国外应急志愿服务：演化轨迹、理论研究与反思

■ 赵云亭 张祖平

早在1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克就作出了人类已经进入“风险社会”的重要论断。随着社会发展，人类抗击风险的能力虽然在不断加强，但现代风险在波及范围、发生频度、复杂程度以及治理难度上与传统风险已不可同日而语，此次新冠肺炎疫情就是最好的例证。新冠肺炎疫情发生后，以其高传染性、高危险性迅速从一个局部问题变为全球问题，世界任何一个角落都难逃厄运，同时引发社会心态风险、社会制度风险、社会治理风险，各种风险相互叠加，并将长期存在，给社会带来巨大挑战。面对常态化和复杂化的风险问题，仅靠政府力量是远远不够的，多元力量聚合形成风险治理共同体成为一种必然选择。志愿者作为一股重要的社会力量，在突发事件应急治理中扮演重要角色，发挥重要作用。如何促进志愿者在应急治理中的有序参与，促进志愿者优势和作用最大化，是各国政府关注的重点问题。西方国家在长期实践中形成了较为成熟的志愿服务体系，本文试图通过对西方国家志愿服务发展、实践和相关理论的分析和研究，为完善我国应急志愿服务体系寻找方向和思路。

一、国外应急志愿服务的研究进展

国外学者很早就认识到志愿者及其组织在创造社会价值、应对突发事件、维系社会稳定中的作用，并对应急志愿服务进行系统研究。

（一）应急志愿者与应急志愿服务

志愿者是那些不以营利为目的、自愿贡献力量为他人服务的一群人。联合国前秘书长科菲·安南（Kofi A.Annan）指出志愿者是基于一定价值追求，在不求物质回报的前提下，为社会进步贡献个人力量的个人或群体［1］。美国学者达维尔和芒迪认为志愿者是出于自愿向他人提供无偿帮助和服务的人［2］。虽然不同学者在志愿者概念的表述上各有不同，但在志愿者核心特征上基本达成共识，它们分别是自愿性、无偿性和公益性。所以，应急志愿者是指基于一定价值认同和追求，不为物质报酬，自愿参与突发事件应急救援并提供志愿服务的人。志愿服务就是志愿者提供服务的行为，“应急志愿服务”是志愿者利用自己的资源和能力为突发事件应急治理提供无偿、非职业的行为。应急志愿服务弥补了政府和市场在应急治理中的缺陷，是应急治理中不可缺少的一股重要力量。

（二）理解志愿者参与应急治理的理论基础

围绕志愿者参与应急治理过程形成了善治理论，从政府职能转变层面对志愿者参与应急治理提供了解释。治理与善治理论的提出为志愿者参与应急治理提供了政治合法性。治理是一种与统治相区别的管理机制，解决的是在各领域管理活动中不同主体之间的关系问题。罗茨（R.Rhodes）指出治理是一种新的实现秩序的统治过程［3］，在治理理论看来，社会秩序无法靠单一的国家强制力来维系和运行，要依靠政府与民间、公共部门与私人部门等相互影响的行为者的互动合作来实现［4］。所以，治理是对国家单一权力中心的挑战，同时也是对多元主体在管理活动中所拥有权力、地位以及作用的承认，各机构只要能够获得群众的认可，都可能成为不同层面活动的权力中心。善治是治理发展的理想状态，在这种状态下，政府与公民有完善的合作机制，能够彼此激发、协同，增进治理的效果。政府治理理念的转变意味着社会力量在社会事务处理中的地位被认可和接纳，志愿者参与突发事件应急治理有了制度基础和保障。

（三）社会结构与个体心理：志愿服务动机的两种视角

动机是触发人类做出某种行为的内在心理机制，是解释人类行为的出发点。行动主体能够想象其想要实现的结果是激发其行动力量的内驱力［5］。围绕志愿服务动机，主要形成了两大流派：一是动机的心理学流派；二是动机的社会学流派。心理学主张从个体心理层面对动机进行定位。动机功能理论是研究志愿服务动机的心理学流派的代表性理论之一，该理论认为如果个体相信一种行动可以满足其某种心理需求时，个体就会主动参与志愿服务。志愿服务功能清单（VFI）用六种不同的志愿服务动机将志愿者参与志愿服务的需求固定下来：一是价值观的实现和表达；二是提高自己的学习经历；三是融入团体并与重要团体成员融洽相处的社交需要；四是获得与职业相关的益处；五是帮助人们解决心理焦虑和社会认同问题；六是实现自我认知和自我提高。巴特森（C.Daniel Batson）以不同的研究方式创立了四动机理论，提出动机是由价值观所诱发、由目标所指挥的力量［6］。由此认为，动机数量是无穷尽的，会随外在环境变化而变化，并辨别出了四类参与志愿服务的动机，分别是利己主义、利他主义、集体主义和行为准则主义。

与心理学流派对动机的个体化理解和定位不同，社会学家认为动机由社会结构决定而不是个体的固有属性，社会结构因素包括性别、种族、年龄、教育、收入、就业情况、婚姻及为人父母状况、宗教等领域［7］，一个人所处社会位置不同面对的社会结构要素也就不同，个体参与志愿服务的动机也就不同。

（四）应急志愿服务管理机制的相关研究

1.应急志愿者招募的相关研究。志愿者招募对于志愿服务的队伍建设和实际效果至关重要。贝迪认为招募能够精准发现、挖掘和培养具备特殊能力和品质的个体［8］，让更多优质人员参与到志愿服务当中。国外对不同群体参与志愿服务的意愿进行了研究，中产阶层参与志愿服务的意愿最为强烈，其社会地位和拥有的人际资源能够为志愿者组织所用，被招募的可能性也比较大。从性别来看，女性被招募为志愿者的几率要大于男性，从肤色、种族来看，白人被招募为志愿者的几率要高于非拉美裔黑人、拉美裔美国人和其他少数民族。尼尔森通过研究强调应急当局的意识形态和包容性对自发志愿者的接纳和整合至关重要［9］。

2.应急志愿者激励手段的相关研究。皮尔斯通过对支薪组织和志愿组织的比较研究，发现支薪组织可以利用处罚、经济奖赏或其他类似的方法激励员工，而志愿组织一方面缺乏采取处罚措施的能力，另一方面更多靠精神奖励来激励工作人员，这就造成支薪组织工作人员的连续性比较强，而志愿组织的工作人员往往做同一种工作［10］。而任务难易程度也会影响志愿者持续参与的积极性，承担有挑战或较难的工作任务会激发志愿者服务的热情。凡诺兰德、皮莱和瓦雷对不同区域为应急志愿者所提供的福利差异进行了研究，认为各辖区在就业状况要求、地域限制、时间限制和经济影响方面存在巨大差异并缺乏统一性，提出统一区域就业法的对策［11］。

3.应急志愿者组织结构的相关研究。目前主要包括三类基本组织：分级体制模式、矩阵模式和网络模式。舍曼和蒂埃尔认为，处理紧急事故必须采用严格的、分级体制管理结构，但志愿应急人员对严格的组织领导有排斥情绪，而缺乏管理的应急志愿服务效果又难以得到保障。因此，为保障服务效果，需要对组织控制程度进行权衡。

4.应急志愿者协调与责任的相关研究。艾布锐和劳塔认为，当前对社区和公民在应对和备灾工作中责任的理解有待深化，并提出为应急志愿者制定更明确的规则和法律，提升应急志愿者对志愿服务权利和义务的认识，重新考虑灾害期间应急志愿者的权利和义务与公民身份的关系等相关建议［12］。格鲁森，阿尼尔和布鲁克基于社交媒体的应急管理，对志愿者有效组织进行了研究［13］。马丁内斯，杰米和卡西里亚斯对自然灾害紧急情况下自发志愿者的选择工具进行了设计和验证［14］。应急志愿者责任和义务的判定直接影响志愿者参与突发事件应急响应的积极性和服务质量，国外学者对应急志愿者的责任和义务开展了相关研究。莉拉，肯尼思和史蒂夫对突发事件发生期间自发志愿者的协调进行了分析，强调为自发志愿者提供技术含量较低、法律和文化敏感性较低的职能，缺乏健康和安全培训，责任、动机和期望不明确是利用自发志愿者的最大挑战，在让自发志愿者参与灾害响应和恢复时，自发志愿者的人身安全和权益保障被列为最高风险［15］。

二、国外应急志愿服务的演化轨迹

志愿服务是社会需求的产物，社会需求是推动志愿服务不断完善和发展的根本动力。面向社会需求，国外志愿服务经历了漫长的发展历史和路径探索，在发展过程中服务队伍不断壮大、服务内容不断扩展、服务方式不断完善、服务渠道不断丰富、服务质量不断提升，并形成了浓厚的志愿服务氛围和发达的志愿服务文化。应急志愿服务在志愿服务系统不断成熟和细化的过程中逐渐受到重视和发展，并成为志愿服务的一个重要领域［16］。国外应急志愿服务大致经历了萌芽、形成、成熟、发展四个阶段。

（一）19世纪初至19世纪末：应急志愿服务的萌芽阶段

西方国家志愿服务是在现实社会问题与宗教精神的相互激发和作用下开始萌芽和发展的。相关资料显示，西方国家志愿服务活动发源于19世纪初宗教性的慈善服务。在宗教教义精神的驱使下，由教会推动的慈善服务主要是通过动员和招募志愿人员进行贫民、孤儿、寡妇、老弱病残等困难群体的帮扶工作。随后，非宗教性志愿组织也孕育而生，例如，英国的“慈善组织会社”，北美移民的互助志愿团体等。1818年的纽约救贫协会发动志愿人员帮助社区困难群体增长技能和改善发展环境，发展出了社区志愿服务，为以社区为核心的应急志愿服务奠定了基础。美国独立战争期间，为应对战争带来的破坏，民间出现了大量具有应急特点的志愿服务队伍，例如志愿消防队、仓储团等，这也成为应急志愿服务的最早标志。这一时期的应急志愿服务队伍尚未形成正式的组织化、常态化队伍体系，多是在发生突发事件时由宗教或民间力量临时组织形成，队伍规模小，具有强烈的宗教属性和民间属性，自发性、临时性和分散性是其典型特征。

（二）19世纪末至20世纪中叶：应急志愿服务的形成阶段

在该阶段，应急志愿者队伍开始壮大、活跃，逐渐从自发力量向组织化力量转变，并得到了来自政府的重视和支持。19世纪末20世纪初，面对来自自然和社会的各种挑战，欧美国家通过制定相关社会福利法律法规来保障群众生活和社会稳定。但在多发的风险事件中，政府以及整个社会意识到仅靠政府力量难以抵抗风险带来的挑战，培育和调动多方力量以发挥聚合作用成为一种必然选择［1］。居民参与应急救援的观念不断增强，越来越多的人加入到应急志愿服务中，并开始形成了特定组织，其在应急救援中发挥独特作用，引起政府重视。例如，培训工人在发生生产安全事故时进行自救与互救的德国工人撒玛利亚联盟（ASB）；防止人员溺水的德国水上救援组织等等。另外，该阶段经历了两次世界大战，众多医疗工作者志愿加入其中，扩大了志愿者在应急救援中的影响力，应急志愿服务获得重大发展，开始组织化、常态化。志愿服务开始逐渐纳入政府工作体系和社会发展体系之中，但尚未实现有序高效参与。

（三）20世纪中叶至20世纪末：应急志愿服务的成熟阶段

20世纪中叶以后，应急志愿服务获得政府越来越多的关注和重视，政府逐渐开始以“出资人”和“主办者”的身份介入志愿服务［12］。应急志愿服务进入规范化、专业化、成熟化阶段。美国自20世纪六七十年代以来，联邦政府先后推动了一系列志愿服务计划，包括“和平队”（Peace Corps）计划、“服务美国志愿队”（Volunteers in Service to America，VISTA）计划、社区应急响应队（Community Emergency Response Teams，CERT）计划等，1993年克林顿政府成立“国家与社区服务机构”，整合了“行动”和“国家与社区服务委员会”的全部职能，成为管理所有志愿服务组织力量的总机构，同时，颁布了《国内志愿服务法》《国家与社区服务法》《国家与社区服务机构法》等法律。德国在这一时期成立了德国技术救援署（THW）、德国消防队（DFV）、德国马耳他骑士战地服务中心（MHD）、德国约翰尼特事故救援团（JUH）等专项应急志愿组织［17］。

（四）21世纪以来：应急志愿服务的深化阶段

21世纪以来，自然灾害与社会灾害不断加剧，且呈现出相互叠加、强化的态势，社会应急志愿服务体系面临全新挑战，原有体系无法有效应对愈加复杂的突发事件，这成为推动欧美发达国家应急志愿服务体系不断完善、快速发展的内在驱动力［18］。这一时期应急志愿服务的发展和完善主要体现在两方面：一方面应急志愿者队伍不断壮大，参与应急服务的领域不断扩展。相关资料表明，美国的社区应急服务队、消防服务队、医疗服务预备队和警务志愿服务队等应急志愿者队伍的人员数量在这一时期迅速增加，约覆盖了79%的美国人口［19］。在德国，包括水上救援组织、约翰尼特事故救援团、马耳他骑士战地服务中心、德国工人撒玛利亚联盟（ASB）在内的志愿服务组织人数也达至新高。应急志愿者队伍不断细化，参与领域从军队、消防、医疗等方面拓展到山地、水上、空中、特殊场地等方面［20］。另一方面应急志愿者队伍的应急能力不断增强。这一阶段欧美发达国家实施一系列计划对应急志愿者展开应急知识和技能培训，以提升其应急水平。例如，2002年美国推行的“公民服务队计划”，其目的就是要通过教育、培训和志愿服务提升社区居民应对各类突发事件的应急能力［18］。

从国外应急志愿服务的发展脉络中可以看出，志愿服务是在应对威胁人类社会安全和秩序的突发事件中不断发展和成熟的，所以，在某种意义上说，应急志愿服务是志愿服务的核心领域。应急志愿者队伍越来越成为西方国家政府治理突发事件的重要力量。

三、国外应急志愿服务的主要实践

（一）政府高度重视应急志愿者队伍建设

发达国家应急志愿者队伍发展快、建设好主要得益于政府的高度重视和正确引导。政府对志愿者在应急治理中扮演的角色和发挥的作用给予充分尊重和信任。志愿服务是历届美国总统在任期间重点宣传和推进的工作内容之一，美国政府通过资金的大力支持和志愿服务体系建设的直接介入推动了应急志愿者队伍的迅速壮大，志愿者已经成为应急救援的重要力量。美国联邦紧急事务管理署（FEMA）的应急力量由2600多专职工作人员和5000多名应急志愿者构成。在2005年卡特里娜飓风事件中，志愿者发挥了巨大作用，包括募集资金、为受灾群众提供各类服务、帮助灾害恢复重建。英国通过将应急志愿力量纳入“地方政府突发事件应急计划”中，赋予其参与突发事件应急治理的正当性和合法性。新冠肺炎疫情在英国爆发以来，志愿者在英国各地组建了数百个志愿服务组织，为弱势群体提供帮助，并通过发布“互助卡”“爱邻居卡”等实现邻里互助。德国联邦政府通过免除服兵役的举措，吸引和激励青年人加入应急志愿者队伍。国外政府对应急救援志愿者的重视和正确引导形成了浓厚的应急志愿服务氛围和应急志愿者队伍建设机制。

（二）注重健全应急志愿服务的法律体系和激励机制

与一般志愿者不同，应急救援志愿者面对的是充满风险的突发性灾害事件，应急志愿者受到人身权和财产权的双重威胁。针对此问题，西方国家通过构建完备的法律体系保障了应急救援志愿者的合法权益，解决了应急志愿者的后顾之忧。英国构建起《国内紧急状态法》（The Civil Contingencies ACT）《应急准备》（Emergency Preparedness）《应急处置和恢复》（Expectations and Indicators of good Practice Set for Responders）等地方性法规和部门规章相结合的完备的法律保障体系，从政府、应急机构和应急志愿组织三方主体出发为应急志愿者参与应急救援提供了强大的行动保证。美国的《好撒玛利亚人法》（Good Samaritan Laws）、《志愿者保护法》（Volunteer Protection Acts）和《应急管理和国土安全法律》（Emergency Management and Homeland Security Acts）等法律形成了志愿者权益保护网。《爱德华·肯尼迪服务美国法》作为美国联邦法律，通过一系列新的授权、利益奖励机制和制度创新，动员和吸引了更多群众特别是青少年参与到应急志愿服务中去［18］。德国、日本等国家也建立了较为完善的法律体系为志愿者参与应急治理保驾护航。应急志愿服务法律体系在赋予志愿者参与应急治理正当身份的同时，保护应急志愿者的合法权益。

在对应急救援志愿者进行责任保护的同时，发达国家通过建立相关激励机制，来激发社会各方力量加入应急救援志愿者队伍的主动性和积极性，国家上下围绕志愿者形成了一种激励文化。德国内政部设立志愿者奖励项目来吸引年轻人加入应急救援志愿者组织，企业主也会通过各种措施鼓励员工参与应急志愿服务。在美国对抗新冠肺炎疫情中，志愿者保罗·卡里在为纽约提供急救服务中，不幸感染病逝，纽约市长专设纪念碑感谢其作出的贡献。

（三）科学、健全的应急志愿者组织管理系统

科学、健全、完善的应急志愿者组织管理系统是应急志愿者有序参与应急治理的制度基础。发达国家都建立了比较完备的应急志愿者组织管理系统，通过将应急志愿者的专业信息纳入数据库，实现对应急志愿者的统一分类管理、认证和保护、集中指挥和协调，能够在发生突发事件时对应急志愿者快速识别、精准定位和高效调度，实现应急志愿者的分级响应和使用，达到高效应急和有序参与的局面。日本设立救灾志愿者中心来加强对救灾志愿者组织的协调和调度。美国主要是通过联邦政府最高层来实现对应急志愿者工作的协调，另外，全美救灾志愿者联盟作为第三方协作机构在整合应急力量方面也发挥重要作用。在应对新冠肺炎疫情行动中，美国利用其志愿岗位匹配的网站系统，对志愿者进行明确的分类管理，强调志愿者服务与社区需求相匹配，实现志愿服务的精准化、组织化和结构化。英国政府专门制定了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，成为志愿者管理的主要依据［21］，另外，应急志愿力量受各地政府“突发事件计划官”统一掌握和调度，而地方抗灾联席会议是促进应急志愿力量协同、有序参与应急治理的重要机制。

四、国外应急志愿服务的反思

虽然国外发达国家的应急志愿服务体系已比较完善，但是在突发事件的应对中也暴露出诸多问题。一是地方政府与志愿者组织之间关系不顺，导致志愿者组织缺乏支持，服务难以持续，效果难以保障。在英国新冠肺炎疫情防控中，地方政府与志愿者和社区组织之间缺乏信息共享和联合规划，并拒绝合作，导致志愿服务组织资金缺乏支持，阻碍了应急志愿活动，损害了公众信任［22］。二是对应急救援期间志愿者参与志愿服务的风险与责任难以明确。紧急情况下志愿者的民事责任如何判断？应急救援期间志愿服务的增加与开展以及应急志愿者的职业健康与安全标准的适用性等问题制约了志愿服务的有效开展。三是法律繁多缺乏标准化。在美国，虽然有多重的合作性应急框架，但是联邦层面与州、地方层面上的应急条例、法律条文关系复杂且缺乏统一标准，影响跨区域应急志愿服务的开展效果。四是应急行动主体间协作效果欠佳，指挥职能失灵。突发事件发生时，美国联邦政府的指挥效用与州、地方政府救援工作的开展无法形成合力。应急救援主要依赖地方力量以及资源，应急救援的持续性难以保障。当地方救援资源难以为继时，联邦机构才会负责整个救援工作的指导任务，加剧了民众与地方组织所承受的压力与冲击。国外应急志愿服务易暴露出的问题也为完善我国应急志愿服务体系提供了方向。

（一）健全管理制度，实现对应急志愿者的精准调度和有序参与

建立统一高效的应急志愿者组织管理系统是应急志愿者有序参与应急治理的组织基础，也是对应急资源进行合理调度的重要保障。目前，我国应急救援志愿者队伍建设比较混乱，缺乏统一有效管理，这也是当前应急救援志愿者队伍质量不高、参与应急治理效果不佳的重要原因。我国应吸收国外先进经验，将应急志愿服务纳入应急体系，依托应急管理局建立自上而下、统一有序的应急志愿者指挥系统，为应急志愿者搭建有效参与平台，并设置专门机构对应急志愿者、应急志愿服务组织按突发事件级别统一调配。另外，要健全完善统一、专业迅捷的应急志愿服务信息平台，将应急志愿者按类型、级别、区域等整合相关信息、数据资源和服务信息系统，实现志愿服务信息数据统一归集、管理和共享交换、互联互通。加强志愿服务信息平台与“城运中心”的深度融合，确保突发事件发生时志愿者的高效、有序参与。要建立政府、应急志愿者以及其他社会力量的协调应急联动机制，在政府应急行动和应急志愿者的服务范围之间实现功能互补，充分发挥应急志愿者在应急救援中及时、灵活、机动的优势。

（二）明确权责，保障应急志愿者的合法权益

与日常领域志愿者的服务内容不同，应急救援志愿者参与的是灾害救援行动，具有一定危险性，其救援行为需要得到相关法律法规的规范和责任保护。一是要制定实施应急救援志愿者的认证和许可制度，例如志愿者参与应急救援的专业执照、证书或许可证的法律；二是要针对专业应急救援志愿者建立参与应急救援的专业标准，用来考核和评估应急志愿者的条件和能力；三是要立足我国实际情况，吸取国外教训，推动培育应急志愿者队伍和制定保障志愿者参与应急治理的相关法律法规，为应急志愿服务体系的建立和完善提供全方位的法律保障。具体来看，法律法规要对应急救援志愿者的权利和义务、应急志愿者的保险和意外赔偿作出明确规定，以动员和吸引更多的社会力量投入到应急志愿服务中来。

（三）加强统筹协调，提升应急志愿服务的社会效果

中国共产党作为我国整体性治理体系的中心节点，是中国社会发展与稳定的轴心力量［23］。因而要充分发挥党领导志愿服务的制度优势，搭建平台，整合分散的条块资源，统筹体制内与体制外力量，推进应急志愿服务制度化、常态化发展，并将其转化为应急治理效能。突发事件发生时，一是要加强党对应急志愿者和志愿服务组织的政治引领、组织引领和思想引领，在突发事件中强化政治觉悟与责任意识，另一方面要积极培育社会力量的应急协作能力，调动社会团体参与应急治理积极性，提升多元治理主体的风险防范意识与协同配合观念，形成我国应急治理体系多元力量的合力。此外，在实现党的领导制度全面覆盖、强化多元主体协作能力的同时，也应当借助政府统筹协调能力以推动应急管理的体系化建设，对体系结构中的不同职能部门赋予边界清晰的权力与责任，在保障党的高效领导与统筹的同时，提升应急志愿服务的效果。