这不能一蹴而就，决定了农村金融服务供给的供需缺口是一个长期问题，这也为农村合作金融发挥作用提供了空间。

1.2 天然亲和：合作金融与农业生产的契合

从农村合作金融的发展历史来看，它诞生于农村农业领域，其目的在于服务“三农”。因而农村合作金融与农业具有天然亲和性，它契合农业生产的规律，通过灵活性、个性化、定制化的服务供给模式，来满足农业农村的需要。具体来说，这种天然亲和又体现在3 个方面。

1）金融目标的互助性。同商业性金融的逐利性相比，农村合作金融的目标在于互助性。如汪三贵等［17］实证研究发现，借助农村合作金融的支持，贫困户农户的家庭收入水平显著提升，表明具有益贫性。在服务对象上，农村合作金融遵循的是“扶强更扶弱”的逻辑，不仅可以服务于农业新型经营主体，也可服务于单个农户，兼具了发展生产和生活保障的双重功能。

2）交易成本的节约性。商业性金融主导下的农村金融服务供给存在贷款贵的情况，部分的表现为交易成本过高，如征信成本、信息获取成本等。与商业金融相比，农村合作金融模式具有“天然在场”的特征，即参与合作金融的成员通过社会网络联结在一起。他们具有金融需求和个人信用的本土知识，因而在信息采集、甄别和行为监督上更便捷，在征信和风险防范上的交易成本更低。

3）信贷方式的灵活性。农村合作金融组织具有开展信用合作和担保合作的群众基础与保障条件，信用担保有效地解决了商业性金融以抵押贷为主带来的过度刚性问题，进而以更柔性、更灵活的方式满足农村金融需求。此外，农村合作金融组织及其成员熟悉农业生产的规律，根据生产规律和周期设计更为灵活的还款方式与时限。

由此来说，农村合作金融可以作为填补当前商业金融主导下供需缺口的解决方案，可被视作商业金融和政策金融的有益补充。因此，三者共同构成当前农村金融服务体系的“三驾马车”。

2 发展规律和阶段特征：农村合作金融的新内涵

农村合作金融并非当下的产物，1922 年朝治甫创办成都农工合作储蓄社以来，农村合作金融就开始在中国生根发芽，至今已经过了100 年的发展。但在不同时期，由于时代背景、经济制度、农业发展阶段的不同，农村合作金融的发展存在阶段差异。那么，在全面乡村振兴和高质量发展的背景下，农业农村需要什么样的农村合作金融来支持其发展呢。通过回溯新中国成立以来农村合作金融的演变情况，理解其发展规律和阶段特征，进而揭示当下农村合作金融的新内涵。

2.1 发展规律：农村合作金融演变中的变与不变

农村合作金融的演变是延续性而非间断性的，要理解它的发展规律及当下的新内涵，需要从历史发展脉络来梳理。由于农村合作金融载体的经营主导权变化会带来资金来源、使用去向、属性的改变，因而可以此为依据来理解农村合作金融的演变。

1）新中国成立—1957 年。这一时期农村合作金融是依托农民自主管理的农民储蓄银行、信用合作社等载体开展的资金互助活动。其功能在于保障农民基本生活、筹集生产资金，同时也保护农民免受高利贷的剥削。1951 年第一次全国金融工作会议后，中国人民银行发布了《农村信用合作社章程准则草案》等文件，鼓励各地成立农村信用合作社并规定其所有权和管理权归农民所有，肯定农民经营管理的主导权。

2）1958—1977 年。1958 年，随着人民公社运动的开始以及计划经济体制的建立，由农民所有并主导的农村合作金融开始遭到政治和经济上的双重质疑。国家将农村合作金融变为集体所有制，即由农民自主管理转变为政府主导。但其功能并未发生大的改变，依然是发挥着保障农民生活、发展生产、服务工业化的作用。

3）1978—2006 年。改革开放后，政府逐步将农村合作金融载体的管理权重新下放给农民，但重要的人事岗位任命以及信贷投放依然由地方政府控制。这造成了农村合作金融在运行上出现了权责不一的情况，也造成了农村信用社的大面积亏损。2003 年，国务院发布《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，农村信用社开始商业化并不再作为农村合作金融的载体。自此，农村合作金融出现了载体上的空窗期。直至2004 年，吉林省梨树县闫家村才建立了全国首家农民资金互助社。

4）2007 年至今。随着新一轮农村金融体制改革以及有关农民专业合作社法律的出台，以合作社为依托成立资金互助社的做法在各地试点推行。虽然国家在农村合作金融的经营范围、利率等方面进行限制，但管理权仍归农民所有。农村合作金融的发展在不同地区呈现出不同的形式，总结来说主要有3 种：①具有金融许可的农村资金互助社。农村资金互助社是由银监会办法金融许可证来保证其合法性，但随着2012 年银监会暂停发放此类许可证后，这类农村资金互助社几乎从市场上退出；②以扶贫项目为依托的贫困村互助资金社。贫困村互助资金社是扶贫办、财政部等部分扶贫专项项目的承载主体，其目的是为农村贫困人口提供生活、生产上的资金帮扶，具有很强的政策金融属性；③以农民合作社为载体的农村合作金融组织。以合作社及其成员为范围边界，在内部开展信用合作。

中国农村合作金融在新中国成立后经历了数次演变，变化主要体现在载体形式、主要特征、资金用途和经营主导权等方面（表2）。总体上来说，演变背后的规律和动力在于中国整体经济体制以及时代任务的变化。在1978 年之前，农村合作金融是在计划经济体制下进行发展，是通过保障农民生活和生产活动，服务于中国工业化建设的总体目标。随着改革开放，农村合作金融的经济体制背景进行了切换，其最终目标也由服务于工业转变为实现农业现代化和乡村振兴，进而引发了农村合作金融功能作用、运行逻辑上的变化。

表2 中国农村合作金融的演变

当然，在农村合作金融变的同时还有不变的地方：①基本立场。农村合作金融的基本立场始终是“属农为农”，即它发端于农村、资金主要来源于农民、使用去向针对农业。农村合作金融始终没有跳出“三农”的场域，这也直接反映在经济主导权回归至农民手中。②主要特性。虽然农村信用社在发展过程中，因商业化而不再被作为主要载体，但农村合作金融公益性、普惠性的主要特性最终还是被保留下来。这是它同逐利性为特性的商业金融、以益贫性为特性的政策金融的最大区别。

2.2 阶段特征：农村合作金融的新内涵

随着农村合作金融的时代背景及任务的切换，国家对它有了新的和更高的期许，其被作为实现脱贫攻坚与全面乡村振兴有机衔接、通过高质量发展促进共同富裕的重要途径。与此同时，由于农村社会保障体系的不断健全和完善，农民生活更有保障，农村合作金融的功能作用也越来越聚焦于农业生产而非农民生活。因而，国家对农村合作金融进行了设计和规定。2014 年，国务院办公厅发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（后简称《若干意见》），明确提出要在“不对外吸储放贷、不支付固定回报”的前提下发展农村合作金融，而且要“坚持社员制、封闭性、民主管理”的基本原则，从而明确了农村合作金融的新内涵和发展方向。由此来说，当前农村合作金融是在银行监管管理机构的批准、监管下的，由农民在一定范围内自愿入股组成的，实现民主管理，开展存款、贷款、结算等业务的资金互助活动。其新内涵具体体现在如下几个特征。

1）以农民合作社为载体。2004 年吉林省梨树县闫家村成立的农民资金互助社是以农民合作社为载体，这种载体形式也成为当前农村合作金融发展的主要形式。尤其是2006 年出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》之后，合作社的蓬勃发展为农村合作金融提供了很好的组织形式。2007 年又出台了《农村资金互助社管理暂行规定》（后简称《暂行规定》），明确了资金互助社的基本制度和治理结构。从法理设计上来看，资金互助社和农民合作社在社员入股、理事会和监事会、财务管理等治理结构、运行机制方面高度契合，也为农村合作金融以农民社为载体提供了制度依据。

2）资合与人合相结合。农村合作金融是以资金互助合作的形式为特定范围的农民提供金融服务，所以资金合作是前提。但如果只强调资合就忽略了它与商业金融的区别，而且容易陷入逐利性的情况，从而使农村合作金融偏离正常发展轨道。因此，还应注意人合的特性，一是农村合作金融是特定范围内农民的互助合作行为，是封闭的；二是农村合作金融具有普惠互助性，即它旨在为封闭系统内的成员提供普惠金融服务，是基于乡土道义的互助活动。

3）农民与农业的主体性。农民主体性是指农村合作金融的发起者、管理者、受益者都是农民。《暂行规定》赋予农村合作金融组织以独立法人的法律地位，农民具有经营主导权，通过落实合作社社员大会、理事会、监事会“三会”制度，加强对大股东的监督、对互助合作过程的监督，来避免它沦为资本逐利、追求政绩的工具，实现农民主体性地位。农业的主体性是指农村合作金融天然亲和农业，其资金去向和功能作用也应锚定农业，而不能偏移用作非农业用途。

4）发展基础的乡土性。农村合作金融具有“属农为农”的基本立场，也决定了它具有乡土性，即农村合作金融的参与者通过乡土的社会网络联结在一起，它背后体现的是社会资本和要素资本的结合。正是因为农村合作金融发展具有乡土性，使农民“天然在场”，进而具备了关于资金去向、征信、风险等本土知识，节约了交易成本。

3 条件、路径与保障：发展农村合作金融的具体举措

虽然当前有发展农村合作金融的必要性，但由于金融政策、金融环境等背景的限制，尤其是共同富裕要统筹做好金融的防范化解工作［18］，农村合作金融要“稳妥规范”“谨慎探索”。同时也要避免地方政府矫枉过正，对农村合作金融采取“不鼓励也不支持”的不作为态度及消极的工作方式。那么，当前应当如何发展农村合作金融呢？认为应当从条件、路径和保障3 个层面来开展工作。

3.1 发展农村合作金融的条件限制

1）成员规模条件。成员是农村合作金融资金来源的重要主体，同时也是金融服务供给的对象，两者的统一有助于实现组织内部资金供需的交换与平衡。但要想形成有效的供需侧，必须以一定的成员规模作为基础，才能发挥农村合作金融的规模效应。如对宜昌市晓曦红柑桔专业合作社的调研发现，其成员多达1 525 名，累计吸纳380 户成员参与入股，为合作社及各实体提供流动资金支持累计达2 000多万元，较好满足当地农村金融服务需求。

2）产业发展条件。从金融服务需求来看，只有当农民合作社实现纵向一体化或横向一体化战略时才会涌现出大量需求。而从金融偿还能力来看，只有产业链、产业规模和产业成熟度发展到一定程度，农民合作社才具备更强的偿还能力，进而保证农村合作金融的可持续性。因而，要想依托农民合作社发展农村合作金融，必须具备良好的产业发展条件。

3）规范经营条件。农村合作金融的发展需要其主体及管理者熟悉掌握与之相关的金融政策、法律、程序，同时还应有专业的财务、审计等管理手段及技术支持作为支撑，这都给依托农民合作社发展农村合作金融提出了更高的要求。目前，许多合作社还不够规范［19］，许多合作社在规章制度尤其是财务管理上离发展农村合作金融还要很大的差距。因而要依托农民合作社来发展，需要满足规范经营条件，才能有效规避各类风险。

3.2 发展农村合作金融的实现路径

农村合作金融的发展面临两难的困境：一方面，出于农业现代化和高质量发展的要求，需要全要素饱和投入，因而在顶层设计上是鼓励农村合作金融发展；另一方面，出于金融风险防范和地方责任规避的考虑，需要对其发展慎之又慎，因而在底层逻辑上采取的是保守态度。如何调和两方诉求，需要探索一种积极而又稳妥的发展路径，作为农村合作金融发展的有效实现方式。

1）鼓励自下而上的实践与创新。农民和农业是农村金融服务供给最直接对象，他们是推动农村合作金融模式创新的主要动力。农村合作金融的发展便遵循了一种“先自下而上、再自上而下”的路径。从对湖北省农村合作金融试点的调研来看，基层农民及新型经营主体因地制宜进行了创新。如将以农民为出资主体筹集资金拓展成为以合作社为出资主体，依托由众多合作社组建的联合社而非单个合作社开展信用合作工作，既增强了资金筹集的效率，也提升了金融风险防范的能力，更能实现农村金融供给侧和需求侧的有机衔接。再如以农民合作社以下属实体为出资成员进行反担保，来保障农民的利益不受损。因而，应鼓励农民及新型经营主体在法律、政策范围内进行适度创新。

2）增强自上而下的监管与支持。目前，农村合作金融在法律还处于模糊的地位，因而导致其监管上的盲区。根据对金融监管部门的调研，农村合作金融在应然上属于其监督管辖领域，但由于其规模和体量较小，实际上并未被作为重要的监管内容提上日程。因而，应当要保证农村合作金融的健康发展，增强自上而下的监管。此外，可以探索“农村政策金融+农村合作金融”“担保贷+信用贷”等模式，建立政府性的涉农金融担保机构与承载合作金融功能的农民合作社或联合社的协同机制，来发挥政策金融对合作金融的杠杆作用。

3.3 发展农村合作金融的保障机制

2007 年《暂行规定》出台以来，农村合作金融的探索和试点，历经了近15 年的时间，却并未转换为正式的法律或在全国范围内大铺开。一方面反映出国家对于这项工作的谨慎态度和重视程度，但另一方面也表明当前农村合作金融的发展在诸多方面是不够成熟或缺乏大范围发展的基础。

1）制度保障机制。2007 年的《暂行条例》和2014 年的《若干意见》，为农村合作金融的发展设立了制度、组织和原则上的红线。尤其是“社员制、封闭性”的约定，是防止农村合作金融滑向非法集资的关键。因而，要发展农村合作金融，就要在制度保障上做实。如金融监管部门要将社员身份和资金来源去向的审查作为重要的监管内容，防止组织载体突破社员制和封闭性的红线，进而杜绝对外吸储放贷的可能。此外，应对农村合作金融设计一种融资上限的阀值机制，即不允许农民合作社或其他组织载体无限吸储，应根据地方经济发展水平、当地农业产业化程度设置科学合理的上限，来作为商业金融、政策金融的补充，而不是替代它们。

2）法律保障机制。尽管目前有《暂行条例》《若干意见》等法律和政策作为法律保障，但时隔近15年时间，农业业态及新型经营组织的形态已然发生了巨大的变化。部分地区已经出现以联合社而非单个合作社来承载农村合作金融的创新。这都要求法律、政策应当根据时代特征及任务作出新的调整。如增补或调整联合社、治理结构、社员资格等条款。此外，各地应根据当地实际情况制定因地制宜的政策，扎实推动农村合作金融的高质量、实质性发展。

3）工作联动机制。农村合作金融是一个交叉领域，既涉及金融问题，更涉及“三农”问题。因而，在推动其工作上单独依靠农业管理部门或金融监管部门都难以达到较好的效果。要坚持整体系统观，建立各相关部门的工作联动机制。农业管理部门侧重于指导功能，如通过规范化建设为农村合作金融提供组织基础；金融监管部门侧重于监管功能，如通过监督降低农村合作金融的风险。此外，相关部门形成工作联动，制定农村合作金融的资质条件、准入与监管程序、考核指标等具体管理办法。

4）技术支撑机制。发展农村合作金融需要对法律、政策深入了解。此外，它对农民合作社的财务、审计等都有更高的要求，需要相关部门为农民合作社及可能载体提供各类技术支撑，如开展常态化的培训，或是提供统一的财务信息技术平台，有利于集中信息以形成农村合作金融的大数据，方便进行金融风险的预测和研判，为监督和政策制定提供更为精准的依据。