依宪治国、依宪执政是中国宪法发展的必由之路

京雨

2022年是我国现行宪法公布施行40周年。40年来，现行宪法有力推动和加强了社会主义法治建设，有力推动和保障了党和国家事业发展。如何看待宪法作为国家根本法所体现的科学性和符合客观规律的特征？中国共产党人在新中国宪法发展中是如何遵循这一规律的？通过回顾和总结现行宪法公布施行40年的历史，可以得出哪些基本结论？依宪治国、依宪执政大政方针的确立对于树立宪法权威和推动宪法实施起到了哪些政策导向作用？如何看待党对宪法工作的领导与中国宪法发展之间的辩证关系？针对这些问题，本刊特约记者采访了中国社会科学院法学研究所所长、研究员莫纪宏。

《领导文萃》：宪法作为国家根本法，其本身具有科学性和符合客观规律的特征，对此，请您结合历史做一个简单的介绍和分析。

莫纪宏：马克思主义对资产阶级宪法既持批评的态度，同时又肯定了其历史进步性。马克思在《1848年11月4日通过的法兰西共和国宪法》中曾经一针见血地指出了资产阶级宪法的虚伪性，认为“资产阶级口头上标榜民主阶级，而实际上并不想成为民主阶级，它承认原则的正确性，但是从来不在实践中实现这种原则”。宪法作为国家的根本法在一个国家法律体系中具有最高性，是具有最高法律效力的法律，本身既有客观性，又有主观性。作为一个国家具有最高效力的法律，宪法是一个国家法律体系的核心，所有其他形式的法律法规规章在内的规范性法律文件都必须要依据宪法来产生，不得与宪法相抵触，凡是与宪法不一致的法律规定都不具有法律效力，这是宪法作为根本法所具有的确信无疑的法律品性。正如在1803年“马伯里诉麦迪逊”一案中美国最高法院首席大法官马歇尔所指出的那样：如果一个法律与宪法相抵触，不适用宪法而是适用普通法律，那么，宪法作为根本法这种法律形式就没有存在的必要，因此，與宪法相抵触的法律规定应当无效，这是宪法本身所具有的客观性。从另一方面来看，宪法也具有很强的主观性，宪法在历史上并没有与其他法律形式一道出现，而是在1215年英国《自由大宪章》产生之后，才诞生了宪法的理念。在《自由大宪章》之前，不论是中国，还是欧洲国家，都有通过法律制度进行的治理行为。在诸多法律中，也会有具有最高法律效力的“最高法”，但由于这些“最高法”服从的是封建统治者的意志，是王权的产物，因此，这种“最高法”是人治意义下的最高法。现代意义上的宪法也具有“最高法”的特征，但它是体现了宪法价值的特殊形式的最高法。1215年《自由大宪章》之所以被视为现代宪法的源头，关键在于该宪章确立了两项基本法律制度：一是即便掌握国家最高权力的国王也有不得行使的权力，必须要受到贵族会议的制约；二是普通自由民有自己的人身自由不得被作为最高统治者的国王所随意限制或剥夺的权利。由此可见，《自由大宪章》作为具有最高法律效力的法律，一个最大特点就是确立了法治的最高权威，真正将最高法的道德基础从国王的人治权威转移到宪法本身，也就是说，实现了宪法本身的至高无上性。但在实践中，一个具有最高法律效力的宪法是否真正具有约束人们行为的至高无上性，必须要在实践中得到国家机关、社会组织和公民个人的普遍接受和遵从，所以，从这个角度来看，宪法又具有主观性。如果具有最高法律效力的宪法在实践中并没有被人们自觉奉为最高权威，那么，宪法的最高性也无从谈起。所以说，宪法作为根本法，除了在形式上具有最高性之外，在实质内容上也必须具备反对人治，限制最高权力、保障公民权利，防范各种“特权”的制度功能，否则，宪法的最高性就无法得到实践的保证，宪法文字规定得再漂亮，也无法赢得根本法所应当具有的法律权威。宪法要成为约束人们行为的根本准则，必须要把自身的客观性与主观性有机结合起来，形成科学的制度安排，才能有效地发挥宪法的特性。宪法必须服从社会发展的客观规律，必须崇尚法治原则，必须摆脱人治因素的影响，宪法才具有科学性，宪法在实践中也才能得到有效实施。

中共第一代领导人毛泽东在起草新中国第一部宪法时明确提出来的一个重要命题就是：“搞宪法是搞科学”，这是中国共产党的第一代领导集体对于宪法在治国理政中的规范功能和制度作用一直予以高度重视的具体明证。

《领导文萃》：正如您介绍，宪法作为根本法符合社会发展的客观规律，那么，中国共产党人在新中国宪法发展中是如何遵循这一规律的？

莫纪宏：中共第一代领导人毛泽东在起草新中国第一部宪法时明确提出来的一个重要命题就是，“搞宪法是搞科学”，这是中国共产党的第一代领导集体对于宪法在治国理政中的规范功能和制度作用一直予以高度重视的具体明证。民主革命时期，毛泽东同志曾在《新民主主义的宪政》中指出宪政的本质就是民主政治，并且肯定了资产阶级宪法在历史上的合理性和进步性。他强调： 世界上历来的宪政，不论英国、法国、美国，或者是苏联，都是“在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。新中国成立后围绕着1954年我国第一部宪法的制定，毛泽东等党的第一代领导人高度重视宪法在治国理政中的重要作用。在谈到我国的社会主义类型宪法的重要特征时，毛泽东指出：“我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。”因此，我们的宪法比资产阶级革命时期的宪法也进步得多。我们的宪法优越于他们。对于宪法自身的规律来说，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》中明确反对“宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚”的观点。认为“科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信”。在以往的宪法学理论研究中，宪法作为根本法的特性中，最高性、根本性、权威性、原则性等特性被研究得较深入，但宪法的科学性研究得不够深入。

正是有了毛泽东同志科学地对待制定宪法的态度，才有了新中国成立后基于宪法建立起来的中国特色社会主义各项基本制度的稳定运行，为今天实现中华民族伟大复兴和“两个一百年”的中国梦奠定了重要的宪法基础。

毛泽东同志关于“搞宪法是搞科学”的严谨审慎的法制建设态度对于我国历次宪法的全面修改和部分修改工作产生了非常重要的影响。1954年宪法制定后，由于“文革”“左”倾错误的影响，先后于1975年和1978年对1954年宪法进行了两次大的修改，但由于这两部宪法肯定了“无产阶级专政下继续革命理论”，因此，都因为缺少生命力而只存在了非常短暂的时间。1982年从改革开放和社会主义现代化建设的实际出发，按照严谨、科学的态度来制定宪法，至今无需全面修改，这充分反映了1982年宪法的“科学精神”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治作为治国理政基本方式的重要作用，特别是对宪法在依法治国中的核心地位予以了充分肯定，提出了“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”的重要理论命题和价值判断。为了维护宪法自身的根本法权威，本着严谨科学的态度，对宪法实施和监督中出现的各种问题进行了有效的制度化处理，对于确实需要通过宪法修改方式来使得宪法与改革开放和社会主义现代化建设的实际相适应的情况和问题，又遵循了党的第一代领导集体从建国初期就已经明确坚持的“搞宪法是搞科学”的态度，在认真调查研究和听取各个方面意见的基础上，非常谨慎地提出了2018年现行宪法的第五个修正案。关于如何在宪法修改中坚持“科学”的态度，习近平总书记在中共十九届二中全会第二次全体会议上的讲话中明确指出：宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式。宪法是国家布最大的公信于天下。立宪和修宪在任何一个国家都是最为重要的政治活动和立法活动，必须以极其严肃认真的科学态度来对待。毛泽东同志1954年主持起草新中国第一部宪法时就说过：“宪法的起草是慎重的，每一条、每一个字都是认真搞了的。”此次宪法修改也同样如此。党中央决定对宪法进行适当修改是经过反复考虑、综合方方面面情况做出的，目的是在保持宪法连续性、稳定性、权威性的前提下，通过修改使我国宪法更好地体现人民意志，更好地体现中国特色社会主义制度的优势，更好适应提高中国共产党长期执政能力、推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供保障。

从习近平总书记在中共十九届二中全会第二次全体会议上关于现行宪法第五次修改的重要讲话不难看出，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高举了毛泽东思想的伟大旗帜，在创建中国特色社会主义法治建设理论的过程中，始终不渝地坚持了“科学立法”和实事求是、从群众路线出发的“法治精神”，使得新时代中国特色社会主义法治建设理论与建国以来党的第一代领导集体关于中国特色社会主义法制建设的基本观念、思想认识和政策主张保持着内在的理论逻辑的高度一致性，科学和完整地体现了马克思主义法治理论的核心精神，在新时代中国特色社会主义法治建设实践中，继承和发展了马克思主义法学思想和法律观，充分肯定了改革开放前三十年我们党在社会主义法制建设领域的重要理论主张，充分展现了新时代中国特色社会主义法治建设理论的继承性、连续性、稳定性。从科学立法的角度来把握宪法作为根本法的法律特性，适应了改革开放和社会主义现代化建设发展的客观规律，为宪法实施奠定了扎实可靠的价值依据和制度基础。正是有了“搞宪法是搞科学”这一尊崇事物發展客观规律的宪法精神的指引，宪法作为国家的根本法在中国特色社会主义法治建设的实践中才获得广泛认可和被尊重的认知基础和社会环境。

现行宪法正式施行40年的经验表明：之所以在法治建设的实践中，现行宪法经过40年能够仍然有效，关键是党和国家确立了“依宪治国”“依宪执政”的大政方针，致使在法治建设的实践中，宪法实施获得了政治体制和制度机制上的内在驱动力。

《领导文萃》：2022年是我国现行宪法公布施行40周年。40年来，现行宪法有力推动和加强了社会主义法治建设，有力推动和保障了党和国家事业发展。回顾和总结现行宪法公布施行40年的历史，你认为可以得出哪些结论？

莫纪宏：可以得出一个最基本的结论，“依宪治国、依宪执政是中国宪法发展的必由之路”。

有了好的宪法并不意味着宪法在实践中就能自发地成为人们行为的根本准则。宪法作为根本法要在法治实践中发挥自身的最高法律权威，必须要得到党和国家大政方针的确认，并且成为执政党的执政方式以及党和国家政策的出发点，宪法才能真正走进国家生活和社会生活，发挥自身根本法的法律作用。现行宪法正式施行40年的经验表明：之所以在法治建设的实践中，现行宪法经过40年能够仍然有效，关键是党和国家确立了“依宪治国”“依宪执政”的大政方针，致使在法治建设的实践中，宪法实施获得了政治体制和制度机制上的内在驱动力。可以说，“依宪治国”“依宪执政”大政方针的确立，对于维护现行宪法的根本法地位，保证宪法制度在改革开放和社会主义现代化建设的实践中，不断健康有序地向前发展起到了非常重要的促进和保障作用。

“依宪治国”“依宪执政”的概念，最早是由学术界于1996年提出的。但作为治国理政的行动纲领，习近平同志是最早使用“依宪治国”与“依宪执政”概念来强调宪法在治国理政中的核心地位和重要作用的领导人。据中国知网大数据统计，第一次提到“依宪治国”概念的正式文件是时任全国人大常委会委员长李鹏于2002年3月9日在第九届全国人民代表大会第五次会议上所做的《2002年全国人民代表大会常务委员会工作报告》。该报告指出：“今年是现行宪法颁布实施二十周年。宪法以法律形式确认了我国各族人民的奋斗成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是党的主张和人民意志的高度统一，是国家的根本法。依法治国首先要依宪治国。”同一时期，在一篇公开发表的文章中将“依宪治国”“依宪执政”并提的是时任浙江省代省长的习近平同志，他发表在2002年12月4日《浙江日报》上题为《全面贯彻实施宪法，促进社会主义政治文明建设》的文章中，结合浙江省依法治省的实际，全面论述了宪法在依法治国中的重要地位和作用。习近平明确提出：“依法治国、依法治省，首要的是依宪治国、依宪治省；增强法治观念，首要的是要牢固树立宪法观念，自觉维护宪法权威。”在文章中，习近平同志作为地方领导人，率先提出了依宪治国、依宪治省、依宪执政、依宪办事等依据宪法治国理政的论述，表现出了巨大的理论勇气。2006年4月25日，习近平在浙江省委十一届十次全会上所做的报告中，第一次非常明确地把“宪法”视为“治理国家”的核心，他指出：“坚持依法治国，其核心就是要确立和实现以宪法和法律治理国家的最具权威价值的取向。”

《领导文萃》：党的十八大以后，在“依宪治国”“依宪执政”为核心要义的依宪治理方面又有哪些理论和实践的贡献？

莫纪宏：党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法在治国理政中的基础性地位，以全面推进国家治理体系和治理能力现代化和全面推进依法治国的战略布局为契机，及时和系统地提出了以“依宪治国”“依宪执政”为核心要义的依宪治理重要论述，形成了依宪治理的重要体系，从理论与实践两个方面有机结合的角度，为加强宪法实施、维护宪法权威、充分发挥宪法作为根本法在建设中国特色社会主义法律体系和法治体系中的核心作用，提供了明确的理论指引和行动纲领。

2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话（以下简称“12·4”讲话）中，明确指出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”。

在“12·4”讲话中，习近平总书记非常明确地阐述了“依宪治国”与“依法治国”，“依宪执政”与“依法执政”的相互关系。为了将习近平依宪治国与依宪执政重要论述从价值层面上升到实践层面，成为指导中国特色社会主义法治建设的有力思想武器，2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中明确指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”上述讲话精神已將依宪治国与依法治国、依宪执政与依法执政的关系上升到法治实践的层面，强调了习近平总书记关于依宪治国与依宪执政重要论述必须在执政党贯彻落实依法执政和依法治国的行动纲领中得到坚持。2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》充分肯定和直接采用了习近平总书记在2014年9月5日在庆祝全国人大成立60周年大会讲话中阐明的“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”主张，这表明习近平总书记关于依宪治国与依宪执政重要论述已经成为全面推进依法治国各项工作的行动纲领。

2015年2月2日习近平总书记在省部级主要领导干部“学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班”上的讲话中进一步强调：“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”自此，习近平依宪治国与依宪执政重要论述已经与中国的政治制度紧密地结合在一起，成为以习近平同志为核心的党中央治国理政的逻辑大前提和出发点，是马克思主义宪法观与中国实际具体相结合的产物，是马克思主义中国化的又一个巨大的理论成果，具有统揽全局、引领各方的时代性特征。当然，习近平依宪治国与依宪执政重要论述是中国共产党领导层集体智慧的结晶，习近平总书记本人在其形成过程中起到了决定性作用。

2018年8月24日，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记明确提出了全面依法治国的“十个坚持”事项，其中最重要的一项就是“坚持依宪治国、依宪执政”，并作为习近平全面依法治国新理念新思想新战略核心要义的重要组成部分。2020年11月16日，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出了全面依法治国的“十一个坚持”，其中“坚持依宪治国、依宪执政”成为习近平法治思想的核心要义之一。在党的二十大报告中，习近平总书记强调指出：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，习近平总书记进一步强调指出必须坚持依宪治国、依宪执政。我国宪法是我们党长期执政的根本法律依据。只有坚持依宪治国、依宪执政，把党总揽全局、协调各方，同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，才能保证党领导人民依法有效治理国家。

在党的二十大报告中，习近平总书记强调指出：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。

由此可见，1982年宪法历经40年仍然保持着基本制度不变，仍然具有旺盛的生命力，在很大程度上与在法治理念上尊崇宪法的科学性和在政策上始终不渝地推行“依宪治国”“依宪执政”大政方针密切相关。正因为有最高决策层的高度重视，有国家机关、社会组织和公民个人发自内心对宪法作为根本法权威的尊崇，现行宪法才能很好地适应了改革开放和社会主义现代化建设的需要，经过五次修改，仍然保持了勃勃向上的生机和活力，在全面推进依法治国、建设法治中国的进程中发挥着非常重要的制度保障作用。

《领导文萃》：如何看待中国未来的宪法发展？

莫纪宏：习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，三次提到了“宪法发展”问题，其中最核心的观点是论证了党的领导、依宪执政与宪法发展之间的辩证关系。

首先，习近平总书记指出：要坚持和加强党对宪法工作的全面领导，确保我国宪法发展的正确政治方向，确保我国宪法得到全面贯彻和有效实施。上述论断侧重点是强调党的领导对于宪法发展的方向性引导作用，而党对宪法工作的领导离不开执政党认真贯彻落实“依宪执政”的大政方针。“依宪执政”这个概念，是2004年时任中共中央总书记胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中提出来的，当时的提法是“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。从这一讲话精神来看，“依宪执政”是从两个角度而言，一是针对依法执政来说，主要是强调依宪执政在依法执政中的核心地位，因为“依法执政”中的“法”应当以“宪法”为核心；二是相对依宪治国来说，强调“依宪执政”包括了“执政党依照宪法治国理政”的内涵。依宪执政再次被提起是习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话。习近平总书记在讲话中指出：“依法执政关键是依宪执政”，进一步强调了“依宪执政”在“依法执政”中的重要地位。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话进一步明确“坚持依法执政首先要依宪执政”。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国决定》，旗帜鲜明地提出“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，这一主张是在充分肯定和继承党的最高领导人关于依宪执政重要性的历次论述基础上，对于依宪执政在依法执政中的重要地位的权威性论断，具有理论建构和指导实践的重要意义。正是因为执政党把“依宪执政”作为执政的重要方式，这就从理论上解决了党对宪法工作的领导的制度保障和宪法本身的发展问题。没有党对宪法工作的领导，执政党就无法有效地通过宪法来贯彻执政党的大政方针和政策；正是确立了“依宪执政”才使得作为国家根本法的宪法具有了稳定发展的制度空间，在“依宪执政”的框架下，包括执政党的党组织和党员个人都必须在宪法范围内活动，任何组织和个人都不得有超越宪法的特权。党对宪法工作的领导与宪法本身的发展相辅相成，共同推进全面依法治国各项事业的有序发展。

其次，习近平总书记又强调指出：中国共产党登上中国历史舞台后，经过艰辛探索和实践，成功在中华大地上制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。总书记的上述论断充分肯定了我国宪法的社会主义性质和现行宪法的“人民性”，正是基于对现行宪法所具有的“人民性”的判断，现行宪法在世界宪法发展史上获得了一席之地，展现了当代中国的法治形象，向世界传递了中国宪法制度发展的独特声音和精神力量，为世界宪法发展史贡献了中国方案。

最后，习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中进一步指出：只有中国共产党才能领导人民制定出体现人民意志的宪法，领导人民实施宪法，确保我国宪法发展的正确政治方向。上述论断又再一次强调了坚持党的领导与宪法的发展的关系。这就意味着，在当代中国，离开了中国共产党的领导，就不可能有现行宪法的存在和生命力，也不可能有宪法的发展和未来。“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，表明我们党对作为国家根本法的宪法的尊严和权威的充分尊重，是党领导人民制定宪法、带头遵守宪法的宪法意识的集中体现，是我们党坚持走中国特色社会主义法治道路，坚定道路自信、理论自信和制度自信的集中体现。

总之，“依宪治国”才能为宪法发展创造良好的制度环境，“依宪执政”才能在坚持党对宪法工作领导的前提下，不断健全和完善我国现行宪法所规定的各项根本制度，不断推动宪法实施，充分和有效地发挥宪法在全面依法治国、建设法治中国的关键作用。党的领导是宪法发展的制度前提，“依宪治国”“依宪执政”是中国宪法发展的必由之路。