福建省失业保险保生活促就业的功能

摘 要：失业保险制度从建立至今，已经有20多年的历史，随着社会和经济的不断发展而不断改进。特别是新型冠状病毒肺炎疫情暴发以后，政府高度重视人民的生活和就业情况，努力改善疫情造成的不利影响。然而，尽管失业保险制度在一定程度上强化了生活保障和促进就业的功能，但由于资金运用不当、服务保障性措施不足等，其功能存在一定的局限性，并没有通过有效的失业保险收支来促进就业功能的发挥。文章以福建省的失业保险制度试点为切入点，探讨失业保险保生活促就业的功能。

关键词：失业保险；失业保险收支；基金

中图分类号：F840.3文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）09-0050-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.050

我国失业保险制度在1999年正式建立，并随着社会经济的发展不断改进完善，在保生活促就业方面发挥着不可或缺的功能。在失业保险制度建立之初，重心落在“保生活”上，隨着经济和就业形势的变化，政府加深了对失业保险功能的认识，开展了一系列的试点进行尝试性的探索，增加其在促就业方面的比例，并且，不断出台政策措施以稳岗促就业。特别是新型冠状病毒肺炎疫情暴发以后，政府高度重视人民的生活和就业情况，强调全面落实保居民就业，努力克服疫情的不利影响。近些年来，政府在生活就业方面的动态显示，通过失业保险尽可能发挥其保生活促就业功能已经是大势所趋。不过，虽然失业保险制度在保生活促就业功能上有所增强，但是功能的发挥却仍然存在着限制，很大程度上是由于基金没有得到合理的使用、服务保障性措施不足等，没有通过有效的失业保险收支来促进就业功能的发挥。

1 新冠肺炎疫情对生活和就业的风险和挑战

2020年年初发生的新冠肺炎疫情，对人民群众的生活和就业都是一次突如其来的巨大冲击，是对失业保险制度的一次大考验。它是一次系统性风险，对总体的生活和就业形势影响可控，但是却在短时间内造成了巨大的冲击，城镇登记失业率上升，居民收入冲击影响突出等。面对疫情的冲击，要迅速地采取应急措施，做好长期的准备，防止出现大规模的失业风险。

疫情对生活和就业所带来的风险挑战，主要体现在下述三个方面：一是导致了待业时间延长，出现了流动人口滞留家乡的“待业”现象，这种“待业”现象并不体现为失业，而是统计为“当前有工作未上岗”。所以，疫情并不会造成失业率大幅度上升，但是长时间的待业却意味着工作时间减少、收入下降。这种摩擦性失业风险，在未来的一段时间内都会持续加大。这种现象在保洁、安保等服务业领域更为明显，且以“4050”人员为主导。他们更容易暴露在疫情风险中，打击他们的就业积极性，加剧他们的心理压力。二是劳动密集型制造业，旅游、餐饮、电影、住宿、娱乐等生活服务性行业以及小微企业、个体工商户等行业受到的冲击更大。这些行业领域所提供的产品和服务“即时性”特征比较明显，如果没有消费就没有服务可以提供，进而也就没有岗位和收入。劳动力成本、厂房和店面租金等刚性成本支出等多重压力加剧了他们原本就脆弱的风险抵御能力。三是居民收入遭受负面影响。疫情所产生的最直接的影响在于工作时间减少，企业为了应对该次冲击采取降薪、裁员等措施。所以总体来看，疫情对居民收入所造成的冲击要比给就业带来的影响更为突出。根据国家统计局数据显示，2020年，全国居民人均可支配收入同比增长率下降最为明显，由2019年的8.9%下降到了4.7%，2021年虽然有所抬升，但是仍未上涨到2019年同期水平。

2 福建省失业保险保生活促就业功能存在的问题

随着新冠肺炎疫情防控进入常态化，福建省完善失业保险的相关制度，努力推进失业保险在新环境下的保障作用。失业保险在保证失业人员和再就业人员参加培训、咨询等服务；开展稳岗留工专项行动，实行24小时重点企业用工调度，通过“护航”专项行动开展企业稳岗补贴，提高职业保险待遇，保障企业尽快地复工复产、解决经营困难；发放职业技能提升补贴，提高劳动者职业素质、职业资格、管理技能和就业能力，支持参加就业保险的劳动者领取失业救济金等方面，都发挥了重要的作用。但是，从实施来看，仍存在着以下问题。

2.1 参保率低、收益率低

失业保险是一个社会健康安定的稳定剂，应确保尽可能多的劳动者参保，获得更多的就业服务和保障。但失业保险仅部分覆盖灵活就业、待业大学生和农民工，这些失业人员不享受职业能力培训等失业保险待遇，并且其中有很大一部分虽然缴纳过失业保险金，但却因为各种原因未享受过相关待遇。这其中，不乏一些劳动者自身的文化素质比较低，通过打零工的方式来维持生计，他们自己可以购买医疗保险和养老保险，但却不能参加失业保险；虽然国家加强了对失业农民工的关爱，出台了一些临时补贴政策，但是由于单位的经营状况不好，也很少给农民工缴纳失业保险，所以也不能享受失业保障。

失业保险基金是失业保险制度运行的物质基础。失业保险相对固定，参保率的高低对失业保险基金收入的绝对额产生直接影响，而失业保险的收益率要比参保率更能对参保劳动者产生影响。近些年来，失业保险收益率一直呈下滑趋势，不能及时保障失业群体的权益；同时影响到了未参保者的参保积极性，让数量众多的农民工、新进入劳动力市场的就业人员等失去了自我权益被保障的机会。

2.2 基金的使用效率不高

疫情进入常态化后，福建省不断扩大失业保险保障范围，进一步贯彻落实延长大龄失业人员领金期限、失业补助金、临时生活补助等政策，尽可能地惠及更多的参保失业人员。与失业保险支出逐年递增相对的是失业保险基金收入逐年递减，基金累计增长幅度逐渐减少，结余额基数仍然较大，风险系数上升。因为累计结余额基数过多，表明资金没有合理的使用，还有提升的空间；基金监管使用的管控风险也增加；面对经济下行趋势，基金保值增值的压力也在增大。所以说，还需要下大力气提高基金使用效率，让增长幅度、累计结余额都保持在比较合理的水平上，保证基金的合理使用，降低潜在的风险。

2.3 服务保障性措施不足

受新冠肺炎疫情影响，福建省多个地市调整了失业保险标准，以更好地保障失业人员基本生活。南平市调整后，失业保险费累计缴纳满1年不满10年的是1267元/月，满10年不满20年的是1357.5元/月；满20年以上的是1448元/月，低于当地的最低工资标准1810元/月。如此一来，很多失业者宁愿选择领取失业金后打零工，也不愿意参与职业技能培训，获得稳定的就业机会。所以说，失业保险金的激励性缺乏，影响了其保生活促就业功能作用的发挥。

从根本上来说，失业人员遭遇失业和就业难的原因，是由于其职业技能水平低，无法胜任岗位的职能需求。从职业培训效果来看，虽然无偿为失业人员提供职业技能培训、职业发展规划、再就业咨询，但是实际效果并不佳。培训专业种类不多，难以满足失业人员需求；讲课内容书本化，不接地气，很多都是落后的技术。这些都掣肘了职业技能培训效果，未能助推失业人员的就业。

保障生活、促进就业、预防失业，是失业保险金的三大功能定位。从目前来看，最主要的功能是促就业，但却是发挥作用和效果最不明显的功能。一是失业保险金的月均金额仅为一千多元，仅能维持基础生活，不能起到良好的激励作用。2021年，福建省的消费水平在全国位居中上，居民人均消费支出为28440元，位列全国第七。有限的失业金与较高的消费水平相比，失业保险金在促进就业方面的激励作用相对有限。二是失业保险金在促进就业方面的项目有限，职业技能培训资金所占费用在失业保险基金中的比例也比较低，基金的使用效率难以转化为失业人员的就业动力。

2.4 政策碎片化现象存在

从整体上看，福建省援企稳岗补贴政策、职业技能培训政策已经向辖区内的企业、街道以及社区宣传，还通过官网、微信、微博、抖音短视频等渠道进行了覆盖宣传，但是，稳岗补贴政策难以全面覆盖，少数企业受政策调整或产业结构调整甚至是客观环境的影响，经营能力下降，无力承担职工的社会保险费用，因此无法享受稳岗返岗政策，无法享受政策资金支持，失业保险金制度所应有的帮扶作用没有发挥出来；由于市场经济下企业自主经营，因此，在实施扶持困难企业、稳定就业政策后，不能保证监管持续管理，不能保证资金使用正确，不能保证职工有实际困难将获得补贴、技术等其他福利。甚至在企业已经走出困境后却仍然能够持续享受补贴；还有一些企业对政策的具体内容、申报流程了解得不够透彻，现场经办人员的配备尚不足，数量与失业保险业务工作量不匹配；虽然已经实現了线上办理业务，但是经办系统尚处在优化阶段，整体经办效率不高；大部分的参保者在失业后，更多的是自主寻求就业，很少出现被安排就业的情况。这些政策上的碎片化现象，降低了失业保险的保生活促就业功能的有效发挥。

3 完善福建省失业保险保生活促就业功能的对策建议

当前，失业保险制度在我国各省份保生活促就业的具体内容不一致，效果也大相径庭，福建省要切实发挥失业保险制度的实际功能作用，可参考上海、杭州、深圳等代表性地方的经验，有针对性地扩大失业保险覆盖面、优化基金支出结构、完善保险具体项目、实施多渠道监管措施。

3.1 扩大保险覆盖面

福建省位于东南沿海，有先天的经商传统，所以省内自主创业者比较多，同时也是典型城乡二元结构的省份，且正处于城镇化和结构化调整的重要阶段，尤其是受新冠肺炎疫情影响，这种结构特征更为明显。经济在增长的同时也伴随着失业率的上升，所以有必要扩大保险的覆盖面积。一是落实农民工群体、灵活就业群体的失业保险政策，通过强制性手段、加强失业保险政策宣传等，将尚未参保的合同工纳入失业保险覆盖范围，并增强他们的维权意识。二是加强城乡统筹力度，打破城乡二元经济结构的桎梏，把乡镇企业及职工均纳入保险的范围内，推动本省的城镇化进程。三是将青年退役军人等群体纳入失业保险覆盖范围。这在德国等西方国家已经有了先例，这一群体并非传统意义上的失业者，但却应是重点关注人群，通过人文关怀，更好地激发他们在经济社会中的作用。

3.2 优化基金支出结构

失业保险金主要用于保障民生、促进就业、预防失业。如果失业保险金水平过高，将会让失业者产生懒惰心理，降低工作积极性；但如果过低，则会失去保生活的功能，也难以让失业人员对失业保险金产生粘合度。鉴于此，需要在基金支出结构上进行优化，可以吸取国外失业保险制度给付标准中的先进经验，结合失业人员工作时的平均工资水平和城市最低工资标准，制定给付标准；吸取国内先进城市的经验，在年初做预算，将失业保险基金适当地向职业技能培训、职业技能提升等方面进行一定的倾斜，等到年底结算后，进行前后对比，并对相关部门和失业人员进行回访，判断预期效果，制定下一年度的预算；借鉴上海市的经验，面向失业人员设立职业技能大赛，通过竞赛的方式获得培训补贴和岗位定向推荐，这样既能保证职业技能培训效果和职业技能提升，又能提高失业人员的参保积极性。

3.3 完善保险具体项目

虽然目前有很多失业保险促就业的补贴项目，但是，从实际来看失业人员的需求满足程度不高，需要丰富失业保险、人寿保险和促进就业项目。至于职业培训项目的类型，不同地区的差异化需求和不同群体的差异化需求，以及当前市场急需或紧缺的岗位和岗位。文化水平高的，可以进行互联网和新兴技术领域的技术性较强的技能培训；但是农民工和学历低的灵活就业人员需要进行容易上手的技术培训。在职业技能培训补贴政策上，也要依据失业人员的分层分类进行补贴力度的倾向，制定完善的补贴实施细则，并随着职业技能目录的动态调整进行更新完善。此外，还要积极探索利用“互联网+”的培训模式，鼓励承训单位开发设计出制作精良、能对失业人员分层分类、信息档案保存完整的培训平台。人力资源和社会保障部门与社会中介机构合作，吸引社会中介机构帮扶失业人员，引导他们实施市场化的职业介绍，既能实现失业人员的失业金领取、职业培训、就业一体化，又能减轻公共就业服务机构的压力。

3.4 实施多渠道监管

政府需进一步强化对失业保险基金的监督和管理，特别是要重视支出及运行的具体情况，制定预案并及时根据情况作出动态调整，确保基金能够收支相对平衡。一是要提高监管的专业性和技术性。目前，审计部门、财务部门都承担着失业保险基金的审计检查工作，但是更多的是从财务方面进行，对失业保险业务的了解不多。所以要通过多部门联合监管机制，适当地引入专业会计事务所和失业保险业务专业人员，开展全面和深入的审查。二是要严格监管职业培训机构，对其资质、课程、专家、平台等进行联网监督，并对失业人员进行跟踪回访，保证他们所提供的服务质量，并采用测评工具对训前训后的提升情况进行个性化分析和评估。三是利用大数据、区块链手段建立标准化、表单化、智能化的联网平台，连通企业、失业者个体、监管部门、承训单位等，实施网格化监管，建成集多方于一体的再就业帮扶和监管跟踪体系。

参考文献：

[1]范志彤， 屈冰寒.失业保险支持就业优先政策落实情况跟踪审计应关注的重点[J].中国审计， 2020（15）：62-64.

[2]何巧云. 农民工参与失业保险的可行性与可操作性研究[J].农业经济， 2021（12）：71-73.

［作者简介］黄梦奇（1990—），女，福建南平人，本科，南平市延平区劳动就业中心，中级经济师（人力资源专业），研究方向：福建省失业保险保生活促就业的功能。