乡村振兴背景下农村集体经营性建设用地入市的困境与纾解

徐 洁，高清浅

（西南政法大学 民商法学院，重庆 401120）

作为兼具经济和社会特征的地域综合体，乡村的兴衰与国家的发展息息相关。振兴乡村可谓推动国家又好又快发展的关键步骤。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中首次提及“乡村振兴战略”，明确“三农”问题与国计民生息息相关，是党的工作重心所在[1]。2018年的中央“一号文件”即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对农业农村在新发展阶段的发展优先性和全面推进乡村振兴进行了总体部署[2]。同年9月，《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》印发，围绕乡村振兴战略的实施谋划了一系列重大举措，进一步细化了乡村振兴战略的相关要求[3]，且依据“远粗近细”原则分三阶段进行了目标任务的部署。2021年的中央“一号文件”即《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》同样和乡村振兴战略相关，继续对“三农”工作进行指导[4]。2022 年的“中央一号”文件即《中共中央 国务院关于做好二○二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》持续关注乡村振兴问题，继续稳中求进推进乡村振兴重点工作[5]。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中又一次对涵括“深化农村土地制度改革”等内涵的“全面推进乡村振兴”这一发展理念进行了强调[6]。系列文件的出台，彰显了党和政府对乡村振兴的高度关注与重视，而曾多次出现在文件中的“农村集体经营性建设用地入市”可谓实现乡村振兴的重要环节。然而我国《土地管理法》的第四次修正，虽在一定程度上破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，在土地市场交易对象的多元化与运行机制的新型化上有所突破，但对集体经营性建设用地可免除征收程序进入市场流转的主体、客体、交易、收益分配和配套制度等要素却并无明确完整的指引规则，相关的制度困境仍较为凸显。这些制度困境的存在极有可能弱化农地入市的效果、阻碍农地入市的进程，对其加以纾解在乡村振兴的时代背景下显得尤为紧迫。

一、乡村振兴战略对农地入市流转的需求厘清

（一）平等式权利保护

“完善农村承包地‘三权分置’制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。”①作为集体土地所有权和农户承包经营权两权分离背景下的又一次重要革新，“三权分置”可谓在继承原有改革成果的基础上，进一步指明了未来农地制度的改革方向[7]。而作为“三权”中最晚分离出的经营权，“平等保护”的倡导可以说是对以往“放活”该权利的倡导②的巩固与深化。经营权作为和集体所有权、农户承包权并列的附着在农村土地上的权利，在农村集体经营性建设用地入市制度的探索和构建中，理应受到和集体所有权、农户承包权同等的保护。相比于确定权属的所有权和保障生存的承包权，土地经营权具有更大的放活潜力，而入市流转正是放活土地经营权的可行而重要的途径。对其施加与另外两项权利平等的保护，对于土地经营权的权利转化和作用发挥具有重要的促进作用。

（二）交易式效率提升

“在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。”③农村集体经营性建设用地入市所对应的客体是经营性使用权，“经营”本身即蕴含了交易的属性。人们通过交易所为之行为，即用集体经营性建设用地的使用权置换对应的金钱或他种资源。而愿意用他项价值相等甚至更高的资源来换入土地资源的人，无疑更加需求土地，往往也会更加积极地利用土地。如此一来，集体经营性建设用地的利用效率就会提升，而不必闲置甚至浪费。赋予入市流转交易方式更多的可能性，可以节省交易双方的交易成本，提高土地经营性使用权交易和利用的效率。

（三）规划式秩序维护

“完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量”④“完善盘活农村存量建设用地政策”⑤。农村集体经营性建设用地的入市关乎多方主体，不同的主体有不同的利益追求。加之有些建设用地的分布较为零星，不便利用，一些地块甚至常年处于闲置和浪费之中。如果没有合理的规划而任由相关主体进行自由交易，难免埋下秩序混乱甚至侵占其他用地的隐患。因而，需要对土地的利用进行相应的规划，确定哪些位置、多大面积的集体经营性建设用地可以入市，并对存量用地、流量用地和增量用地进行因地制宜式的对策性处理，最大化地激发农村土地资源的活力。

（四）保障式收益分配

“始终坚持把农民更多分享增值收益作为基本出发点，着力增强农民参与融合能力，创新收益分享模式”⑥“建立集体经营性建设用地增值收益分配机制”⑦。入市是为了更好地利用土地资源，从土地资源中发掘更大的收益的潜力。而农民群体可谓首要且最为重要的分配对象。因而，要着力探索合理的、对农民群体更为有利的分配方式。不论是将收益直接分配给农民，还是通过将收益用于农村的基础设施建设等使农民间接收益，都必须贯彻“取之于地，主要用之于农”的原则⑧，要保证土地入市收益的绝大部分用于农业和农村的建设和发展上，切实保障农民权益。

（五）完善式配套建设

“健全土地经营权流转服务体系”⑨“加强农村产权流转交易和管理信息网络平台建设，提供综合性交易服务”⑩。农村集体经营性建设用地入市的普及与实现是一项系统性工程，仅仅着眼于入市制度本身的构建并不能达到最优效果。配套制度不健全、不完善将阻碍入市的进程和预期效果的实现，因而还需构建好与入市相关的配套制度。农地的入市流转既需要有妥适的管理，还需要有良好的服务。透明的交易平台需要建立，完善的服务体系需要健全。良好的配套制度和配套设施的建立，不仅将便利入市实践，还将对入市主体的入市行为起到指导和规范作用，从而助力形成有序的入市秩序，实现良好的入市效果。

二、农村集体经营性建设用地入市的制度困境

（一）主体制度之困境

农村集体经营性建设用地入市的主体困境主要表现在入市流转主体和入市实施主体的认定上。

1.入市流转主体不清

就农村集体经营性建设用地的入市主体而言，严格来说，其并非法律概念，而是在市场经济活动中将资源投入市场、以求实现流通目标的行为实施者的统一称号。但土地资源较为特殊，其具备更强的公共属性、更着眼于体现社会主义生产资料公有制。这些特性使得土地流转的逻辑层次较为复杂，所有权的归属主体未必能实际实施相关的所有权行为。而入市主体这一统一性的称呼却并未区分土地权利的归属主体和代理主体，致使实践中对于农村集体经营性建设用地的归属和利用，在主体方面存在虚位、混乱等问题[8]，农民集体、村民委员会、农村集体经济组织常在认定农村集体经营性建设用地的入市流转主体时被混用。

2.入市实施主体混乱

农村集体经营性建设用地入市实施主体的认定分歧主要体现为混用农村集体经济组织和村民委员会。主要原因在于，我国并未将集体经济主体制度以法律的形式固定下来，农村集体亦并未形成完全的集体经济组织施政的局面。根据《民法典》第一百零一条的规定，若村集体经济组织并未设立，则由村民委员会代行其职能[11]。也就是说，在缺乏集体经济组织的农村集体中，相关的自治事务和经济事务均由村民委员会负责管理。但这两类事务的性质并不相同，归于同一实施主体亦未必妥当。据学者统计，除集体经济组织并未在所有自然村或行政村设立以外，已经设立的集体经济组织的名称、组织形式和所能负责的民事活动等亦不具有统一性和规范性[9]，且其中还存在不少村民委员会和集体经济组织成员同一的情形。如此看来，农村集体经济组织和村民委员会的混乱局面存在已久，并延续至农村集体经营性建设用地的入市活动中。

（二）客体制度之困境

现有理论和实践对于入市客体所指涉的对象是农村集体经营性建设用地的使用权并无争议，争议之处在于，针对入市客体所衍生的征收与入市的冲突以及流转目的的限制。

1.征收挤压入市空间

我国现阶段的城市建设用地被国有土地全覆盖式垄断，若想增加新的城市建设用地，需要借助征收手段将集体土地国有化，亦即城市建设用地增量的来源所在仅有集体土地[10]。尽管当下的土地征收大多是为了公共利益，但仍然存在经营性征收空间。而农村集体经营性建设用地入市制度，给城市建设用地提供了征收以外的增量途径，同样可以达到非公益性征收的目的。但土地资源的总量并未变化，两种用途并存难免引发资源利用的冲突。即使修正后的《土地管理法》改革了征收制度，对可以征收集体土地的六种情形加以明确，从而给集体经营性建设用地入市留出了相应的可操作空间，但从反面理解，该规定同时体现了对政府继续在城市规划区内进行经营性成片开发征收的认可，因为实践中的成片开发不乏用于营利性商业建设的情形。非公益性征收的存在，将可能使农村集体经营性建设用地入市制度的实践效果大打折扣。

2.流转目的受限明显

农村集体经营性建设用地入市后，相对方可对这些土地进行何种模式的开发与利用，即是入市流转的目的所在。《土地管理法》第六十三条将可流转的集体土地的流转目的设置为“工业、商业等经营性用途”。从表述来看，该用途设定的范畴除工业、商业性用途以外，亦包括其他符合经营属性、与工商业性质相当的实践活动。但从现有实践来看，“经营性”的目的似乎并未得到充分的贯彻，集体建设用地和国有建设用地的开发和利用空间存在较大的差异[11]。以经营性房地产开发为例，涉及该项内容的多数政策性文件明令禁止农村集体土地用在开发经营性房地产上。即使是入市试点地区，亦多否定将集体经营性建设用地用于商品房开发与建设[12]。但是在我国当下的用地结构中，利用率偏低的工业性用地量远高于居住服务用地量，这种失衡的用地结构致使房价畸高及其他土地利用难题频发。经营性的流转目的未能得到充分的贯彻，使得农村集体经营性建设用地的开发利用空间远小于国有建设用地，制约了入市后土地资源的合理利用和土地功效的充分发挥。

（三）交易制度之困境

农村集体经营性建设用地入市的交易困境主要集中于交易方式和交易规则上。

1.交易方式不尽统一

在农村集体经营性建设用地入市的交易方式上，不论是入市试点地区所体现的实践层面还是学者研究所体现的理论层面[13]，均未达到统一。多数观点认可农村集体经营性建设用地可以通过出让的方式进行入市流转，但是对于其他的交易方式，例如出租、作价入股、抵押等，却存在态度上的差异，或者提到全部的方式，或者只提到其中的部分方式，或者沉默不提及，又或者明确不认可。这些分歧造成了对交易方式界定的差异化，亦使农地入市交易的实践变得较为混乱。不同地区不同分析并设定不同的方式组合固然有其好处，但我们不能忽略的是，统一性的规则设计对于实践进程的指导和实践秩序的维护具有极为重要的作用，而这在各地广泛开展农村集体经营性建设用地入市活动的初期是十分必要的。交易方式不尽统一的困境确需纾解。

2.交易规则不尽完善

交易规则模糊的缘由除交易方式不尽确定以外，更取决于我国对农地入市态度从禁止到允许、从严格到逐步放松的转变进程。2002年以前，相关政策大多着眼于对农地入市进行禁止，自然没有用何种法律规则来对农地入市进行规范的考虑必要。从2002年到2010年，相关政策转向逐步放松，进行了将集体土地的用途作经营性和公益性二分等多项尝试，并在原《物权法》中明确将《土地管理法》认定为集体建设用地使用权相关规则设计的遵循依据[14]。这一阶段，集体经营性建设用地虽在流转方面有所放开，但仍主要受制于政策的把控，法律规则依然处于模糊或缺失状态。2010年以后，集体经营性建设用地入市的探索呈现出更加积极的态势。自2011 年“十二五”规划首次提及集体经营性建设用地使用权始，政府相关工作文件提及农地流转的频率大幅提高，且总体态度多为引导和支持。但农村集体经营性建设用地的入市是一项系统性、长期性工程，限制的逐步放开虽释放了规则构建的有利信号，但规则的构建并不能一蹴而就。在具体的入市规则上，仍旧存在不少不足和空白亟须弥补。

（四）分配制度之困境

对于农村集体经营性建设用地入市收益的分配而言，主要的困境在于，收益的内外部分配机制不够完善。相较于内部分配主要着眼于解决入市收益在集体内部的分配问题，外部分配还包括政府对分配的参与。

1.外部分配尚待明确

对于农村集体经营性建设用地入市收益的外部分配，困惑点主要在政府对分配的参与上。现有理论与实践对于政府能否及如何参与入市收益的分配形成了如下几种不同的认知。其一，从产权的归属来看，入市收益应归属于农民集体和集体成员，政府不能参与收益的分配[15]。其二，政府对集体经营性建设用地的基础配套设施进行了投资和建设，促进了土地的升值，基于公平补偿和受益原则，政府可以直接参与入市收益的分配[16]。其三，促进集体经营性建设用地入市的顺利开展是政府的职责所在，作为行政管理主体，政府并无直接参与入市收益分配的正当性，但可基于调节收益差异、维护社会公平的考量，通过税收等方式间接参与入市收益的分配[17]。由此可以看出，在农村集体经营性建设用地入市收益的外部分配中，政府能否作为分配主体存在模糊性，需要进一步加以明确。

2.内部分配亦待明晰

农村集体经营性建设用地入市收益的内部分配主要体现在农民集体和集体成员之间。在入市流转实践中，集体资产管理等行为规范的缺失导致实践缺乏指引，致使入市收益的内部分配规则不统一，分配格局亦不一致，主要涵括三种方式：其一，农民集体是收益的唯一归属主体，而收益的用途主要体现在集体公益性事业上，集体成员通过分享社会福利共享收益。其二，将收益作为集体经营性资产进行投资，集体成员持股并分红。其三，农民集体提留部分收益，剩余收益则在集体成员间分配，但各地在农民集体提留的比例上有所不同[18]。可见，在农村集体经营性建设用地入市收益的内部分配上，亦缺乏较为统一的规则，而这些相异的规则究竟是否妥适，需要更为深入的探讨和明晰。

（五）配套制度之困境

除主体、客体、交易和分配制度的困境以外，农村集体经营性建设用地入市还面临着相关配套制度不完善的困境。

1.确权登记制度不足

确权登记可以明晰集体土地相关权利的具体内容和归属主体，对于促进土地的有序流转和土地资源的高效利用具有重要意义。尽管并不缺乏相关的倡导性规定，但受制于相对落后的经济和教育水平，集体土地的确权登记并非农民群体可以轻易了解的概念，加之宣传力度的不足，使得其重要性未能受到足够的关注，一定程度上制约了集体成员参与确权登记的积极性。许多农地甚至并未进行确权登记，而在已进行的确权登记中，登记内容亦未必完整。若在这种背景下直接开展农村集体经营性建设用地的入市活动，极易导致农地流转隐形市场的出现，弱化土地入市流转的效果。相关统计证明，如果其他条件一致，相较于进行了确权登记的入市土地，未确权登记而直接入市流转的集体土地在入市流转的可能性、土地面积和租金率方面均有所降低[19]。唯有改革并完善集体土地的确权登记，方能稳定产权、降低交易成本并保护农民权益，优化入市流转的效果。

2.土地规划制度疏漏

只有土地规划得合理，入市制度的制定和入市实践的开展才会更加合理有序。对农村集体经营性建设用地进行规划可谓将其入市的重要前提条件。但是在现有的入市流转实践中，土地规划并未受到足够的重视，反而存在一味追求利益而将其流于形式的风险[20]。我国土地资源的分布并不均衡，且公益性的农村建设用地并没有独立的入市资格，可用的集体经营性建设用地较少，多数村庄甚至并无存量集体经营性建设用地[21]。而受利益的驱使，面对有限的可用地，一些非集体经营性建设用地也被人为转化成入市流转的客体作经营性使用，造成土地隐形流转的局面，对农地利用的正常秩序造成破坏。

3.权益保障制度滞后

于农民而言，集体土地承载着一定的社会保障功能。农民借助土地这一载体，获得衣食等需求的原始材料与额外的收益，维持生活并维系生存。而农地入市，将在一定程度上打破农民群体原有的生存和生活模式，使得如何对其权益加以充分保障的问题更为凸显。一方面，我国现有关于农民群体社会保障制度的发展较为迟缓，保障资金缺口较大。另一方面，土地作为农民群体赖以生存的重要资本，如果被征收或者直接入市，即便集体成员会获得一定的收益或补偿金，这些资金相较于生存与生活的维持和改善成本也未必足够。加之部分农民的知识水平和技术能力较为低下，其他合适的工作机会并不容易获取，后续的生活极有可能发生不便或困难。因而，我们不能不重视农地入市后农民群体的权益保障问题。

三、农村集体经营性建设用地入市的困境纾解

对农村集体经营性建设用地入市的困境进行纾解，要在乡村振兴战略需求的指引下，对应具体的制度困境。具体而言，农地入市困境的纾解主要包括主体、客体、交易和分配四个方面。

（一）主体困境之纾解

1.厘清入市流转主体

对于农村集体经营性建设用地的入市而言，土地所有权并不具有流转性，而因为有了归属主体的设权行为或授权行为，使用权从所有权中衍生而出，才使土地从不可流转变得可以流转。流转所对应的客体正是土地的使用权。使用权作为所有权之外的他物权，其设立的权限在于所有权人。因而也就不难推出农村集体经营性建设用地的归属主体，即是入市流转的让渡主体。对于前文所述实践中的混用情形，首先，我国《宪法》第十条、《民法典》第二百六十一条和《土地管理法》第九条等的规定，从法律层面认证了农民集体对集体土地的所有权主体地位。其次，村民委员会、农村集体经济组织等作为特别法人，属于私法主体的范畴，将其作为集体土地的所有权主体与土地公有制相悖。因而将入市的让渡主体认定为村民委员会或农村集体经济组织并不妥当。农民集体作为存在特定社会关系的成员组合成的集体，才是农村集体经营性建设用地的所有权主体，才是农地入市的适格流转主体。而村民委员会、农村集体经济组织等主体，则应归属于集体所有权的代为行使主体的范畴[12]。

2.统一入市实施主体

实践中农村集体经营性建设用地入市实施主体的认定难题主要在于农村集体经济组织和村民委员会的混用。相较于农村集体经济组织，村民委员会并非合适的集体土地的经营管理者。按照《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会主要负责行使更注重公益性而非营利性的行政职能与社会职能[13]。而经济职能则主要属于农村集体经济组织的负责范畴，包括代表农民集体开展各项经营活动，对集体所拥有的财产进行经营和管理等[22]。不同于行政管理类村务，农村集体经营性建设用地的入市更为注重效率，更加强调市场经济规律的约束，属于市场经营行为，更符合经济活动的范畴。因而，农村集体经济组织是更为适格的农地入市的实施主体。对于现实存在的混乱困境，则可采取如下措施：其一，对村集体的事务进行政经分离，将行政事务和经济事务交由不同的负责机构[23]，避免不同事务间边界不清和侵权越权事件的发生。行政类事务应交由村民委员会负责，经济类事务则应交由集体经济组织负责，且两方主体中负责日常管理的人员应互相独立。其二，加快制定农村集体经济组织法，规范与集体经济事务的管理主体相关的制度，使集体经济组织的组织形式统一化，设立、运行和权利保障规范化。

（二）客体困境之纾解

1.入市征收妥当分置

就征收挤压入市空间这一困境而言，土地征收权与集体经营性建设用地使用权分别是公权与私权，法治提倡扬私抑公，因而在对入市与征收进行协调时，应将公共利益作为关键的衡量因素，并赋予入市一定的优先权[24]。亦即在对城市建设需用的建设用地进行增量供给时，应首选将符合规划的农村集体经营性建设用地进行入市的实现方式，仅在涉及公益时方采取征收的方式，从而保障集体经营性建设用地入市的正常推进，弱化并消解征收这一公权力方式对集体土地入市的不合理限制。如果土地入市流转后用于经营性用途，入市应优先于征收；但当征收是指向社会成员的共同利益时，权利则应受到权力的限制。而对于《土地管理法》第四十五条中成片开发这一征收需要，若其目的主要在于发展经济，那么和公共利益属性下的公共使用有别[25]，以农地入市的方式达成目的亦未尝不可。但成片开发需用的土地面积较大，可能涉及不同的农民集体，若主体间因利益冲突而无法达成入市合意，影响城市建设目标的实现或危及公共利益，则政府亦可对所涉农地进行征收以满足开发之需。

2.充分贯彻经营目的

农村集体经营性建设用地的入市即进入农地流转的市场进行交易，若想入市功效最大化，理应充分贯彻经营性的流转目的。“流转目的即土地的开发利用空间，实际上是土地发展权的效力范围问题。”[18]基于管制制度，土地规划对土地发展权予以配置，土地用途不同则土地发展权的效力也不同。有学者主张，从国家经济宏观调控的角度出发，为避免房地产市场的热度进一步加剧，应将商品房开发排除出集体经营性建设用地的用途范围[26]。笔者对此有不同看法。我国房地产市场过热的根本原因，在于地方政府对土地财政的过度依赖。地方政府垄断了城市商品房所需的建设用地，而出让这类建设用地所获得的收益是土地财政的重要来源。同时，人们对住房的需求会随着人口增加而逐渐变大，使得对可用于商品房建设的用地的需求亦随之增大，形成供弱于求的市场态势。政府出于提高土地财政收益的目的将设置更高的建设用地出让门槛，高出让金自然将引发高房价。但若充分释放集体经营性建设用地入市流转，允许其用于商品房开发，将促使多元化土地供应体系的形成，给过热的房地产市场降温。要想实现对土地资源的充分利用，需要消除对土地归属主体身份的歧视，在土地发展权上赋予集体建设用地与国有建设用地以平等权，真正贯彻“同地同权同价”的理念。亦即应将《土地管理法》第六十三条“等经营性用途”中的“等”理解为等外等[27]，使其涵括开发商品房住宅、建设公租房或旅游设施等其他与工业或商业具有同等价值的行为[11]，使经营目的得到充分贯彻。

（三）交易困境之纾解

1.统一入市交易方式

统一集体经营性建设用地入市的交易方式，可以为入市实践提供良好的指引，促进入市实践的顺利开展。农村集体经营性建设用地入市的发展潜力较大，也许我们并不能够预知全部的交易方式，但这并不是否定交易方式统一化的充分理由。一方面，我国对农民集体经营性建设用地入市进行了多地试点，积累了丰富的试点经验；另一方面，法律制度具有一定的相通性，集体土地资源作为不动产，可以借鉴其他性质类似的不动产的成熟的交易规则。此外，将不尽统一的入市交易方式统一化，至少先将较为成熟的交易方式相对统一化，亦将对具体交易规则的完善有所助益。我国《民法典》第三百五十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但是法律另有规定的除外。”《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》亦明确规定：“在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。”[14]根据前述规定及相关实践，笔者认为，农村集体经营性建设用地入市的交易方式可以统一为出让、转让、租赁、入股、抵押、互换和赠与等，从而给当事人以选择空间，也给将来可能出现的其他可行方式以加入机会。

2.明晰入市交易规则

就农村集体经营性建设用地入市的交易规则而言，不同的入市交易方式自然应当遵循法律对各项交易方式的具体规定，例如租赁方式应当遵循《民法典》合同编的通则和“租赁合同”一章中关于租赁的规定等。此外，亦有一些适用于各种交易方式的通用性规则[15]。其一，入市交易合同的订立应当采取书面形式，且当事人应就农地的入市交易向登记机构申请相应的登记[16]。其二，入市交易合同的内容应当包括当事人的名称和住所，土地界址与面积，建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间，土地用途与规划条件，建设用地的使用权期限，价额等费用及其支付方式，以及解决争议的办法等条款[17]。其三，入市交易的期限应当符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条对国有土地使用权出让于不同用途的最高年限的要求。原因在于，集体土地和国有土地同为公有土地，在追求同权时亦应受制于同限，在我国法律并未对集体土地使用权出让年限作出相关规定的情况下，借鉴该条规定认定其最高交易年限并无不当。其四，在合同约定的交易期限届满前，若出于公共利益之需要而提前收回土地，则应给相对方相应的补偿，并按照应使用而不能使用的剩余期限退还相应的价额。此外，还应遵循房地一体的流转原则，即集体经营性建设用地在进行入市交易时，应当及于其上所附着的建筑物、构筑物及其附属设施，反之亦然[18]。

（四）分配困境之纾解

1.外部分配之政府与集体

就农地入市收益的外部分配而言，笔者认为，让政府直接参与收益的分配或者将政府完全排除出收益的分配均不妥当，而以税收的方式使政府间接分得入市收益较为合理。原因在于：一方面，政府并非集体土地的产权主体，而将收益分配给产权主体可谓基本的分配规则；加之政府作为公权力主体，若允许其直接参与入市收益的分配，在分配比例上可能造成对农民集体和集体成员之私主体获取正当权益的空间的不当压缩，因而政府不宜直接参与入市收益的分配。另一方面，政府虽非土地使用者，亦非流转土地的产权主体，但是土地和一般的商品不同，其上还承载了相关的政治和社会功能。从入市实践来看，农村集体经营性建设用地入市主要存在于城市规划区内，这些区域发达的经济和完善的基础设施推动了农地入市良好前景的形成，而发展经济、兴建基础设施等具备公益性并促进土地增值的事务的首要承担主体正是政府。从投入与产出的角度，不应将政府完全排除出农地入市收益的分配主体范畴。相较而言，政府通过税收的方式间接参与入市收益的分配更为合适。一方面，这些收益是政府促进土地增值的投入的对价，亦能提升政府财力从而支撑相关设施的进一步完善。另一方面，政府通过税收途径间接参与分配，可以借助转移支付扩大收益的覆盖面，提升入市收益分配的统筹性和公共性，更好地承担其均衡利益和推动社会发展的公共职能[28]。在分配比例上，应当以倾斜于农民这一弱势群体的利益保护和均衡不同区域的收益差异为基本出发点，在基准地价的基础上，综合考量土地开发成本、入市流转的阶段、基础设施的投资等修正要素，对不同区位集体经营性建设用地的入市溢价，以累进税率征收增值收益税[29]。比外，与入市交易有关的其他税种亦应正常征收，例如对国有建设用地使用权的同类型流转所设置的印花税、契税等税种，在集体经营性建设用地入市收益的税费征收上亦可借鉴。

2.内部分配之集体与成员

就现有入市收益内部分配的几种模式而言，将农民集体作为收益的唯一归属主体，和将全部收益作为集体经营性资产进行投资并由集体成员持股分红的模式，在将入市收益落实到集体成员时均具有间接性，隐含着对于农民个体利用资本能力的不信任。而集体提留部分、剩余部分留给集体成员的模式则既给农民集体支配部分收益留出空间，又给集体成员独立利用收益以可能，较为可取。同时，地区发展具有差异性，经济发展水平高的地区公共服务和基础设施比较完善，公益事业所需费用的供给来源亦比较稳定，将入市收益转化为经营性资本的操作空间较大，而经济不太发达的地区则更需要将收益投入于推动社会保障体系和基础设施的建设与完善上。因而，在制定具体的内部分配规则时，既要考虑制度的统一性，也要考虑制度的适应性，给集体自治留出空间。具体而言，一方面，应当对农民集体的最低提留份额加以明确并做好资金使用的监管[30]，以制约市场主体的逐利性，并维护集体资产的公共属性与集体的持续性发展。另一方面，应当允许集体成员依照区域实际情况对剩余收益在成员间的分配格局进行形式创新，或是直接进行均等分配，或是交由集体经济组织统一管理经营并由成员获取分红，或是采取其他既尊重实际又符合公共意愿的合法方式。

四、农村集体经营性建设用地入市的配套设计

除对入市本身的困境加以纾解外，配套制度的完善亦不能忽视。

（一）土地登记确定化

确权登记的缺失将使农地入市流转的信息传输和交流受阻，阻碍入市进程，因而需要完善土地的确权登记。基层集体自治组织可以通过群众喜闻乐见的方式进行宣传引导，使农民群体真正知晓确权登记能在土地入市中实现效果的实质性转化，提升农民群体对确权登记的积极性。政府和相关部门还可以通过深入基层实地登记等方式解决登记不便等登记难题，并可通过奖励激励机制的建立与落实提高群众的参与力。而在进行具体的登记时，为了明晰农地的入市流转情况并妥善解决可能出现的纠纷，除要对入市交易的当事人、客体、期限、用途等相关交易要素进行全面登记外，还需建立动态的登记信息系统，在入市交易的相关要素发生变化时及时进行变更登记，以使登记不仅具有及时性，同时具备可溯源性。

（二）土地规划科学化

完善的土地规划制度可以遏制土地的隐形流转和不当利用，使农村集体经营性建设用地的入市更有秩序性。因而要制定明确且合理的土地规划，且要敦促农民集体等入市主体对相关规划进行严格执行。地方政府在制定土地利用规划时，除以区域的经济发展水平和实践情况为依据外，还要注重对农民集体和集体成员的合法权益加以保障。具体而言，一方面，规划应当具有全面性。土地规划应当覆盖存量、流量和增量型集体经营性建设用地，并应适当提高集体经营性建设用地在土地规划总面积中的占比，以切实推动入市活动的开展和建设用地市场的发展。另一方面，规划应当体现民主性。在制订土地规划方案时，应当积极探索使农民群体参与土地规划编制程序的可行性及相关途径，以使土地规划方案融入农民集体和集体成员的自主性，提升规划的持续性和长效性。

（三）利益保障完善化

在农地入市的时代背景下，可对农民群体的权益进行如下保障：其一，依托入市收益，完善农村社会保障体系。将部分入市收益，尤其是政府与集体分得的份额，用于农村社会保障体系的健全性发展上，例如加强服务型基础设施的建设与社会保险的财力支撑等，可以间接发挥土地的保障作用，亦符合“取之于地，主要用之于农”的政策导向。其二，开发新型农业，优化农业供给。传统低端农业的供给力较之人们日益提升的物质需求相对变弱，因而需要引进先进人才和设备，加强科技创新，推动形成集约化、规模化的新型农业生产方式。其三，加强技能培训，优化就业格局。上级政府和村委会等可以引入对农民群体的技能培训以提升其再就业能力，以多元化就业的形式将农民群体的生产生活对第一产业的依赖逐渐分散到二、三产业上，促进农民增收，提升农民创造力和幸福感。

习近平总书记在二十大报告中指出：“必须坚持问题导向。问题是时代的声音。”[6]乡村振兴背景下农村集体经营性建设用地相关问题可谓“实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急愁难盼问题”的现实体现，对这一问题进行深入探讨，找寻妥适的解决方案，是“构建新发展格局”的需求所在，更是“推动高质量发展”的题中应有之义。针对农村集体经营性建设用地入市所存在的各项制度困境，以乡村振兴战略对农地入市的需求为导向，对入市的主体指向明确化、客体规则完善化、交易机制规范化、红利分配合理化以及配套制度健全化，有利于进一步完善土地入市规则，提高土地利用效率，优化土地资源配置，保障农民合法权益，从而推动农村集体经营性建设用地入市实践的优化，助力乡村振兴的全面推进，全面推进全体人民共同富裕的中国式现代化。

注释：

①《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》第十三章第一节。

②2014年中央“一号文件”《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》及2016 年中央“一号文件”《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》等均提及“放活土地经营权”。

③⑦[14]《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》第三十三章第一节。

④《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》第三十三章。

⑤⑨⑩《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。

⑥《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第十七章。

⑧《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》第三十四章第二节。

[11]参见《民法典》第一百零一条第二款。

[12]参见《民法典》第二百六十二条。

[13]参见《村民委员会组织法》第二条。

[15]因为我国法律仅对土地使用权的出让规定了较为明确、具体的规则，基于交易方式中部分要素的相通性，出让的相关法律规定亦可适用于其他交易方式，因而，通用规则大多借鉴于土地使用权的出让规则。

[16]参见《民法典》第三百五十五条。

[17]参见《民法典》第三百四十八条。

[18]参见《民法典》第三百五十六条、第三百五十七条。