论地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼的受案范围

魏士国 冯 珺

（1.北京市社会科学院马克思主义研究所，北京 100101； 2.北京体育大学体育商学院，北京 100084）

一、问题的提出

2020 年11 月习近平总书记在主持中央政治局第二十五次集体学习时强调，“要提高知识产权保护工作的法治化水平”“要加强地理标志等领域立法”［1］。 2021 年9 月，《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》明确提出“探索制定地理标志等专门法律法规”［2］。 知识产权强国背景下，地理标志是我国参与全球知识产权博弈的重要筹码，是带动区域经济发展、实现乡村振兴的核心动力和建设区域公用品牌的主要方式［3］。 地理标志是TRIPS 协定所确定的七大类知识产权之一，其除了具有经济意义还有相当的社会人文效益，可以促进农村及偏远地区发展、提升就业和居民收入、维护传统和文化多样性等［4］，与国家利益和社会公共利益联系紧密。 我国目前对地理标志的保护主要通过注册成为证明商标、地理标志保护产品和农产品地理标志进行保护，本文将着重讨论注册证明商标这种保护方式

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第二十五条第4 款确定了行政公益诉讼的四个受案范围， 但该立法并没有将行政公益诉讼的受案范围限制在该四项内容，而是用“等”兜底。 “等”在学界有“等外”和“等内”之争，从保护公益的目的和司法实践来看，“等外”的解释更利于公共利益，也符合客观规律，这也是证明商标可以纳入行政公益诉讼受案范围的理论前提。 目前对行政公益诉讼的受案范围扩大是没有太大争议的，如秦前红在行政公益诉讼试点期间就提出“明确界定公益定义适度扩大受案范围”［5］。 刘艺认为行政公益诉讼受案范围从行政行为扩展到行政活动［6］，受案范围在向四大领域外延伸［7］。 关保英提出通过行政公益诉讼机制化、界定公益概念、概括加列举规定公共利益内涵等方式扩大行政公益诉讼的受案范围［8］。 但鲜有学者去关注究竟哪些领域可以成为行政公益诉讼受案范围扩大的范畴。 最高人民法院通过发布典型案例的方式明确了一些案件可以成为行政公益诉讼的受案范围，但却一直没有关注到知识产权领域。 因此，本文对地理标志证明商标保护可以纳入行政公益诉讼受案范围进行证成，并明确其纳入受案范围的进路。

二、地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之理论根据

若想将一个新的领域纳入行政公益诉讼的受案范围，首先要明确的是行政公益诉讼的受案范围是可变范围还是固定范围。 如果行政公益诉讼的受案范围仅限定在行政诉讼法里的“四大领域”，那么其他领域和案件则无法进入行政公益诉讼。 因此若要证明地理标志证明商标保护可以纳入行政公益诉讼的受案范围，则需要“受案范围”本身就是一个灵活可以扩张的范围。

（一）行政公益诉讼受案范围呈扩张趋势

对于我国的法律体系，从法律效力来看自上而下为宪法、法律、行政法规、地方性法规等，效力越高的法律，由于要保障其稳定性与权威性，自然不适于频繁变动。 法律从一出生便滞后于社会的发展，但为了跟上快速发展的社会，并发挥法律之规制作用，往往通过低位阶法律先行变动并与现实相适应，形成完整成熟的规则，再来修改高位阶法律，以达到规制整个国家的目的。这是立法的逻辑，也是立法的智慧。《行政诉讼法》第二十五条第4 款确定了我国行政公益诉讼的受案范围：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个方面。 而自公益诉讼试点以来，到2017 年写入《行政诉讼法》确立其法律地位，又经过四年实践，原有的诉讼范围已不再满足现实需要，最高人民检察院在最新出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），将行政公益诉讼的受案范围由《行政诉讼法》确立的四个受案范围拓展到了五个，增加了未成年人保护一项。 该司法解释第六十七条相比于《行政诉讼法》第二十五条，不仅扩展了受案范围，在是否受案的判断标准上，也予以放宽。 《行政诉讼法》对行政公益诉讼案件受理标准是“行为+结果”，即“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，符合行政公益诉讼立案标准。 而在《办案规则》中，仅需行为条件：“对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”。 此外，《办案规则》对这种行为标准的要求更低，达到“可能”即符合立案条件，目的是更好地保护国家利益与社会公共利益，也是对行政公益诉讼受案范围的扩张。

除此之外，在司法实践中，烈士纪念设施保护、安全生产、文物保护、无障碍环境建设、个人信息保护等领域进入行政公益诉讼的受案范围，行政公益诉讼的受案范围呈扩大趋势。

（二）受案范围扩张之根据

根据前文我们不难发现在社会实践和运行中，并不是只有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域进入了行政公益诉讼中，对于事关国家利益和社会公共利益的一些其他领域， 也由检察机关启动行政公益诉讼程序来维护公共利益。存在未必就意味着合理，行政公益诉讼的受案范围可以扩张须有规范和法理依据。

1.“等外”内涵为受案范围扩张提供依据

行政公益诉讼建立之初，便通过法律的形式对其受案范围进行了规制，行政公益诉讼受案范围的扩张需有法律依据方具备合法性。 对于该问题的关键就是对《行政诉讼法》第二十五条第4 款中“等”的解读。 即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”中的“等”，应当做“等内”解读还是“等外”解读。如果作“等内”解读，则行政公益诉讼的受案范围会局限在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域之中，从而限制行政公益诉讼受案范围的扩张，如果想赋予新的范围以合法性，那么只有通过修改《行政诉讼法》以扩大行政公益诉讼的受案范围。而作“等外”解读，则意味着行政公益诉讼的受案范围是一个处于变化中的范围，它不仅仅包含行政诉讼法规定的该四项受案范围，可以根据实际情况对该范围进行扩张。

对行政诉讼法中行政公益诉讼的受案范围究竟应作“等外”解读还是“等内”解读学界争议不大，大多数学者认为对此应作等外解读［9］。 也有学者认为，对于行政公益诉讼的受案范围拓展应注意其限度，考虑到行政公益诉讼实行时间较短，存在诸多隐藏问题，大幅扩张时机不成熟，可以把一些问题突出、人民群众反映强烈的行政管理领域中的行政违法行为，纳入检察机关提起公益诉讼的范围［10］。 对行政公益诉讼范围作“等外”解读，保障了可诉范围面向未来的开放性，随着行政公益诉讼制度的发展与完善，行政公益诉讼受案范围中的“等”字将会日益显示出应有的意义［11］。 此外《行政诉讼法》第十二条在整体结构上是以列举的方式设定受案范围，该条以兜底的形式作为最后一项，表明受案范围存在扩张可能。 因此行政公益诉讼在制度建立之初，有关受案范围的问题便采用了列举加“等”的立法例，为受案范围的扩张提供了合法性与生命力。

2.检察机关监督权的行使为受案范围扩张提供合宪性

检察机关之所以可以提起行政公益诉讼是因为检察机关拥有法律监督权， 这是法律监督权在行政诉讼领域的运用。 行政公益诉讼专门由检察机关提起而非其他国家机关或者组织提起，其原因在于检察机关行使的是由宪法赋予的法律监督权，且这种监督权是独立的。 检察机关有权提起行政公益诉讼，契合检察机关法律监督的宪法地位［12］。检察机关具有法律监督权， 但对于该监督权的范围应当作何种理解某种程度上也决定了行政公益诉讼范围的扩张是否具有合法依据。 对检察机关法律监督权的理解，可以从应然和实然两种角度切入，但是此种应然与实然的分类，不同于法理中应然权利、法定权利、实然权利的划分，是从法律规定的层面出发的。 从实然角度出发，检察机关的法律监督权就是法律规定的检察机关行使监督权的范围，在我国的法律体系中这种监督权往往体现在诉讼中的监督。 应然角度的法律监督权是规定在宪法中的，人民代表大会之下的分权形式：检察权作为二级国家权力，与国家的行政权、审判权平行设置相互独立，并构成了对后两者的监督［13］。 在法律的运行中，有立法、执法、司法、守法等，而对于国家机关而言，则是立法、执法、司法。在此语境下的法律实施包含了执法和司法，而不包含立法，因此作为法的实施的执法和司法属于宪法意义上的检察机关行使法律监督的范围。

行政机关是检察机关的监督对象，我国的行政机关以各级政府及其职能部门组成，其职权涵盖了经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，因此行政权的范围很大。行政机关的权利配置讲究合法性，即法律确定行政机关的职权与责任。 行政机关在行使行政权的时候不仅要符合法律的规定，不违法，同时还要积极履行职责，以免构成行政不作为或者不履行法定职责。而行政违法和行政不作为均为检察机关行使法律监督权的范围，这个监督的范围是广泛的，这也决定了行政公益诉讼的受案范围同样不会局限于一隅。 行政违法、行政不作为以及不履行法定职责等，只要是给国家利益或者社会公共利益造成损害的，或者是不需要造成结果仅仅是形式违法的，检察机关都有权进行监督。 这也就意味着，对于行政诉讼法中规定的，检察机关提起行政公益诉讼中的行政机关违法行使职权或者不作为，不仅仅包含其已经规定的四个受案范围，其他行政违法行为也可以成为受案范围，只是出于立法技术的考虑暂时没有将多个行政机关的违法行为纳入进来，但并不表明这个范围就是固定的，它是灵活可拓展的。

对于行政公益诉讼的扩张也难免会有反对声音，其中一个便是对行政权的过度干涉。行政权讲究效率，行政机关拥有首次判断权，行政公益诉讼的扩张可能会降低行政机关的效率。 但行政公益诉讼受案范围的扩张未必会影响行政机关效率，因行政公益诉讼案件分为诉前程序案件与诉讼程序案件，在实践中，检察机关通过诉前程序纠正行政机关违法比率为77.13%，且这一比率在不断增长，即使在试点结束后，行政公益诉讼正式“立法”，诉前程序仍是办结行政公益诉讼案件的主要方式［14］。 越来越多的行政公益诉讼案件可以通过诉前程序得以解决，这在保障国家利益与社会公共利益，纠正行政机关违法行为或者不作为的同时，也提高了法律运行效率。

3.保护公益的目的决定了受案范围的流动性与广泛性

维护国家利益和社会公共利益无疑是行政公益诉讼制度的核心宗旨， 最基本的出发点是回应公共社会， 尤其是作为社会公共利益的重要载体——人民群众的关切。 公共利益分类的丰富性意味着其涵盖领域的广泛性， 公共利益在公法领域中表现为个人行使权利的边界，在公法领域中则表现为受保护的对象，这些都隐约预示了受案范围的可拓展性。 保护公共利益是行政公益诉讼的归属，受案范围大小都必须围绕这个要点而展开。公共利益把握的难点就在于，很难给公共利益下一个准确的定义，其范围也是模糊的、流动的。 正是这种模糊性与流动性，给行政公益诉讼的受案范围带来了一定的弹性。在行政公益诉讼中，公共利益具有动态性，其意涵与范围的把握应当从规范的角度出发并结合社会长远利益进行探索。目前我国已经由法律司法解释确定的行政公益诉讼受案范围的五个方面①这里解释下，五个方面和后面的四项之所以有出入在于后面的引注文章发表之时尚没有出台《人民检察院公益诉讼办案规则》。，生态环境和资源保护侧重环境公共利益，食品药品安全则是落脚于公共利益中的健康要素，国有财产保护和国有土地使用权出让是财产公共利益。有学者认为如果将公益诉讼受案范围固定为该四项这对侵害公共利益的救济或者公共利益纠纷的化解来讲,会带来诉讼片面化、问题导向、形象化、无序化等弊害［15］。 立法这样设定是根据当时立法之社会情形确立急需由检察机关介入进行保护的公共利益的范围，从主观目的解释来看，是从当时立法者角度出发对行政公益诉讼受案范围立法做出价值判断。 由于公共利益具有流动性，对应的做出的价值判断也会根据历史、社会的发展产生变化，随着社会发展，尤其是科技深入生活， 诸如信息保护等领域急需纳入行政公益诉讼所需要保护的公共利益范围中，且这一范围在不断扩张。 证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之所以是可行的，在于行政公益诉讼的受案范围本身在扩大，如果受案范围是固定不变的，自然无此可能。

三、地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之内在合理性

地理标志证明商标保护若要纳入行政公益诉讼受案范围，除了需要行政公益诉讼的受案范围本身是可以扩张之外，还需要自身带有公益性。 根据《中华人民共和国商标法》（以下简称“《商标法》”）第三条，证明商标是指由对某种商品或者服务具有监督能力的组织所控制，而由该组织以外的单位或者个人使用其商品或者服务，用以证明该商品或者服务的原产地、原料、制造方法、质量或者其他特定品质的标志。 我国虽将证明商标规定在《商标法》中进行保护，但证明商标与普通商标的价值有所区别。 普通商标是指具有显著性、能够起到区分商品来源作用的标志， 对其进行法律保护是为防止第三方因使用相同或相似商标而造成的 “混淆” “淡化”伤害，从而对持有主体的经济、商誉造成损害。 因此不难看出普通商标的核心是保护权利主体的私有利益。 与之相比，证明商标制度的价值体现为证明商标制度与证明商标权利人以及社会公众间的需要与满足关系［16］。

（一）地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围的公益性基础

前文已述，地理标志除了具有经济意义还有相当的社会人文效益，可以促进农村及偏远地区发展、提升就业和居民收入、维护传统和文化多样性，这是地理标志自身所带有的公益性，而注册成为证明商标的地理标志则又附加了证明商标的公益性，这种公益性体现为证明商标的申请主体一般为“非私益”主体，证明商标有着保护公共利益的功能，同时与国家政策也紧密联系。

1.申请主体为“公共服务者”

我国商标法要求证明商标注册人应当是具有监督能力的组织， 由注册人以外的其他人使用，注册人不能使用，但对于具体的主体资格没有进一步明确。 从实践来看，国家知识产权局商标局发布的《申请注册证明商标或集体商标指南》中强调证明商标申请人主体资格证明文件可以是事业单位或者社会团体经登记成立的批准文件。 事业单位虽不属于政府机构，但其是国家设置的带有一定公益性质的机构。 事业单位的主要任务之一即为社会提供公共事业产品，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统，其注册的证明商标也往往肩负着同样的使命，如中国绿色食品发展中心注册的绿色食品证明商标，对全程把控绿色产品质量起着不可估量的作用。

社会团体往往都有准官方性质。 根据《社会团体登记管理条例》，社会团体申请时必须提交业务主管部门的批准文件，且不得从事营利性经营活动，如中国消费者协会、中国科技协会等，其主要任务、机构编制由中央机构编制管理部门直接确定，在很大程度上行使着部分政府职能，带有公权属性［17］，而公权来自公众，自应为公众利益服务。

2.功能体现为公共利益保护

一般而言，普通商标具有来源识别、质量保证以及商誉累积功能。 证明商标作为商标的一种，也具有同样的功能，但在细微之处有所差别。 普通商标对来源识别功能的体现为其识别对象为商标持有者，普通商标在商品与商标持有者之间架起桥梁，建立二者之间的对应关系。而证明商标识别的是产品或服务的原产地、质量或其他特定品质，以此表明产品的质量或某一特征符合证明商标所要求的标准［18］。 普通商标的来源识别功能，更多的是为了维护商品与商标之间的对应关系，为了与其他商品区分开，防止其他类似商品对消费者造成混淆，从而对商标持有者的私权益造成损害。 证明商标识别的是商品或服务的某一特定标准，以此确保公众能够得到符合该特定标准的商品。在某种程度上，证明商标弱化了普通商标对商品的来源识别特征，侧重于对商品的产地、质量或其他特定品质的证明。 如前文提到的由中国绿色食品发展中心持有的绿色食品证明商标，该商标对绿色食品的识别，是消费者判断是否能够获得真正绿色食品的方式之一，会对社会公众的根本利益造成影响，因而证明商标的来源识别功能具有公益色彩，侵害绿色食品证明商标的行为，也更具有危害社会的潜在可能性，涉及公共利益，更需加以保护。

就质量保证功能而言，普通商标保证的是商标持有人能够为顾客带来质量稳定的产品，其核心要义是保证产品质量的相对稳定性，以“稳定”为核心。 对普通商标而言，质量保证功能并不对商品质量的实际高低作出要求。 商品质量的实际高低往往由其自身在市场中的定位所决定，同时也会受到特定商品提供者自身的生产水平、经营能力等诸多因素的影响。 相较而言，证明商标的质量保证功能除了保证商品质量的稳定性以外，对附有该商标的商品提出了更高品质的要求，如证明商标中的品质证明商标，即是用来证明商品或服务具有某种特定品质的标志。 在申请此类商标时，申请人应表明其具有监督该证明商标所证明的特定商品品质的能力。 而现实中，对于证明商标所规定的要求往往高于市场平均标准，这也是其现实意义所在。普通商标往往拥有其特定的粉丝群体，因此当其质量产生变化时，也只会波及特定群体，影响特定人群的利益。 而证明商标，尤其是与民生紧密相关的商品，如食品药品等，其面向的群体具有不确定性，当其被第三方侵害时，则会造成大范围的、难以把控的不利影响。 综上分析，证明商标的质量保证功能较普通商标而言得到强化， 其持有主体对品质的把控也颇具公益色彩，这个特征也使得其满足行政公益诉讼保护公共利益的内核。

3.与国家政策紧密联系

证明商标相比于普通商标而言，部分已经被赋予一定的政治色彩，与国家政策紧密联系。如2021 年中央一号文件发布，即《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。 文件指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。 随后各省级政府颁布自己省内的实施意见。 在《中共河南省委河南省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》中指出要大力培育农业品牌，着力打造“豫农优品”整体品牌，提升农产品竞争力。同样，在《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》中强调要大力发展绿色、有机、地理标志农产品生产，推进农产品区域公用品牌。其实早在2004 年安徽省委、省政府就下发了《关于贯彻〈中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见〉的实施意见》，该文件中对证明商标申请注册等提出了明确目标。不难看出，打造品牌用以解决“三农”问题已经成为许多地方政府的共识。无论是地理标志证明商标还是品质证明商标都已经成为政府解决当下社会问题的重要方式之一。其次，有些贩销企业，尤其是地理标志区域外的经销企业侵权方式多变化，证明商标注册人管理和监控作用难以得到发挥。 因此对于诸如此类的与国家政策相关的带有地理标志性质的证明商标，全国以及各省（自治区、直辖市）进行统计归类，可将其纳入行政公益诉讼范围，赋予其更全面的法律救济手段。

（二）地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围的实践运行

任何制度的发展都是一个过程，目前证明商标的行政公益诉讼案件在实践中鲜有发生，但由检察机关提起的商标类民事公益诉讼案件已然出现。 在中国裁判文书网上按全文查找输入“商标”和“行政公益诉讼”，会显示查无数据。 然而输入“商标” “公益诉讼”并筛选出判决书后，检索出301 个案件，但在案件阅读过程中，笔者发现有些案件虽具有公益诉讼特征但并非商标类案件，“商标”在该判决书中可能只是作为一个名词出现或者是后附法律法规中顺带出现，于是便进一步限定范围，将“公益诉讼”改为“民事公益诉讼”，出现了255 份判决书，其中刑事案件为217 件，民事案件为38 件。 刑事案件多为原案件中涉及公共利益由检察机关提起附带民事诉讼，且为民事公益诉讼，而民事案件的提起主体多为公益性组织。 两类案件涉及的范围很广，有消费者权益保护、食品安全、药品安全或者其他假冒伪劣产品损害公共利益之案件。 由此可见，侵犯商标本身并没有很强的侵犯公益权益的性质，但侵犯商标行为的延伸却往往与公共利益相关。 如果这种侵权与食品药品有关，那么自然和目前行政公益诉讼受案范围中的食品、药品安全直接产生联系。

虽然在实践中还没有出现有关证明商标的行政公益诉讼案件， 但却出现了有关商标的行政案件。 在鹰潭市鑫磊珠宝有限公司赣东金店与鹰潭市市场监管局、鹰潭市人民政府工商行政管理（工商）一审行政判决书中，行政机关认定原告侵犯“中国黄金”注册商标，并作出处罚，原告在经复议后提出诉讼，最终法院根据事实证据认定原告胜诉，撤销了行政机关的处罚。 该案件体现出商标管理部门（现为市场监督管理局）在管理商标的过程中承担的行政责任，这也是检察机关提起行政公益诉讼的必要前提。 在行政公益诉讼试点过程中，食品药品安全并非一直都属于被确定的“四个受案范围”之一，直到行政诉讼法修改后才最终确定，新法对该领域的制度安排，说明仅通过民事诉讼渠道一时难以充分维护公共利益，食品药品安全监管部门的不作为、乱作为等问题也要予以解决［19］。 综上，商标类公益诉讼已经在实践中大量出现，且诸多案件涉及公共利益，如上提及的绿色食品商标，对其实施仿冒等行为，不仅会损害该商标利害关系人的利益，也会对公众利益构成潜在威胁。 因此将有关食品药品安全的证明商标纳入行政公益诉讼受案范围就具有实际意义。

四、地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之法治路径

根据上文论述， 行政公益诉讼的受案范围不是固定在生态环境和资源保护、 食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权等领域，而是可以扩展的，而地理标志证明商标也同“四大领域”一样具有公益性，且在实践中业已出现相关案件和被保护的必要，因此可以将地理标志证明保护纳入行政公益诉讼的受案范围。

（一）地理标志证明商标保护与行政公益诉讼之法治连结

在检索了大量证明商标受侵害的案件后， 不难发现证明商标侵权具有一般商标侵权的特点，那便是通过民事诉讼去解决侵权纠纷，且这种救济是直接的、及时的。 那么是否有必要将证明商标的保护纳入行政公益诉讼中，或者说，是否需要执掌法律监督权的检察机关介入以对证明商标进行保护？

首先，从职权角度，2018 年国务院机构改革后，负责知识产权行政管理的部门并入市场监督管理局。 以武汉市为例，武汉市市场监督管理局的公开职能中的一项便是知识产权管理：负责统一管理知识产权工作。 拟定全市强化知识产权创造、保护、转化运用、交易运营等方面的政策措施和规划，并负责组织实施。 建设完善知识产权保护体系、公共服务体系。 统筹协调全市知识产权保护工作，组织开展知识产权执法，指导知识产权争议处理、维权援助以及纠纷调处。 证明商标属于商标的分类，商标是三大知识产权之一，因此武汉市市场监督管理局自然有管理证明商标的职责。 且在武汉市市场监督管理局2020 年年底发布的《2019 年武汉知识产权发展状况》中，强调了证明商标的重要性，在规划中会进一步加强证明商标的监管和执法力度。 因此，从政府职能的角度看，证明商标并不像私权利的合同纠纷或者侵权行为那样，游离于政府职责的范围之外，而是其本身便受到行政机关的管理和制约。 从检察机关的角度而言，公益诉讼已经成为其重要的工作布局［20］。

其次，从证明商标本身来看，其具有强烈的效率性与公共利益性，这种性质是其余普通商标对比而言的。 从效率性看，普通商标主要是帮助消费者区分不同经营者生产的产品，但产品的质量优劣消费者无法直接感知，难以辨别。 而证明商标与普通商标在这点上的不同就是证明商标注重产品的质量，换句话说，证明商标的质量门槛较高。 这对于消费者而言，便于其在琳琅满目的商品中快速挑选出符合其质量预期的产品，提高市场交易效率，交易效率的提高自然可以促进经济的增长，而这点与行政公益诉讼中已经确定的国有财产保护和国有土地使用权出让同属于财产公共利益的保护范围。

从公共利益角度，普通商标背后的经营者的经营理念、能力、信誉度参差不齐，经营者通过种种方式提升自己的利益而损害消费者的情形难以避免。 而证明商标在申请之时，质量要件便是其能否通过申请的要件之一。 换言之，质量较差、不符合证明商标申请标准的产品是无法获得证明商标的。 同时证明商标申请人也有一定的监督义务，这在一定程度上消除了商标权人与消费者直接的利益冲突。 证明商标的公共利益性还体现在商标权人之间的关系，在普通商标中，商标权人往往是独占或者排他使用自己的商标生产产品，其他生产经营者如果想获得该商标许可需要经过商标权人的授权，而这种授权完全受到普通商标权人意志的限制。证明商标的使用虽也需要经过商标持有人的准许，但往往只要经营者符合相关条件，便可以向证明商标注册人提出使用申请，所受限制较小。 这种机制打破了普通商标中商标专属的局限，能够将商标的利益最大化实现。

最后，从行政公益诉讼的提起逻辑来看，检察机关提起行政公益诉讼的条件是：人民检察院在履行职责的过程中发现属于行政公益诉讼受案范围内负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。 行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 即检察机关提起行政公益诉讼的构成要件是：国家利益或者社会公共利益受到了损害，行政机关违法行使职权或者不作为，行政机关违法行使职权或者行政不作为与国家利益或者社会公共利益受到损害之间具有因果关系。 有学者认为行政公益诉讼已经重要到应该独立出单独体系［21］，这就是从行政公益诉讼的构造和保护公益的目的等出发进行的思考。 虽然行政公益诉讼目前不至于独立成体系，但是其保护公益而非私益的属性是毋庸置疑的。

根据前文分析，对证明商标具有监管职责的市场监督管理局是适格的监管主体，证明商标本身具有公共利益性，那么由于证明商标侵权等行为给公共利益造成损害，市场监督管理局如果违法行使职权或者不作为，那么就符合被检察机关提起行政公益诉讼的条件。

（二）地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之制度设想

既然可以将地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼的受案范围，那么如何纳入也是亟须解决的问题。 行政公益诉讼目前的四大受案范围是由行政诉讼法规定的，地理标志证明商标是否应该纳入行政诉讼法？ 对于该类案件的受案标准又该做如何处理？ 是我们接下来要探讨的。

1.立法完善

目前我国法律体系中有关行政诉讼受案范围体系是行政诉讼规定的四项加上最高人民检察院司法解释确定的一项，共五项列举加上“等外”开放的体系。 前文已述，烈士纪念设施保护、安全生产、文物保护、无障碍环境建设、个人信息保护被最高人民检察院作为典型案例发布，表明这些领域在实践中已经成为行政公益诉讼的受案范围。 从实践中来看，目前鲜有证明商标方面的行政公益诉讼案件，但从证明商标背后蕴含的法益来看，有必要先从实践中运行证明商标方面的行政公益诉讼案件。 从法治的角度出发，制度应在法律的规范下运行，通过法律把制度加以确定是新生制度的最终目的， 对于证明商标保护纳入行政公益诉讼的受案范围，如果可以通过将其加入《行政诉讼法》 第二十五条，或者在《商标法》的修改中单独作为行政公益诉讼受案范围之一，自然再好不过。 但就目前来看，将证明商标纳入行政公益诉讼受案范围的立法不宜操之过急，可以先通过最高人民检察院发布典型案例的方式承认其在实践中的地位。 待运行成熟后，最高人民法院和最高人民检察院可以联合出台司法解释，将包括证明商标在内的其他广受关注的、国家和人民群众迫切需要的领域共同纳入司法解释当中予以规范和承认。 由于公共利益的流动性和不确定性，对于行政公益诉讼的受案范围也不宜在法律中过于明确，还可以采用“大类列举+等”的体例，使受案范围具有灵活性。

2.受案标准确定

尽管可以将证明商标作为行政公益诉讼的受案范围， 但不是所有与证明商标有关的法律行为都符合行政公益诉讼的受案标准，由检察机关提起行政公益诉讼，因此有必要确定证明商标保护的受案标准。 对于该标准，可以从行为、对象、后果、必要性四个方面考虑。

第一，行为标准。 《行政诉讼法》确立了行政公益诉讼的双阶构造，对于受案范围内负有监督管理职责的行政机关的违法行使职权或者不作为，检察机关先行提出检察建议，行政机关不回复检察建议，不履行法定职责的，检察机关可以提起行政公益诉讼［22］。 之所以设置诉前程序，是考虑提起行政公益诉讼的效率成本过高，不利于国家利益和社会公共利益的快速恢复，也干涉了行政机关的行政权。 对此确定的行为标准，是诉前程序的行为标准，即在什么情形下，检察机关可以向行政机关发出检察建议。 根据行政诉讼法作规范解释自然是行政机关违法行使职权行为或者行政不作为行为，但是根据《办案规则》的精神，这种标准并不需要完全确定，有这种可能亦为符合行为标准。 具体到证明商标的保护，便是行政机关（通常为市场监督管理局）的违法行使职权行为或者行政不作为行为，仅需要达到可能标准，即为符合。

第二，对象标准。 根据《商标法》的规定，证明商标是指由对某种商品或者服务具有监督能力的组织所控制，而由该组织以外的单位或者个人使用于其商品或者服务，用以证明该商品或者服务的原产地、原料、制造方法、质量或者其他特定品质的标志。 由于行政公益诉讼保护公共利益的特征，这里对象标准的确定是证明商标中对公众产生较大影响的内容。 由于证明商标在法律规定上的模糊性，其权利主体不够明确，可以是代表着国家利益或者社会公共利益的事业单位，也可以是行业协会或者其他社会组织。 事业单位为维护国家利益或者社会公共利益申请的证明商标是行政公益诉讼受案范围的适格对象，同时，行业协会申请的与国家利益或者社会公共利益紧密相关的证明商标也符合该对象标准。 但鉴于证明商标数量大，部分证明商标具有地域性、使用主体有限的特点，贸然对所有证明商标进行保护会造成司法资源浪费。因此可以对证明商标进行分类，逐步纳入行政公益诉讼的范围。可以从与食品药品相关、牵扯国家政策的证明商标开始探索提供附加保护，积累经验，在不浪费司法资源的前提下，逐步扩展。

第三，结果标准。 前文已述，行政公益诉讼的目的是保护国家利益或者社会公共利益，因此，在行政公益诉讼中，证明商标保护类案件应当满足的结果标准是公共利益或者国家利益遭受损害，这是从实质结果标准出发设定的。 在民法中，民事主体行使其请求权的条件是其权利受到损害或者有受到损害之虞时，在刑法中，刑法所保护的法益，有从结果进行评价的，如交通肇事罪，也有从行为进行评价的，即该行为可能造成危害结果时刑法便给予了否定性评价，如危险驾驶罪。 因此在这里的结果标准范围不但包括已经给国家利益或者社会公共利益造成损害的情形，还应包括有给国家利益或者社会公共利益造成损害可能的情形。

第四，必要性标准。 证明商标类案件是否符合行政公益诉讼的立案标准，还应考虑必要性标准，以免给检察机关、行政机关和司法机关造成过重负担，而司法行政资源本身就是一种公共利益［23］。 并非所有证明商标侵权案件或者违法申请证明商标案件均需要检察机关启动行政公益诉讼程序，证明商标权利主体在权利受到侵犯后，可以通过向行政机关提出申请，保护自己的权利，或者在符合民事起诉条件的情况下可以直接提起民事诉讼来保护证明商标。 只有在涉及重大国家利益或者社会公共利益，商标权利主体无法承载时，或者行政机关违法行使职权、不作为或者不履行法定职责时，检察机关再介入，这便是必要性标准。

五、结语

行政公益诉讼作为客观诉讼与传统的行政私益诉讼的最大不同是其始终以保护公共利益和客观法秩序为目的。 这点也是行政公益诉讼诸多制度建立和完善的基础。 行政公益诉讼制度在立法之初，选取了典型的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个方面作为其受案范围，从主观解释角度探求立法者真意，可能是过多的受案范围列举会影响到法的规范性与权威性，故用“等”字兜底。 这为之后行政公益诉讼受案范围的拓宽提供法律依据。 行政公益诉讼的受案范围的扩张是事实也是趋势，但是如何扩展，扩展到哪一步，却是需要考虑的问题。 受案范围的扩展不宜过宽，即并不是只要与公益相关且行政机关不作为的案件都可以纳入该范围。 同时，受案范围在扩展过程中，也需要相应的国家机关及时给予认可，从而更好地保护国家利益和社会公共利益［2］。