河流生态补偿制度的建立与完善

赵 亮 刘良军

（1 湖北省生态环境厅宜昌生态环境监测中心 湖北宜昌 443000 2 浙江泽众环保科技有限公司 浙江杭州 310052）

引言

宜昌市位于湖北省西部，处于鄂西山地到江汉平原的过渡地带，地势自西向东逐渐下降，长江从西向东贯穿全市。是一座著名的风景旅游城市，黄柏河位于宜昌市境内，是长江中游宜昌段左岸的一级支流，流域面积为1902 平方公里，流经宜昌市境内远安县、夷陵区的7 个乡镇。黄柏河承担着宜昌城区及宜东地区200 万人生产生活供水、100 万亩农田灌溉供水的重任，供水区域内的经济总量约占宜昌市的80%，被誉为宜昌的“母亲河”。“十三五”期间黄柏河流域的水质改善初见成效。但黄柏河流域水资源与水环境仍存在一些问题：如黄柏河东支流域内有亚洲最大的单体磷矿矿床，磷矿企业集聚，流域水环境保护与矿产资源开发的矛盾突出；矿山生产废水、生活污水排放、畜禽养殖、农村面源污染等污染源增加造成流域污染加重。本文将重点分析黄柏河流域管理新机制的探索以及该流域水环境质量在新机制下的改善情况。

1 黄柏河流域水环境质量改善新机制的探索

1.1 建立黄柏河生态补偿机制

生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，统筹生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，通过政策干预和市场手段，以达到调节生态保护利益相关者间利益关系的公共制度。流域生态补偿机制是生态补偿的一种重要方式，与环境损害赔偿不同，它作为一种环境经济手段，在流域生态环境管理方面发挥着十分重要的作用[1]。它是对生态补偿理论的拓展，流域上下游的不同导致利益相关者在实践活动中产生的区域之间的利益关系不平衡现象，流域生态补偿就是为了纠正这种不平衡现象而由受益者采用某种资源对利益被侵害者进行补偿的方式，流域生态补偿通过这种资源补偿的方式实现了利益分配、生态环境保护的公平与正义。广义上的流域生态补偿还包括了国家对流域生态保护区域内，由于流域的开发而导致自身发展前景受到影响的居民，流域内从事生态保护的人员在政策上的优惠以及在技术、实物和资金上的补偿等[2]。

在我国，普遍存在河流流域跨度大、流域涉及多个行政区域的情况，这一特点将造成流域生态管理难度高的问题，进而造成在生态保护管理中进行生态补偿的难度大。流域生态补偿过程中，政府需要对利益相关者的“责权利”予以明确，结合多种补偿方式，确保更多利益群体能够参与其中。为探索建立跨行政区域生态补偿机制，国内已有一些地区开展了大量工作，出台了一些相对应的部门政策，生态效应显著[3]。但是，由于生态补偿的复杂性，往往需要与各种各类利益关系相适应，目前多数流域生态补偿工作多处于探讨阶段，针对普遍地区、流域的实践探索仍然较少，特别是基于补偿实践的相关技术路线和方案尚不明确，缺乏有效的技术规范和政策体系。因此，通过开展典型区域、重点流域的生态补偿试验，将有利于构建有效的生态补偿技术规范和标准体系，为跨流域开展生态补偿，包括流域生态补偿资金来源和补偿标准提供保障体系，为全国范围的流域生态补偿机制提供参考途径和实践经验[4]。

宜昌市黄柏河流域保护执法既跨区域（夷陵、远安两区县）又跨部门（水利、环保、农业、渔业、海事等部门），由市、县（区）两级多部门主管、多头执法，导致执法能力分散，很难形成合力从根本上解决水环境污染问题。“十三五”期间，宜昌市委、市政府经过专题调研、论证，结合黄柏河流域以磷矿开采为主的产业实际，学习借鉴中国首个跨省流域生态补偿机制试点——新安江流域生态补偿机制试点工作的成功经验，拟定了黄柏河东支流域生态补偿方案，坚持在生态保护中“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，重点推进下级区县以区域水流断面水质为约法，在多级财政共同设立生态补偿基金。具体生态补偿措施为，将各流域断面水质达标情况与本区域矿产资源开采指标相挂钩，推行生态保护责任制，完善跨区县流域管理制度，争取为全市、全省乃至全国范围跨区域生态治理寻找出一种有效的治理途径。

2017 年12 月，宜昌市第一个流域生态补偿方案——《黄柏河东支流域生态补偿方案（试行）》出台，正式在黄柏河东支流域试点建立水质与补偿资金和磷矿开采计划“双挂钩”的生态补偿机制，力求综合运用法治、行政、经济办法解决磷矿开发与水质保护之间的突出矛盾，实现水源受益区与水源保护区共建共享、合作共赢。同时，经省政府批复成立了宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局，其重要职责为在黄柏河东支流域集中行使水资源和生态保护综合执法权。

1.2 不断优化完善生态补偿机制

经过一年的试行并不断地总结，2018 年12 月11日，宜昌市委、市政府办公室正式印发了《黄柏河东支流域生态补偿方案》。以流域水质稳定达到《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）中Ⅱ类水质标准作为限值要求，最终实现水质持续改善。为达到上述目标，在资金补偿方面，宜昌市财政部门设置专项生态补偿资金，下级区县则采取每年缴纳水质保证金的财政政策。在考核方面，将黄柏河东支流域水流断面水质的达标情况与区县给予补偿资金，实现生态保护力度与政策扶持力度一致的鼓励目标。此外，市委、市政府还建立了生态保护力度与矿产资源开采指标相挂钩的鼓励办法，在夷陵区和远安县每年安排磷矿开采量，作为该地区生态补偿的奖励计划。同时，根据流域内各断面水质情况，结合年度磷矿企业开采计划，科学确定各企业的开采指标。根据磷企业生产特点，生态补偿考核周期考核年度更改为上年10 月1 日至当年9 月30 日为一个，其中上年10 月至当年3 月为上半年考核周期，当年4 月至9 月为下半年考核周期。

通过建立生态补偿机制，引导县（区）加快构建节约能源资源和保护生态环境的产业结构，形成县（区）、企业等各利益相关方相互监督、相互制约、相互融合的强大合力，推动流域治污减污，确保黄柏河流域磷矿企业与生态保护和谐共生。

2 黄柏河流域水质的改善情况分析

“十三五”期间，按照《黄柏河流域生态补偿方案》的要求，在该流域涉及夷陵区和远安县的15 条支流上共设置18 个监测断面，每月分上、中、下旬分别监测1次，共监测3 次，主要监测项目为总磷。由图1、图2 可以看出，各监测断面总磷均呈下降趋势，下降百分比为41.3%—90.0%之间，表明黄柏河流域各支流水质均呈好转的趋势。

图1 夷陵区2021年上半年总磷浓度与前三年同期对比图

图2 远安县2021年上半年总磷浓度与前三年同期对比图

根据国家和湖北省、市环境质量监测网络的规定，宜昌市在黄柏河流域上共设置了2 个水质监测断面，分别为东支（天府庙）断面和黄柏河大桥断面，上述断面每月监测1 次，本文选取主要监测项目总磷进行相关分析。

宜昌市黄柏河流域东支（天府庙）断面为远安县与夷陵区的交界考核断面，该断面“十三五”期间总磷的监测数据经做Daniel 趋势检验，采用Spearman 秩相关系数法对浓度年均值进行统计计算rs为-0.900，结合图3 可以看出，总磷浓度值呈下降趋势，且下降具有显著性意义。

图3 东支（天府庙）断面总磷浓度变化趋势图

宜昌市黄柏河大桥断面为黄柏河入长江监测断面，该断面“十三五”期间总磷的监测数据经做Daniel趋势检验，采用Spearman 秩相关系数法对浓度年均值进行统计计算rs为-1.000，结合图4 可以看出，该断面的水质总磷浓度呈下降趋势，且下降具有显著性意义。与“十二五”末相比，该断面的水质有明显好转的趋势。

图4 黄柏河大桥断面总磷浓度变化趋势图

3 问题与对策

3.1 存在的问题

（1）补偿主体和受偿主体的范围过于狭窄。《宜昌市黄柏河东支流域生态补偿方案》中仅明确了“政府主导、企业主体、全民共治”的大体范围，但考核内容以及实际操作过程中，都是政府为主体，排除了其他组织和个人的参与。

（2）考核指标设置和计算方法需要进一步科学完善。一是考核指标仅限于水质达标率和部分污染物浓度改善情况，对影响流域水生态的其它因子尚未涉及。二是方案中K 值计算方法，是以上年度同期监测数据为基数进行计算的，存在若当年K 值为负时，地方政府可能为了保证后几年的K 值为正，故意将当年的监测结果拉低；同时考虑自然界水中各污染物浓度特性，不可能为零，也会出现一定幅度的上下波动，因此在实际操作中要求K 值一直为正值是不合理的。

在提出以上这些具有针对性的解决办法之后，又联合建设单位督促施工单位尽快落实。在监测工作中，加大了监测频次，对依然不能满足要求的地方进行了动态跟踪，取得了良好效果。在榆林市风沙区施工中大量采取了拦挡和覆盖措施，河道中的弃渣大部分被清理出来，挡渣墙设计很快完成后黄河隧道弃渣场的挡渣墙迅速修筑完成，作业带超宽和施工现场混乱现象明显减少，对八宝山淤地坝等重新进行了夯实和修复加固，大部分易发生较大水土流失的地段采取了水土保持防护措施。这些措施的实施有效减少了项目建设造成的水土流失，较好地保护了管道沿线的生态环境。

（3）补偿方式过于单一。无论是水质保证金、补偿金还是磷矿奖励计划都与地方财政息息相关。简单的补偿方式限制了流域生态补偿实施的规模，忽视了地方日后的发展需求，尤其是影响了上游居民对于生态补偿的参与积极性，容易对其长期的可持续发展造成不利影响。

（4）补偿实施中的信息公开和监督机制不完善。方案中仅要求市直相关部门按照有关规定对项目资金管理使用情况进行监督检查，缺少了信息公开的相关内容，忽视了公众的参与和监督。

（5）法律责任的追究机制不到位。方案配套制定了《水质监测制度》《信息共享制度》《重大问题协商制度》《综合执法联动制度》，规范了生态补偿考核的各种行为，但对于方案实施过程中可能出现的违规行为没有制定责任追究办法。

3.2 对策及建议

（1）明确流域生态补偿主体和受偿主体

流域生态补偿方案在建立初应明确补偿主体和受偿主体。通常情况下，补偿主体是国家（政府）和流域生态的受益者，明确补偿主体和受偿主体的责任及义务，能更有效地提高生态补偿方案的执行效力。

（2）进一步科学设置考核指标和完善统计方法

流域水生态环境是一个复杂的有机综合系统，影响流域水生态环境的因素很多，目前黄柏河流域生态补偿考核断面地表Ⅱ类水质达标率已达95%以上，结合流域经济社会发展实际，再提升的空间不大，部分污染因子浓度已接近天然背景值，进一步改善提升困难，能长期稳定当前水平已相当不易。可以考虑引入对污染物总量减排、绿色生产生活方式推广等影响流域水生态的其它因子的考核，长效保障流域水生态环境质量稳定趋好。进一步完善水质改善指数的计算方法，使考核计算方法更加科学合理。

（3）丰富流域生态补偿方式

在政府主导补偿工作的同时，引入市场调节方式，利用经济手段，充分发挥市场经济的积极性、主动性，例如水权交易、排污权交易等。此外，单纯的政府财政补偿方式，极大地限制了政府自身优势的发挥，应当探索丰富的补偿方式，例如项目支持、产业结构调整、绿色产业扶持、生态移民等。

（4）强化对补偿实施的监督

要使流域生态补偿机制真正运行起来，就必须接受各种监督，创新监督方式。当下的监督主要是由政府部门或者流域管理机构来实施，但存在“既当运动员又当裁判员”的问题，因此要建立公众参与监督机制，让权力在阳光下运行，补偿机制最终的受益者是黄柏河流域沿线的居民，更能确保流域生态补偿机制的透明和公正。

（5）强化责任意识

流域生态补偿责任追究是流域生态补偿方案中必不可少的内容，是流域生态补偿方案运行的基本保障，要制定责任追究制度，进一步明确责任，使违反有关补偿方案的行为受到追究，确保补偿方案长期有效运行。

结语

“十三五”期间，自黄柏河东支流域生态补偿机制运行以来，水质连续四年大幅提升，2017 年至2020 年东支流域Ⅱ类水质达标率分别为72.21%、81.43%、96.04%、97.38%，较实施生态补偿前提升25.17 个百分点。黄柏河跨界水环境生态补偿机制项目通过近三年的运行，有效调解了流域保护与地方经济发展的矛盾，流域内地方各级政府、企业、社会各级各部门均取得了多赢的局面，形成了全民参与全社会努力的流域保护新格局。

（1）倒逼工矿企业提标升级。在生态补偿方案激励下，近三年来，各磷矿企业转变思想，加大各种环保设施的投入，企业的废水处理能力和效率得到了明显提高。目前，流域内多数磷矿开采企业排放废水均可达到地表水Ⅲ类标准，部分企业正在改良设施，逐步实现排放废水达到地表水Ⅱ类水质标准。地方政府也配套组织实施了“山水林田湖”系统生态修复工程、绿化美化工程和自然生态保护工程、重点河段整治工程、河道清淤疏浚工程、全流域植树造林工程等，确保流域森林覆盖率稳定在70%以上。（2）促进生产生活方式转变。生态补偿严格的考核机制促使流域内乡镇产业发展逐步由磷矿开发为主向生态农业、旅游观光转变，远安县、夷陵区先后推进全域景区化建设。黄柏河流域内大力推广无磷洗涤用品，目前在流域内的大小超市已不见含磷洗涤用品销售。垃圾分类也在流域内大力推广，在樟村坪镇黄家台村，由村委会安装的电子垃圾分类箱，使用可积分，积分可在村委会兑换物资，该举措促使该村垃圾分类率显著提升。（3）具有可复制可推广效益。黄柏河流域生态补偿的改革创新措施，促进了流域水环境质量改善，有关经验也得到了各级领导和社会各界的充分肯定。2018 年4 月，省委政研室（省改革办）对黄柏河流域生态补偿、地方立法、综合执法、综合治理工作进行了专题调研，调研成果《探索流域生态保护和综合治理的新路子》以省委参阅件在全省推送。近年来，新华社、中央电视台、人民日报、经济日报、中国青年报、湖北日报等主流媒体对黄柏河流域推行生态补偿机制创新，综合执法改革，以及流域综合治理取得的经验成效进行了多次宣传报导。黄柏河流域生态补偿等系列创新模式被写入《中共湖北省委关于学习贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神。奋力谱写新时代湖北高质量发展新篇章的决定》。