明中后期“国权下县”与基层社会治理——以海瑞《淳安政事》为案例

王子腾

(福建师范大学 社会历史学院，福州 350108)

“皇权不下县”是近年来学界一个广受争议的论题。尽管“皇权不下县”作为一个学术概念是由温铁军于1999年首次提出的[1]，然而学界对于中国传统帝制时代基层社会的治理模式及实践问题的研讨实际比温氏还要早。20世纪中叶，费孝通谈及中国传统专制政治因行政机构设置范围的局限而受到限制时，提出了“自上而下的专制皇权轨道”与“自下而上的绅士自治轨道”，即所谓的“双轨政治结构”论[2]。另一位政治学家萧公权则把中国传统乡村治理中那些带给人“错觉”的自治看作是一种局部行政体制的“真空”，而出现这种“真空”是其背后体制的不完善与政府的包容带来的。萧论的落脚点在于政府把权力控制深入到基层的独特方式[3]。当代表国家意志的权力向县级以下的基层社会渗透时，知县往往发挥着重要作用。“国权”能否下县，关键在于身为国家权力基层代理人的知县官是如何进行权力运作来参与基层社会治理，并与基层人员进行有效沟通的。海瑞的《淳安政事》恰恰为此提供了一个观察、研究这一问题的实例。关于《淳安政事》，学界多以海瑞的生平、廉政品质及其吏治革新思想[4]、地方具体兴革及为政理念[5]为探讨重点，将其置于时代大变局与“国权下县”议题之下的研究似仍有缺憾。本文将以《淳安政事》历史记载为研究中心，探析明代中后期时代变局下国家权力如何参与到基层社会治理当中并得以重树权威的。

一、《淳安政事》所见海瑞基层社会治理实践

海瑞初入政坛履新淳安时期，正处于明代中后期商品经济快速发展、政府运转积弊日久、倭寇犯边持续猖獗的时代大背景下，国家权力向基层社会延伸的力度在此内外变局前面临着严峻的考验。重整社会秩序与重树国家权威是这一时期基层政务官必然承担的使命。作为淳安四年知县生涯的为政记录，《淳安政事》较为详细地记录了海瑞在地方上的施政举措和施政理念，内容涉及吏治、土地、保甲、赋役、教化等多个方面，堪称明代地方官僚对基层社会治理记录的著述典范，从中可以看到海瑞为突破社会困局而做出的各种努力。

(一)正经界、均赋役、抚逃户

在传统以农立国的帝制时代，钱粮赋税的征收是维持国家机器正常运转及基层社会稳定的基本保障。统治者为了维持这种运转，建国之初便会于顶层设计中构思出一系列的制度规范，并通过财政手段的运作与行政法令的强势执行，牢牢将各级行政单位下社区的土地以及人口状况掌握在最高行政集团手中，这既维持了官僚行政运行的财力来源，亦是国家意志得以有效贯彻的集中体现。就明代而言，其具体方式为：以“赋役黄册”掌一方之人口，以“鱼鳞图册”掌一方之田土，并以里甲与粮长制度的设计加以组织统合。然而淳安地区自然生态环境较为恶劣，农业生产相对脆弱，常年因受灾“多致地摧田涨，贫户不堪差税，逃徙他方”[6]159，人口管理已经失控。淳安县又往往以田征税，而山地不征，由此出现了“富者田亩固多，而多田者未必尽富”[6]162-163“田地利微税重，山地利厚税轻……，(富户)竞买好山栽木，此则家有蓄积而田地亩数又不甚多”[6]163以及“有田者无税，无田者反当重差。逃户钱粮，洒派存户，苦乐不均，民穷为甚”[6]159的不公现象。赋税承担不均加剧了该地区的贫富悬殊，而富户隐匿人口更是王朝社会发展中不可避免的情况。田口不实，意味着原有的鱼鳞图册等权力运作手段在历史局势的不断演变过程中遭到了扭曲。从《淳安政事》所载一系列申文、禀帖、告示可以看到，海瑞曾试图恢复旧有的运作体制。首先是从土地入手，让政府重新掌握对土地的控制权，对于土地数字不实以及因赋税不均而带来的民户大量逃亡问题，海瑞认为当需重新丈量土地，“均平赋役，诚莫若概县丈量，通融补算，一劳而可永定也”[6]160。随后在具体操作流程中，“田地、山塘、丘段，从实丈量，吊查原号，佥定今业。勘视原被冲涨可开垦者，督令开垦。山地成田者报升田赋，以裨不足。果系虚税不管者，即与除豁凑成原额。县总更正流水号册，鱼鳞形图，清立各户实该钱粮，永为赋税”[6]160。只有这样方能取得田界得以厘清、赋役得以均衡、争讼之风得以平息之效果。当地方政府对土地有了再次的掌握，对于大量的逃户，则需要将之争取回原有故土进行安置，以确保土地的生产效益以及百姓的稳定生活。在给逃户们的告示中他说道，“今本县丈量天山，必有一亩收成者，方与一亩差税，无则除豁。自此以后无赔貱，无虚钱粮，尔等可回还原籍，赴县告查迷占产业，取赎男女”[6]186，若遇无业者，则将给予其荒田以助力，并提供给他们住房、耕牛与幼种，保障其基本的生活需求；如遇新来之人，则给予他们执照，行三年免征之策，待其生理充足之后再行本身科派之役，种种考略以求“再造淳安”。在派役方面，海瑞主张“均役”与“佥大户应役”，除了占有大量田土之户，素有积蓄者也在服役范围之内，这样做的目的是防止避田占山者从中取巧，以确保赋税的及时征收以及徭役的良性征派。而合理的赋役义务则有利于百姓安居乐业不致暴乱，进而保障了专制国家统治的稳定性。

(二)推行保甲制度，防范倭患

构建一个有序的基层秩序是各级政务官维护国家统治根基这一核心利益的重要表现。因此，社会治安也是考验国家力量在基层治理体系中是否具有运作效率的重要方面。当时，因外徙他乡者与内经本地工商从业者交织形成的人员流动致使基层人口管理成为一道难题。为了维护地方社会治安与邻里和谐，有效管理复杂的流动人口，海瑞又在当地因地制宜地推行保甲之制，曾先后颁布《保甲告示》《保甲法再示》。先是编定户甲花册，“尔等可照发去式样，照依居止次序编甲，若街道狭窄去处，则编东一户为第一，西一户为第二，又东二户为第三，西二户为第四。若居止星散参差，难以齐一者，各随其居相近者为一甲，多或十余户，少或不及十户，但取守望之便，不必分析割补，拘定数目”[6]182。一甲之中，再择有德信及才能者担任甲长，三至五甲内则择一人为保长，其职责在于“日轮一人领牌觉察各户动静，遇有面生可疑之人，踪迹可疑之事，即便察觉”[6]182，一户之中每三丁出一人巡夜，一户有二丁者也需要出一人巡夜，若一户只有一丁，则可免其巡防义务。如出现领牌巡夜之人在当天因故外出，则由他人顶替轮岗，待其回日行补。巡防义务以外还需兼习兵事，“一户每三丁出一壮丁为乡兵……如止一丁二丁，愿为兵弁，本县自行选佥……里递保长人等，仍于稍暇召各人户各乡兵习学武艺”[6]182-183。海瑞亲自将权力触角伸入到基层保甲组织当中，“本县到图试有武艺志肯向前者，给赏。去县不及三里者，调到县同在市乡兵操习”[6]183。凡是到县里操试者，每日给予一定的生活补助，若其中确实有习武艺志肯向前者，则另给赏赐。海瑞希望通过推行保甲之法让乡邻之间相互关爱，彼此守护，和谐有礼，不致涣散。但他同时也指出：“尔等如或顽冥，不听晓谕，不依约束，惟欲目下偷安，不体谅上司为尔计图长久，有隐匿一人不报官登册，里递总甲并所隐人员，总甲之后，有警不出救援，并保甲者不率领救援者，各治重罪。”[6]183在海瑞的精心布局下，该地形成了以都、图、保甲为层级的管理体系，以“花册”与“牌式”相辅，并借赏罚两手加以推行，这样一来既保障了对内(乡民)的严密监控，也保障了一方之安顺。由于淳安地处临海省份浙江，倭患往往致乡里重创，因此海瑞认为面对倭匪侵扰，若行保甲“互相救援，则击首尾应，击尾首应，击其中首尾俱应，谁能我伤”[6]184。保甲法能凝聚增强一区之内的抗敌力量，具有显著的御外军防功能。对于不幸战死的乡里兵丁，海瑞则以“忠臣”“义士”的称号对他们进行高度赞扬，这些做法使国家的统治意识与基层自卫组织紧紧交融在一起。上述对保甲系统的组织安排是非常灵活的，充分体现了淳安一域的实际情况。这区别于太祖皇帝在民户(里甲)组织体系中以“十进制”为架构的那种规整的理想模式。这或是由保甲制的“乡控”与“军防”实质所决定的。

(三)整顿地方吏治，移风易俗

针对淳安一地的风气教化问题(尤其集中于民风与吏风)，海瑞坚持下力整顿。这主要体现在他于淳安县任上所颁布的31条《禁约》中[6]187-189。

整治吏风方面，如：

第六条：禁催甲不许出酒席绢匣锁钥布袋银与粮长，不许起科竹木银并常例送官吏。

第八条：禁造黄册里递不许科钦常例送官吏书手门皂。

第九条：禁各图里长、总甲不许起科火夫过山常例送官纸价送吏。

第二十七条：凡有事打点衙门者，虽是分厘银、些小货物，亦与吏书门皂等受人一同治罪，枷号二个月。

整顿民风及习俗方面，如：

第十七条：禁通县人民不许设斋醮祭佛，致费财用。不许竖造佛庙。违者里老人等劝论之。论之不从，许诸人告治。

第十八条：禁溺女伤自己骨肉。

第二十一条：通县凡有冠婚丧祭，俱要照依家礼仪节行。丧事不许请僧道设佛，婚礼不许多用盘盒猪羊糖饼，不许厚礼物谢媒。媒人索取谢礼者，赴官告治。

第二十四条：各图有教唆词讼之人，许诸人指明首告。

这些禁约在打击官吏不正之风破除邪教异说的同时将传统社会的伦理价值潜匿其中，并将它作为“国权”有效延伸的辅助手段，潜移默化地实现地方社会的思想整合，加强了基层百姓对国家权力意志的认同感。从以上禁约的内容上看，海瑞对淳安的治理是欲营造一个传统小农社会下符合儒家王道理念，井然有序，各安其所，民风淳朴，吏治清明的太平之世。

(四)县域公共设施建设

在《淳安政事》这一类似于地方志功能的基层为政记录中，还可以看到涉及一县公共设施建设的记载，这主要体现在其《筑城申文》之中。海瑞亲自视察了淳安县域各方，发现“地土疏恶，县西北两方依山，时有水气浸渍。县东一带地势洿下，筑土为墙，势必不能坚久。县南一带居民临溪，溪深地高，筑石平岸即可为城，用石筑墙与用石筑城，所费仅多十分之一。若为墙垣，三五年间必复修筑。诚不若□池筑城一劳而永逸也”[6]157。而从城墙实际功能角度出发，海瑞认为，“县治去矿山三十里而近时有警报。三十五年倭贼五十余人各方掳掠，道经县后过徽州府，时在县居民惊散，县治止存县官学官吏数人……古人设险守国，必其上可以树干橹、集士卒，设有不虞，居高临下，胜算在我”[6]157-158。在中国古代，城墙有着十分重要的军事防御功能，对于淳安这座处于沿海省区腹地的县所，其意义更加重要。作为一县首脑，率民御侮则成了必要的施政举措，如若举措不力便会出现前任知县那般混乱而尴尬的处境。不仅如此，文中还透露出海瑞对修筑成本的考虑，城池的建筑如何因地制宜，用料如何既稳固又可减少重复修筑的时间与费用，作为一个合格的行政首脑，这些治理成本必须是其所思虑的。而就如何对工事进行组织，该申文亦有详细说明。首先在测量与用料上，海瑞带领同里百姓对城墙再行丈视，“周围计九百丈，筑砌高一丈七尺，垛高五尺，共二丈二尺……南临溪一丈七尺。全用石砌，止垛子五尺用砖……计将八百丈，分八百个递年”[6]158。再论分工，海瑞根据县域各处城池修筑所费功力的多少与户甲等级联系在一起进行协作安排，而非不切实际的一刀切，“一百丈付居民之有店房在县治者领筑。县东北二处，其全帮山者止外面砌筑之功，原系消乏称三分里分领筑。帮山少者五分甲分领筑。又少者七分甲分领筑。县东一带洿下砌筑功力比平地多十分之三，则以殷实甲分筑之。其等地亦视帮山者分三等。县南一带临溪筑基之力虽多，然筑平岸址即便是城，与不洿下不临山功力无异，则付之中平甲分有铺店之家”[6]158。可以说从勘察、用料、工事分担等筑城各方面事项海瑞都作了较为细致的安排。知县官对地方公共设施修建的有效组织能力，同样体现着国家权力在基层治理中所具有的强有力特征。

综上，海瑞的为政举措与理念，无不体现着帝国体制下底层官僚通过各种权力运作手段实现“网格化”基层管理的治理思路。其一，海瑞坚决贯彻了以官方为主导，充分依靠并调动地方民众力量实现施政举措的理念；其二，通过申文、禀帖等上行文书以及告示、禁约等下行文书实现了“国情”与“民情”的上下贯通，并将王化思想潜移默化地融入了这种文书机制当中；其三，经过编织保甲“网络”形成了一个严密且强有力的权力执行体系。官方在这种软硬兼具的权力运作基础之上，“以民治民”地进行社会治理，从而实现帝国上下的协同运转与基层社会的有效管理。一代循吏海瑞在淳安为政四载，其为政举措对淳安一地社会的安稳与发展有突出的贡献，后人称赞他：“洁己临民，省财节用。公服一袭，未尝更新。在淳(四)六年，始终一节。兴贤饬武，百废并兴。”[7]

二、国家力量多维支配之下淳安县的“官民合治”模式

《淳安政事》所记载的基层治理举措与为政思路，呈现了一种“官民合治”的基层治理模式，无论是海瑞力图建立的保甲层级体系还是对于一县之内公共设施的修筑，无不体现着这样一种权力贯彻的模式与思路。当国家的意志向基层社会渗透以及国家权力运作进入到“民治体系”时，在国家核心利益得以保障的前提下，权力运作形式就会发生一定的变化，这种“变式”可以理解为一种权力让渡，这种来自国家的“大度”使得基层的治理更加灵活，政府运作的空间更加具有韧性，社会的活力也能够得到因地制宜的激发。与民合治，也有利于地方官僚与百姓产生近距离的“沟通”，进而使国家权力意志以较为恰当的方式在基层社会得到贯彻。“以民治民”或者“百姓自治”尽管体现着一种自治的现象，但就其本质而言，它无不以官方的权力运行作为其基石，民众的自治意识无法独立于官方所主导及传达的意志之外，并且也无法形成与官方意志相冲突的绝对力量，这种自治几乎被国家看作是一种“役”。当基层百姓不愿加入这种官方系统延伸出的“民治”系统时，代表国家意志的权力手段便将发挥作用，利用法与赏来强势执行。在淳安，海瑞通过“官民合治”的权力运作模式对基层社会的治理成效显著，而 “官民合治”模式之所以能够取得如此成绩，缘于以下三个因素的共同作用。

(一)明代官僚体制中“知县官”的基本职责及特殊地位

“知县”自古以来便在官僚体系的架构中处于一个十分重要的地位，它是国家权力意志抵达基层的转折点，尽管位卑，却极为关键。其职权范围较广，且直接面对社会“细胞”发挥权力效益。《明史》对“知县”的职掌有如下记载：“知县掌一县之政。凡赋役岁会实征，十年造黄册，以丁产为差赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借债不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡。”[8]1850这是国家赋予知县职责的权力依据，对于知淳安县事的海瑞而言，其为政举措始终与国家在经济、思想、社会领域的权力支配保持着紧密联系。此外，根据洪武年间太祖朱元璋所定《诸司职掌》中专为“亲民”知县官设计的《到任须知》，明朝初年，太祖对于基层官员履行职责、代天安民事项便高度重视。《到任须知》包含了钱粮赋税、刑狱诉讼、治安管理、社会教化、孤寡抚恤、公物清点、吏员驾控等诸须知事项[9]。它告诉那些初任知县官或者在异地他乡任职的涉世未深的读书人应该如何了解地方风土人情，应该熟悉哪些行政程序，这对于提高知县官们行使国家权力的效率可谓大有好处。《到任须知》作为一本入门的行权指南，体现了明代统治者在向基层贯彻国家意志以及行使权力方面的进步性。这些须知事项所涉及的领域在上述列举的海瑞施政举措中也多有所对应。可见知县官的权力职责对于基层社会的管理基本是全覆盖的。作为帝制时代最低一层行政建制的政府首脑，海瑞也自知身上所担负的责任与意义。他说：“知县，知一县之事。一民不安其生，一事不得其理，皆知县之责。”[6]49换言之，知县官乃国家意志的地方代表，其职掌县域诸多领域的事项，既是国家权力结构所赋予基层官僚的权力让渡，也是国家力量支配社会并得以在基层有效贯彻的制度机理与内在逻辑。

(二)国权与社会制衡之下国家意志的地方传导

众所周知，海瑞素以清廉、正直、不畏强权、做事绝对认真而闻名于世。作为一方知县，他俨然成了基层社会治理中贯彻国家力量的绝对“强势者”。海瑞以儒家修齐治平的思想作为人生信条，又以国家权力意志在地方上的代言人自许，凭借其才能与行政手段，尽职尽责地为民服务、为国尽忠，扮演好“亲民官”这一连接着上层国家与基层社会的枢纽角色。正如他在离任时所表达的：“卑职自揣自得官后，每自誓上不负吾君，下不负吾民，中不负平生所学，一介不取，抱守终身。”[6]164当出现不利于国家利益与百姓利益的情况时，他就将全县事务强势纳入国家支配 “逻辑”的运作之中，诸如那些加在穷苦大众身上的超额赋税必须被裁减掉，又或者是当社会治安和生活规范的框架被突破时，则恢复已经有所松散的里甲与乡约体系等。据《明史·海瑞传》记载，海瑞履职淳安时期，胡宗宪之子过境淳安县域，蛮横无理，折磨驿吏，面对胡公子的骄横，海瑞略施小计将其严办，其盛装钱财也被海瑞充公。海瑞派人将此事告予胡宗宪，“宗宪(却)无以罪”[8]5927。一方大员面对海瑞这般官员时也只能无可奈何。海瑞的庄肃在本质上代表及捍卫的是“国权”之威严，这也是胡氏父子难敢调用私权予以回击的。海瑞有着与太祖皇帝在地方治理上相似的个性与思维。从表面上看，国家意志的有效贯彻得益于他们的强势领导力，但当一位知县愿意对基层进行管理时，一套现成的权力运作规范将再次发挥作用并为他所用。几乎和海瑞同时代同为知县官的叶春及同样是一位强势的行政责任人，在福建担任惠安知县期间，叶氏也撰写了一本他的为政记录《惠安政书》。据记载，叶春及基层管理所运用的模式与海瑞几乎如出一辙，即“官民合治”。相较于海瑞，叶春及明确谈及了这样做的理由。他认为：“奸盗、诈伪、人命重事，方许赴官陈告。户婚田土、一切小事，务由本管里甲老人理断……盖耆老里甲于乡里人，室庐相近，田土相邻，周知其平日是非善意，长吏自远方至，一旦座坐事堂，求情于尺牍之间，智伪千变，极意揣摩，似评往史，安能悉中。”[10]这与海瑞在《禁约》第十七条提到的一旦发现违规进行宗庙祭祀的首先得交由里老责问，论者不从方许赴官治罪的条款有异曲同工之处。中国幅员辽阔，而古代技术手段相对落后，在强集权弱分封的大趋势下，国家统治资源的分配难免有所局限。自战国以来逐步成型的官僚政治体制因其职官流动性的固有特征，那些地方官员难免有一种外来者难压“地头蛇”的无奈，这或是“皇权不下县”的一个根据所在。但在“国权”支配社会的制度逻辑之上，有着强势性格与灵活头脑的地方政务官(如海瑞、叶春及等)便能对具有必要存在性的基层“民治系统”有一个进退有据的掌控，即既要积极利用“民治系统”以弥补帝国统治及官僚政治的局限，也要确保当“民治系统”出现难以调和的矛盾时，政府便会立刻以“最后的仲裁者”身份出现加以干预，使之重回国家意志所期许的“轨道”上来。

(三)淳安县域的社会实况与国家力量介入的交互作用

马克思从唯物史观的角度科学地揭示了东方体制产生的源头，但也必须看到马克思对地理环境因素会对区域政治体制的形成产生影响持肯定态度。“在马克思看来，亚细亚社会形态下的专制主义政治，很大程度上与亚洲的地理环境有关。由于亚洲的独特气候和土壤条件，使利用渠道和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础。在生产力水平较低的情况下，迫切需要中央集权的政府来干预。”[11]淳安的自然环境与社会风貌使得本地社会的发展对以强权为基础的有效治理模式有着客观之需求。淳安县处于东部沿海省份浙江之腹地，隶属严州府。嘉靖初，即海瑞履职淳安的三十余年前，据记载，“淳安环万山以为邑，地大而民众……山多地瘠，民贫而啬，谷食不足仰给他州，动于本业，更蒸茶、割漆、栽培山木，以要懋迁之利”[12]9，“淳邑之中，山川土地生物以害人者，不一而足。草曰断肠，石曰银矿，二者皆为生民之害……虎狼之暴，横行山野之间，吞噬生民，强食膏肉”[12]669-670。受艰苦而危险的自然环境所限，小生产经济的脆弱性导致淳安人地矛盾突出，本业难兴。又由于其境靠滨海府县，时常遭受倭患侵扰，海瑞知淳安县事的两年前，当地便受到了倭寇进攻，县域官民惊慌失散，只存数人。除此以外，往任知县所面临的“淳人生女多淹而杀之，禁弗止”[12]12等不良社会风气仍在继续。待海瑞初来乍到翻阅册籍时，看见的更为棘手的问题是民户不堪赋役之重已逃亡过半，奸诡之风腐蚀着淳安朴实的民性。而究其根源，则是淳安吏治之糜烂。海瑞感叹：“剥民以媚人，多科而厚费使之。可为民忿、可为民慨之事日临于目，日闻于耳……问识者以所处之方，(彼)则曰：‘在今日不可能也，在今日不可为也。宁可刻民，不可取怒于上；宁可薄下，不可不厚于过往’。”[6]38下层吏员及地方豪室的蛮横腐化让身处恶劣自然环境下普通百姓的生产生活境遇更是雪上加霜，出现了因底层社会“自我”治理体系衰败而无法与地方自然、社会困境产生适应性关系的窘况。这样的环境条件，使得淳安社会与百姓无法单纯依靠“民治系统”的自我维护功能来解决日常的生活困难，迫切需要来自上层具有强势作用性的国家权力介入，以扭转怠惰之风气，重整松散之组织。海瑞颁行的《兴革条例》以及构建基层保甲体系便是其在吏治与军防方面借助国家力量对接淳安社会发展的直接需求。

三、余论

“官民合治”既是一种基层治理模式，亦是“国权下县”的一种方式。明代中后期，多元化时代的社会已经到来，社会发展的不确定性风险也越发显现。社会经济发展中新质的萌芽与来自国内外的挑战，东部沿海较为发达的区域州县对此更为敏感，来自社会各阶层的革新“浪朵”也悄然而至。而一定区域内，一个清廉高效的政府运转体系及安稳有序的社会环境，正是生产力发展的前提条件。“海瑞是沐浴着嘉靖革新之风成长起来的”[13]，他以“赋役黄册”“文书机制”“保甲军防”等国家权力运作机制为基础，凭借其智慧与强势作风，充分借助广大百姓的力量，积极投身于淳安县基层社会的治理当中，稳定了税收来源，打击了不正之风，加强了社区防御能力，重构了一个良好的社会秩序，百姓得以安居乐业，国家权力的威严也由此得到重树。海瑞的施政举措是“嘉隆万改革大潮的缩影”[13]，一定程度上符合了社会经济良性发展的客观需求。

当然，海瑞对“官民合治”模式的运用并非是尽善尽美的。他所处的明朝嘉万时期，商品与货币经济已经有了显著的发展，商贸刺激下的人口流动、土地流转以及资源开发成为这个时代社会发展的必然结果。海瑞为遏制土地私有制恶化带来的不利影响所进行的清丈土地，虽然为地方社会“一条鞭法”的推行奠定了基础，但他所主张的复井田旧制，让土地恢复到国家所有制形态，不免使得国家意志于淳安的贯彻蒙上了“极端”与“复古”的色彩。海瑞尊重地方工商业的发展却也难以摆脱国家“农本”观念的束缚，而由社会财富积累带来的社会奢靡与逐利风气，他也只有通过单纯的宣扬教化加以禁止，使治下的乡村俨然成了一座与世隔绝且田园牧歌式的小农世界，这与当时明帝国统治阶层对社会转型的不清晰认知与反应迟滞有关。除此之外，在专制王朝时期，“官民合治”模式的运用得益于优秀的“中介人”与一套旧有的权力运作机制，缺乏的不是权力运转机器本身，而是能使这套机制长久稳定运转以及保障百姓生活与发展权利的法律体系。仅就明代而言，“对于基层社会，明代经历了一个由国家直接控制转向由国家权力和其他社会力量共同控制，再到国家失控的转变”[14]。在社会转型浪潮下，或许正是以上缺陷的存在，当绝大多数的“中介人”停止了“思考”，现成的国家权力运转机制也便就此遭遇“冷落”，而地方百姓的发展需求得不到国家力量保障，也便有了滋长地方宗族势力的“温床”，海瑞、叶春及等也只能成为时代的“佼佼者”。

“官民合治”的基层治理模式是多维力量作用下的结果，是意志贯彻与权力让渡的统一。从某种程度上讲，这样的事实对于一种纯粹的、理想化的强权政治执行与贯彻模式来说，带有不少无奈。因此也必须承认，由于在传统时代受治理技术与统治成本的制约，国家意志的传达从来不是一种单向的选择，它必须与具体的地域空间产生紧密的联系。然而不可否认的是，国家意志传达与权力运作于基层等方面尽管存在着这样和那般的“妥协”与“变式”，但在理论上那些来自国家层面的——最为核心的——统治集团心中所期许的利益诉求，仍然以传统官僚体制下垂直延伸的形式在基层社会得到了实现。而海瑞在基层治理实践中所体现的仁政德治、因地制宜、团结民力等思想也为后世的社会治理予以资鉴。