国外0－3 岁婴幼儿托育服务供给的经验、问题及启示——以美、英、日为例

索长清，王秀青

（沈阳师范大学a 学前与初等教育学院；b 研究生院，辽宁 沈阳110034）

在社会投资模式下，儿童照顾责任成为个体生命历程中面临的新社会风险，正式托育服务被视为对抗这种社会风险的最佳政策工具［1］。 然而，研究表明，几乎所有欧洲国家的托育服务都存在“马太效应”，即与条件较好的儿童相比，条件较差的儿童不太可能享用托育服务。 而且，这种“马太效应”与供应有关，而与需求有较小关系［1］。 0－3 岁婴幼儿托育服务不仅影响个体童年早期的身心健康发展，而且在全面提高国民素质方面发挥着重要作用［2］。 为此，0－3 岁婴幼儿托育服务体系改革成为世界多国关注的焦点。

为实现托育服务政策目标，欧美国家率先着力于婴幼儿托育服务。 20 世纪60 年代，美国“开端计划”强调政府补助功能，并重视婴幼儿的早期教育［3］。 21 世纪初，英国制定《儿童计划：创造更美好的未来》，强调托育服务的家庭需求。 与此同时，亚洲多国也纷纷致力于托育服务改革。1994 年，日本制定“天使计划”，确定未来十年的托育走向和内容，强调国家、社会和企业的育儿责任［4］。 之后，日本实施“儿童和育儿支援新制度”，将家庭、社区等融合在一起进行综合支援，形成社会全体支持育儿的局面［5］。

在我国，随着城市化、生育政策及家庭结构的转变，托育服务陷入数量缺乏、结构失衡的困境。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》明确要求重视0－3 岁幼儿教育。 2019 年《政府工作报告》提出要“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务”，同年，国务院办公厅印发《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，我国0－3 岁婴幼儿托育服务事业自2019“新时代中国婴幼儿照护发展的元年”开始迎来新机遇与新挑战。 借鉴国外婴幼儿托育服务的经验并分析其面临的局限，可为我国托育服务体系建设与发展提供一定启示。

一、美、英、日三国托育服务供给体系

美国实行地方分权管理的托育体系，各州承担主要责任［6］（P27）。 美国政府的权利下放削弱了联邦政府的地位，但这种部门协作的分权管理模式较好规避了政策“水土不服”问题［7］。 20 世纪50 年代，全国范围托育服务在美国开展，但经济危机、女权运动等使联邦政府不得不重新考虑托育服务的定位及发展方向。 文化层面，美国多元文化导致教育主流价值观不一，政府大力开展托育旨在减少文化差异带来的教育不公平；社会层面，贫富差距逐渐加大，政府希望通过开展托育缓解贫困家庭压力，缓和社会矛盾［8］（P40－65）。

英国属于典型的中央集权制托育管理，教育部门对托育服务统筹管理并承担主要责任。 这种高度集权模式充分调动了政府的宏观调配作用，但也带来政府的经济负担。 20 世纪末的经济危机后，英国保守党在刺激消费和紧缩的财政政策之间选择了后者，地方政府严重削减保育预算，并对儿童家庭的税收优惠和福利作出裁减［9］。 大量劳动妇女在这场旨在恢复特定经济平衡的操作下只能回归家庭。 经济恢复后，政策目标改变，托育支出的目的首先是提高母亲就业。 之后，促进儿童发展和母亲就业经常被确定为托育服务的“双重股息”，推动英国托育服务的快速发展和提质增效。

日本是效率驱动模式的代表，内阁将私人部门引入公共管理部门，私立企业与公共部门共同管理托育服务，力求托育市场资源达到最优状态。二战后期，日本托育支援制度兴起，《儿童福祉法》规定为“保育不足”的婴幼儿提供社会化托育服务，但“保育不足”仅包括抚养者因疾病或由于自然灾害导致无法抚养等事由［10］（P48）。 随着劳动市场逐步恢复，大量劳动力外流致使婴幼儿照顾需求剧增，加之“少子化”问题凸显，日本内阁不得不加大社会福利筹码，提出“你来生，社会来养”的政策宗旨。 2015 年，日本通过《育儿支援法》建立新支援制度并增加托育服务的覆盖范围。 政府干预不仅缓解了育儿成本，完成缓解老龄化的最初目标，而且增加了女性就业机会。

二、美、英、日三国托育服务供给的经验

（一）建立健全相关法律制度以保障托育事业

1．颁行“保教一体化”的政策法规促进托育服务

美、英、日以法律制度、政策等形式促进婴幼儿“保教一体化”发展，其出发点和基本价值取向都致力于“服务机会公平”，即让婴幼儿及其家长享受公平的保教服务［11］。 自20 世纪70 年代，美国颁布《儿童保育法》《不让一个儿童落后法》《0－5 岁教育计划》，强调每位儿童的受教育权，保证0－5 岁保育教育的实施［12］。 英国自1998 年颁行《国家保育战略》《每个儿童都重要》《早期基础奠基阶段法定框架》等，明确保育对象为0－5 岁婴幼儿，并明确保育的课程原则、目标、内容和评价等［13］［14］［15］。 日本于2006 年通过《关于推进向学前儿童综合提供教育和保育等的法律》，建立既具有幼儿园又具有托儿所优势的“认定儿童园”，服务对象为0－5 岁儿童［16］。

2．利用“公私合作”丰富托育服务协调分配机制

美、英、日充分利用政府与非政府组织的合作协调与责任分配机制，采用公私合营、公办私营或政府购买服务等多种形式开展托育服务。 美国托育服务的财政供应主要由联邦政府拨出，地方政府在完善本州政策的同时给予一定的经费投入。美国企业也积极支持托育发展，大约有6 000 家企业或公司赞助支持托育事业的发展［3］。 英国的早期教育经费来源于政府财政投入、家长缴费和社会慈善捐助等多种渠道，目前已经初步形成托育服务的成本分担机制和投入保障机制［17］。日本采用市场化原则改革托育市场，将之前政府向托育机构提供“一揽子”运营资金改为支付“给付费”，使民间团体、营利企业均可进入托育市场［18］。

美、英、日通过明确法律政策和职责划分保障托育服务。 美国联邦政府将面向0－5 岁儿童的所有托育项目都纳入州政府领导的质量评分与改进系统。 另外，全美幼教协会针对0－8 岁儿童保育教育制定《幼儿教师职业准备标准》，统整婴幼儿保育和教育师资［19］。 英国在“确保开端”项目基础上成立确保开端中心，负责0－5 岁婴幼儿托育服务，并建立完整的0－5 岁婴幼儿课程框架。英国还建立连续化的保教人员培养体系，从业人员通过培训可获得0－8 岁儿童保育与教育的课程证书。 日本一方面将厚生省的“保育指针”与文部省的“幼稚园教育要领”融合，形成一体化的0－6 岁托育课程；另一方面，文部省和厚生省展开协同研究，使幼稚园教师及保育员学习科目共同化［15］。

（二）借助机构补助与家庭资助提高供给效率

1．通过加大机构补助扩大托育服务的覆盖范围

由于托育所被定位为代替监护人的儿童福利场所，政府必然要根据“缺乏托育”地区和机构进行补助。 2008 年以来，美国投资100 亿美元发展0－5 岁儿童托育［20］（P51－64）。 同时，制定早期学习计划并对其进行拨款，支持发展更高标准的托育服务体系和师资。 英国利用社会投资补助托育机构，2020 年蒂内伊（Tiney）托育公司向社会筹集650 万美元发展托育服务。 英国还形成财政干预的投入保障机制和成本分担机制，寻求托育服务市场自由与经济效率之间的平衡。 日本政府按照儿童年龄和儿童数量对保育园进行财政补贴，企业举办的托育机构如果得到相关部门认可，可获得“认定儿童园”一样的财政补贴［21］；同时，日本育成协会对“企业主导型保育所”进行全方位质量监管和资质审查，为托育质量提供保障。

2．通过提供弹性家庭资助提升托育服务获得率

为创造持久的托育服务供应，政府为现有托育市场无法满足其需求的家庭提供弹性资助，使家庭能够负担托育费用。 在美国，昂贵的托育费用是 一 个 持 续 存 在 的 社 会 问 题［22］（P1－44）。 2019年，在近40 个州和哥伦比亚特区，照顾两个孩子的育儿费用超过了一个家庭每年的抵押贷款［23］。为此，美国通过儿童托育发展基金向有需要的家庭发放补助金，同时利用税收抵免，从父母的应纳税额中扣除部分保育费用。 英国为育儿家庭提供免税儿童保育、通用津贴、保育券等多种福利，规定父母一方年收入高于5 万英镑便失去部分照料津贴，超过6 万英镑不再享受全部照料津贴，以期达到补助的真正意义［24］。 英国还采用时间政策对育儿父母提供亲职假，满足家长的育儿时间需求。 日本自2016 年起，新制度面向低收入家庭取消“多子减免”原则关于学龄前的限制规定［25］，2017 年“新经济政策包”提出力争实现免收居民税的贫困家庭0－2 岁婴幼儿入托全免费［26］，以此缓解家庭育儿经济压力。

经过多年努力，美、英、日三国的托育服务供给总量有了明显提升。 20 世纪60 年代，美国3岁儿童进入保育学校的比例仅为11%，1997 年上升至64．9%，目前已达到90%以上。 同时，美国日托机构于2018 年已达到826 139 家，托育服务供给进入稳定期［27］。 英国政府为应对促进儿童发展和母亲就业两个目标之间的重点转移，解决可用性、可负担性和质量这三个关键问题的政策改变，托育供给发生了显著的增量变化［9］。 日本各类保育所及保育容量的增长也非常显著，市町村和企业主导型保育服务在2013－2017 年扩展至53．5 万人份，达成“待机儿童解除加速化计划”的50 万人目标。

（三）丰富运营模式以满足托育服务的弹性需求

1．通过开办多元化托育机构完善托育服务内容

供给形式多样、服务方式灵活的托育服务能够满足不同家庭的不同需求，促进托育多元化发展。 美国根据婴幼儿年龄提供不同的托育服务，如婴儿班（Infant Class）为0－20 个月的婴儿提供照护，学步儿班（Toddler Class）为20 个月至3 岁的婴幼儿提供照护。 此外，美国注重托育服务的家长参与，“父母即教师”（Parents As Teacher，PAT）项目和“快乐计划”（HAPPY）开展0－3 岁家长指导培训，鼓励家长参与。 英国托育机构由日间托儿所、儿童保育所、幼儿园等组成［28］，此外，还有独特的属于个人性质的“幼儿托管人”，服务时长和收费标准更符合大众需求。 日本针对0－3 岁婴幼儿开展的托育服务分为三类：以教育为主的幼儿园招收3 岁以下婴幼儿，以保育为主的保育所招收0－6 岁幼儿，托幼一体化的“认定儿童园”招收0－6 岁幼儿。 多元供给为家长根据自身需求选择提供了便利。

2．通过发展普惠性托育改善托育服务供给结构

托育服务是具有社会性、公益性和服务性的事业。 美国由于联邦制很难形成国家层面统一的服务理念，但各州政府纷纷致力于托育服务的普惠性发展。 所有参与托育事业的地方非营利组织、基金会、大学和其他私人组织都是政府计划的一部分，确保州政府在完整一致的服务体系中考虑儿童和家庭需求［29］。 英国逐步将托育服务纳入教育系统，通过政府购买托育服务的方式兴办公立机构，同时在市场、家庭和社会组织三个领域调动志愿服务，鼓励市场开办非营利机构，帮助组成家庭托育互助小组并发挥社会团体的公益组织作用，引导托育服务的普惠发展。 日本发布《育儿理念》，改变将育儿所有职责都堆砌在个人和家庭身上的传统观念，推动“家庭育儿”向“社会育儿”理念的转变，《儿童福祉法》确定保育所的福利性质，规定保育所是儿童福利设施，以此提升托育服务的可获得性。

美、英、日三国政府通过开办多元化和普惠性的托育机构延长托育时间，满足非标准时间家长的托育需求。 托育服务的获取不仅涉及支付能力、地理位置，有限的运行时间也会阻碍家长选择。 美国根据开放时间长短将托育机构分为低、中、高三个等级，相应的机构数量比为34%、29．5%和36．5%。 英国工党承诺将3 岁和4 岁幼儿的15 小时免费托育时间增加到25 小时，自由民主党承诺为2 岁、3 岁和4 岁幼儿提供20 小时的免费托育服务。 日本国家救济性的托育服务供给也满足了家长对时间的要求，保育支援新制度改变了以往幼儿只能获得8 小时托育服务的规定，如果家长月平均劳动时间超过120 小时，由国家提供资金支持以获得11 小时的免费托育时间，满足家长对非标准时间的托育需求。

（四）规范托育师资标准以提高托育师资质量

1．提高从业标准推进托育师资专业化水平

要保障托育教师享有现行政策规定的专业地位，需要政府教育、财政、劳动和社会保障等多个部门联合制定配套政策［30］。 美国对0－3 岁托育师资制定了从业标准，如全美幼教协会制定的职业准备标准和专业教学标准委员会制定的早期优秀教师标准［31］。 部分州制定托育从业人员培训计划提升其专业性，如加利福尼亚州儿童发展培训协会已使7 000 多名保育员通过培训进入托育行业［29］。 英国政府对托育师资的专业支持不断加强。 一方面，政府为已经参加工作但没有学位的教师推出早期基础教育学位，并提供一定学费补助和奖金支持；另一方面政府推出新的早期教师资格标准，培养研究生学历的高水平师资。 日本0－3 岁托育教师被称为保育士并由厚生省管辖，此外，《儿童福祉法》规定保育士资格证书可通过完成厚生省制定的课程或参加全国统一考试获得，以此保证托育师资质量。

2．提升薪资待遇增强托育服务行业吸引力

教师的薪资是所有工作环境变量中最具有决定价值的一个影响因素，高质量的托育机构不仅要重视儿童，也要重视教师［32］（P14－36）。 美国有11 个州规定，托育机构对薪酬的发放应基于教师的学历和工作经验，同时考虑受资助儿童的机构，对该类机构中的教师薪酬应有所提高，年收入在45 000 美元以下的项目主管和35 000美元以下的教师都能获得一定补助［33］。 英国对托育教师的薪资也较为关注，现如今部分保育员的薪资已经赶超小学教师。 日本通过多种手段提升教师薪资，如在“一亿总活跃计划”中规定，对普通保育员和有资质的保育员分别每月提升6 千日元和4 万日元，提升教师薪资也缓解了教师流动问题［34］。

美、英、日三国师资配备取得显著成效，尤其是托育师资数量在世界范围内名列前茅。 2019年，美国“教师教育和补偿帮助早期教育项目”（T．E．A．C．H．Early Childhood Program）已提升到16 万名早期教育工作者，其中59%的工作者为0－3 岁婴幼儿提供托育服务［35］。 为确保托育教师照顾到每位儿童的发展，英国根据不同年龄段规定师幼比，0－2 岁师幼比为1 ∶3，2－3 岁为1 ∶4，3－5 岁为1 ∶8，在认证合格的托育机构均达到此标准。 日本保育士数量与日俱增，由之前的43．7 万人增加至目前的51．8 万人［36］。 针对托育服务劳动强度高、负担重的特点，日本政府计划通过推广信息通信技术等新兴手段减轻保育士事务性工作负担，提高劳动效率。

三、美、英、日三国托育服务供给的问题

（一）“补缺式”供给体制造成托育服务两极分化

美、英、日都施行市场化的托育服务运作模式，强调个人的社会责任，政府通过补助方式来减缓地区贫富差距的不平衡。 美国通过减少纳税来减轻家庭对托育服务支出负担，然而，这些与税收相关的福利却并不适用于贫困家庭，而主要使高收入家庭受益。 而且，单亲家庭没有双亲家庭获得的援助多，非入籍移民比入籍移民少800 美元［7］。 英国自2016 年起，低收入的父母都在职场或低收入且单亲家庭中父母进入职场，家庭可通过普及信用福利制度获得额外托育补贴。 然而，新制度引发社会批评，认为此制度对于牺牲工作在家照顾孩子的母亲是一种惩罚。 而且收入在后40%的家庭仅有16 万户能获得补助，收入在前40%的家庭却有170 万户，两者数量明显不均［37］。 日本公立保育园具有福利性质，办园旨在给需要帮助家庭提供入园机会，因此，对入园资质审查极为严苛，结果只有极少的资质审查过关者可以进入公立园，由此造成两极分化现象，富裕家庭和发达地区由于受到的补贴多而造成托育服务“供不应求”，而贫穷地区受到的福利少而出现“供大于求”现象。

（二）“市场化”运营方式造成托育服务质量参差不齐

市场化托育服务模式的重要特征是“价”高者得，即托育服务质量与价格成正比。 公共托育服务最初是为满足社会需求而提供的服务，但美、英、日都将托育服务视为商品，消费者必须考虑其支付能力，这与托育服务的福利概念相去甚远。各国在3 岁以下儿童照顾方面存在国际异质性，在北欧国家，大多数3 岁以下儿童可在正规机构中得到照料，而在美国和英国，这一比例不到30%［38］（P1－15）。 美国0－2 岁幼儿主要由家庭日托和托儿所照看，但这两种托育服务均为私立，公立幼儿园只负责3 岁以上的幼儿照看工作。 英国私立托育机构已衍生出独占性，政府的管理受限，私立托育的开放时间由企业规定，并按托育时间收费。 为解决“少子化”，日本鼓励托育私有化，放宽对私人资本的控制，降低对托育服务质量要求以加速托育机构的建立。 但国家经费投入和机构建立的速度之间产生严重矛盾，尽管日本强调托育服务的福利性质，但托育服务的各项支出仍是一项难以解决的问题，因此，非标准时间儿童的看护缺失较为普遍。 如何在坚持托育服务公共化的前提下，最大限度发挥私立化的作用，仍是各国有待探索的问题。

（三）“性别化”政策规避导致家庭照顾服务失灵

在家庭制度与劳动市场性别就业歧视的双重作用中，家庭照顾责任与就业间的时间替代效应致使家庭照顾服务失灵［39］。 美、英、日完善托育服务的一个共同出发点是实现真正的性别平等，促进女性就业。 受新自由主义思潮影响，美国政府保持高度性别中立，这也导致“性别盲视”，即强调公共领域的性别平等权，却忽视女性在家庭私人领域的贡献，导致美国妇女出现“蜡烛两头烧”，产生市场和女性双重照护模式［40］。 美国缺乏日托照顾服务相关政策，强调男女都要通过工作努力获取帮扶，家庭更多面向市场寻求帮助，也导致美国家庭照顾服务处于悬空状态。 在英国，父母共同孕婴假难以落地，男性比女性更易重回职场，企业也更注重经济效益而非人性化管理，导致女性就业和生育状况不兼容，生育女性兼职比例是未生育女性的6－8 倍［41］。 女性工作率低且对家庭的补助远低于福利国家，对家庭托育带来一定负面影响。 日本受儒教家庭观影响，女性被视为市场廉价劳动力的候补，虽然政府加大福利投入，但也兼具市场托育模式，难以顾及国家财务平衡，缺少市场管理而遭遇市场反噬，未对女性作出真正的理想化帮助。

（四）“非正式”托育机构配备导致托育师资质量较低

多元化的托育机构发展过程中，政府对私营与公共机构的管理体制不同，在托育机构认证时，首先考虑供给充足的情况下政府放宽认证标准的限制，导致托育机构师资质量难以达到人们要求的标准［42］。 美国和英国对幼教从业人员要求比较严格，设置相应的资格证书为最低准入门槛。但由于学前阶段的儿童年龄跨度较大，3 岁以下乃至5 岁之前的幼儿教育尚未全部纳入公共教育系统，各级政府和托育机构对从业人员的资质和专业要求仍处于纷繁复杂的状态。 尤其是对一些低收入或非营利性质托育机构中的师资来说，其学历水平普遍较低，且由于这类师资未能纳入培训体系，便成为师资专业资格认证和专业发展的真空地带。 美国调查估计有40%的父母报告说幼儿没有接触到受过培训和有资质的工作人员［43］。 一项面向英国中低层收入家庭的调查显示，年轻和失业母亲高度使用非正规托育服务，大多数2－3 岁幼儿托育主要在私立部门，员工的资质往往较低。 在日本，为满足0－3 岁婴幼儿托育师生比，托育机构的员工有六成是非正式员工，保育员开始非定编化，短期人员也在增加，其专业性很难得到保证。

四、美、英、日三国托育服务供给的启示

（一）加强顶层设计以建立健全托育服务体系

美、英、日通过制定相对完备的法律法规，增加了民众运营托育机构的信心，为托育机构的顺利开展指引了方向。 相比而言，我国目前缺乏针对0－6 岁学前教育的专门法律，0－3 岁婴幼儿托育服务相关的法律法规也处于空白，3－6 岁幼儿的教育（Education）与0－3 岁托育（Care）分属不同职能部门管辖也导致托育事业发展的各方力量整合不够，权利与义务关系界定不明。 整体上导致我国托育服务发展处于政策不明、法律不稳的状态［44］。 法律的作用在于能够规范行业性质，起到定分止争之效。 为此，应把0－3 岁托育服务纳入到《学前教育法》之中，明确0－3 岁托育服务的地位。 同时，针对3－6 岁幼儿教育与0－3 岁托育受到不同政策法规规范，不同部门管理的现状，需要加强政府主导，建立0－6 岁婴幼儿“保教一体化”的学前保教管理体系，统筹规划相关部门职责，加强部门之间的合作。

（二）激活市场活力以支持托育服务有效供给

美国和英国市场化的运营方式已产生效益，但同时也带来不可控制的市场失灵风险。 日本政府和市场的相互配合起到明显促进作用，但两者的引入容易造成“避重就轻”的效果。 我国在借鉴美英日三国市场化运营的同时，需强化托育服务的监督管理，规避市场失灵风险。 目前，我国政策上没有明确托育服务经费来源，缺乏构建托育服务资源的根本性经费保障，因此要做好资金的投入引导，做到国家和社会资金并行不悖［45］。 同时建立健全政府主导、社会参与、公办民办并举的供给体制，支持企业和民间团体参与托育事业的建设之中，“公”与“民”合力扩大资源供给。 此外，应优化已有的资源结构，在托育资源密集地区，通过整合市场资源减少托育资源的浪费，而在托育资源供需紧张的地区，可通过利用幼儿园资源增加托育供给。

（三）合理规划托育服务资源以满足不同需求

根据美、英、日的经验，构建全方位、多服务以及多性质的托育服务资源是满足不同家庭的必然选择。 然而，我国托育服务半径不达标，家庭更加需要方便就近的托育服务。 考虑我国人群居住的特点，社区托育是我国托育事业重点努力的方向，开办社区托育可以充分调动周围的教育、医疗等事业发展，也可满足家长就近托育的需求。 企业托育也是我国需要参照的发展方向，开办企业托育可以让幼儿与家长时间同步，且缓解家长离开幼儿上班所带来的分离焦虑。 此外，托育机构应为家长提供差异化的服务内容，以满足家长的不同需求。 托育机构应优先考虑婴幼儿的年龄特征，对不同婴幼儿群体进行差异化照顾。 在此基础上，为满足婴幼儿不同需求提供包括身体、心理、社会、智力等方面差异化的内容。

（四）整合学前师资以提高托育服务人员水平

我国托育服务人员在储备和培养上与社会需求之间存在严重的不对称。 近些年，随着托育服务需求的不断增长，专业师资的需求不断扩大。 但与此同时，我国目前学前师资培养偏重于3－6 岁幼儿的幼儿园教师，0－3 岁婴幼儿的托育师资培养起步晚且缺乏专业化建设，导致托育师资及专业化水平不足。 0－6 岁婴幼儿是一个发展的连续体，师资培养由于机构与主管部门的不同而产生不同趋向。 为此，一方面，应整合0－6 岁婴幼儿师资培养，使得专业师资适合整个0－6 岁学前阶段儿童的教育与保育，另一方面，应加强0－3 岁婴幼儿托育人员的专业化培养与培训，满足当前托育机构对专业化人才的需求［46］。 此外，建设职业化的培训体系，丰富在职培训的内容，多方面保障托育师资的高质量发展。