司法改革触及以色列政治构建核心问题

王晋 张晗烁

2023年3月18日，以色列特拉维夫大批民众聚集在街头举行示威活动，抗议以色列政府提出的司法改革计划。

2023年2月21日，以色列议会正式通过全面司法改革计划中第一项法案的一读程序，为此，耶路撒冷和特拉维夫爆发大规模抗议示威活动。自以色列总理内塔尼亚胡领导的极右翼政府于2023年1月4日宣布司法改革计划以来，以色列民间已发起多轮抗议示威活动。支持改革的群体认为，这将有利于提升以色列政府的运行效率；反对者则认为，改革将减少司法体系对以色列政府的制衡，并带来新一轮动荡和纷争。可以说，司法改革已在某种程度上暴露出以色列社会存在已久的分歧，并撕裂了以色列社会。

此次司法改革主要有三方面内容。首先，改革旨在强化以色列议会的权威，削弱最高法院的权威。在现行的以色列司法体系中，最高法院具有终审权，以及对控告政府、政府部长及所有公职官员或机构案件的审判权，同时承担最高审判庭的职责。但若司法改革方案被实施，此后若议会通过的一项普通法律与现有的“基本法”相矛盾，该法案只有在最高法院全体法官出席的情况下，才能开启废除程序；只有得到80%以上法官的支持，才可被否决。与之相对，以色列议会可凭借简单多数投票，即获得全部120个议席中超过61席的支持，便可推翻最高法院的合法性判决。

其次，改革方案聚焦最高法院法官的人事任免权，试图强化以色列政府对最高法院的影响力。当前，以色列最高法院法官的任命，由专门的任免委员会负责。该委员会由三名最高法院法官、两名以色列律师协会成员、两名议员和两名政府部长，共计九名成员组成，任免最高法院的新法官需获得九名成员中至少七人的同意。这样既能让最高法院新任法官被以色列司法系统、行政系统和专业团体接受，又可防止某一个群体和组织对最高法院拥有绝对影响力。

但若司法改革获得成功，任免委员会成员将增至11名，司法部长将成为委员会主席，并增加一名来自议会“宪法、法律和司法委员会”的议员进入委员会。此外，原有名额中的两名律师协会成员，将改为由司法部长直接指派。由于议会“司法委员会”的成员是属于以色列执政党的议员，因此，改革后的最高法院法官任免委员会，将受到司法部长的直接控制，以政府也可借此直接影响最高法院的判决。

第三，改革方案还将削弱检察机关对政府的监督。在现行司法体系中，总检察长主管政府的法律事务，享有在所有重大刑事、民事和行政案件中代表国家的特权。总检察长虽由政府指定，但独立行使权力。总检察长在法律事务上向政府提供建议，在法庭上代表国家机构。此外，以色列政府的主要部门设置了由总检察长向各部长指派的法律顾问。法律顾问负责审查本部门出台的各项政策是否违反“基本法”与其他现行法律。若有违反，法律顾问可代表总检察长向该部部长提出修正或撤销该方案。但若司法改革顺利实施，法律顾问人选将改由各部长决定。法律顾问的权威也将缩减，其所提出的法律意见和建议，将仅供部长和本部门参考。

根据以色列司法部长列文的表态，此轮司法改革仅仅是“第一阶段”，未来以色列政府还将重新修订“基本法”。由于特殊的国情和历史，以色列没有宪法，只有长期临时充当宪法功能的“基本法”。以色列“基本法”由十四部具有宪法性质的法律文件组成，其中1992年由以色列议会通过的《人的尊严与自由》文件，成为“基本法”的重要组成部分。该文件规定，议会修改“基本法”，或删除其中的某项法律文件，需绝对多数议席通过才能生效。与此同时，该文件中的部分内容，因“违反犹太教教义”而被以犹太教极端保守派反对。若此轮司法改革生效，那么只要以色列议会经简单多数投票通过，便可将“基本法”的法律文本降级为“普通法律”。

此次司法改革引发了以色列社会舆论的强烈反应。其中，赞成者主要来自右翼政治和社会团体，他们认为当前以色列最高法院的权威过大，应当受到行政机构的约束，而在美国、德国、法国等西方国家，由政府领导人或立法机构任命法官的制度非常普遍。也有支持者认为，当前总检察长和各部长法律顾问权力过大，需加以制衡。在当前的司法体系下，法律顾问在实际上有权否决各部门的政策决定，这妨碍了以色列政府的高效行政，也让以色列检察机构成为权力体系中的“国中之国”。

与此同时，也有很多左翼和中间翼群体反对司法改革。他们认为，以色列是总理议会制政体，其中议会是一院制的立法机构，在实践中，最高法院是制约议会的重要力量。若司法改革内容被实施，司法部的权力将大大增加；政府和政府影响下的议会，将直接左右以色列政治决策。对此，以总统赫尔佐格警告称，此轮司法改革方案若实施，以局势可能会产生“非常危险的政治、经济和安全后果”。

也有反对者认为，此轮司法改革的真实目的在于加强右翼政黨对社会的影响力，肃清左翼和中间翼政治力量对其的约束。在过去20多年里，以色列政府大多由右翼政党主导，因此出台的政策往往具有较强的犹太教和民族主义色彩。例如，面对约旦河西岸和东耶路撒冷的非法犹太定居点，一些左翼组织和巴勒斯坦团体无法向以政府提出申诉，只能依靠最高法院的裁决迫使以政府拆除某些非法犹太定居点；面对把控教育、婚姻和社会政策的右翼犹太教政党，一些社会团体也希望通过最高法院的裁决来干预以政府将犹太教法规推行至以色列社会的政策。因此，持这种观点的人担心，一旦司法改革获得通过，未来巴以冲突将进一步加剧，以色列社会“犹太教化”的趋势将更加明显。

此外，另有反对观点认为，此次司法改革若顺利通过，将为部分以色列政客提供“司法保护伞”。自2018年以来，以色列总理内塔尼亚胡一直面临来自检察机构的贪腐诉讼。此外，一些右翼政党领导人，也曾因贪腐诉讼而被最高法院宣判有罪，从而影响政治生涯。因此，反对者担心若此次司法改革获得成功，未来内塔尼亚胡将提起“议员或官员豁免法案”，导致以色列政府的腐败问题无法被监管。

事实上，此番司法改革触及到了以色列国家政治身份中最敏感的问题，即以色列应当是一个以右翼犹太民族主义为核心的国家，还是一个包容不同政治理念和族群身份的多元国家。因此，也必然持续引发广泛的社会纷争。