“韧性城市”视角下的上海居民小区暴雨内涝防治研究

环菲菲

（上海市水务局，上海 200050）

0 引 言

近年来，全球气候变化导致极端天气事件多发，上海作为超大城市，虽然诸多城市排水、防洪除涝工程投入运行，城市内涝治理能力大幅提高，但面对极端天气，仍发生明显居民小区内涝，如1323 号台风“菲特”期间，最大24 h降雨量达332 mm，全市发生居民小区内涝900 余处，2106 号台风“烟花”期间，全市平均降雨量达283.8 mm，154 个居民小区发生内涝。极端天气下居民小区的暴雨内涝防治能力对标上海城市发展的新定位、新标准仍然存在一定差距。然而，受制于经济、社会、环境、生态、技术、管理等方面的因素，对于任何一个城市，将防御标准提高到抗御极端天气灾害的水平既不合理也不可行，未来的居民小区暴雨内涝防治不是根治极端天气带来的灾害，而是要使居民小区具有“韧性”。“韧性城市”理论为城市防灾减灾提供了一种新的视角和研究思路。本文从“韧性城市”的视角，探讨如何提高极端天气条件下上海居民小区暴雨内涝防治能力。

1“韧性城市”理论与居民小区暴雨内涝防治的内在联系

1.1“韧性城市”理论

“韧性”一词起源于拉丁语，本意是回到原始状态。“韧性理论”自20 世纪90 年代提出并从城市防灾的角度引入到城市管理之中，大量学者和政府机构分别从不同角度对“韧性城市”理论进行了研究。郭小东等从防灾减灾角度总结了学界部分学者的观点，归纳出“韧性城市”基本涵盖3个要素，即：具备减轻灾害或突发事件影响的能力、对灾害或突发事件的适应能力、从灾害或突发事件中高效恢复的能力，其内涵主要包括两个方面：一是城市具有较低的易损性，即灾害的发生不易对城市造成破坏；二是城市具备高效的可恢复性，即灾害发生后城市易恢复或修复。同时指出，“韧性城市”建设关注的重点是保持城市正常运转必须的组织和设施，即“生命线工程”。

郭小东等还借鉴国外发达国家建设“韧性城市”的理念和经验，提出具体举措：减轻城市灾害源的危险性，降低城市灾害易损性，提高城市对灾害发生时的自适应性，提高城市灾后的可恢复能力。

1.2 居民小区暴雨内涝防治“韧性”举措

居民小区暴雨内涝防治是城市防灾减灾工作的重要内容，对于保障城市安全运行和人民群众生命财产安全具有重要意义。极端天气条件下，使居民小区面临的内涝风险降低到可承受的限度之内，为居民打造平安的居住环境，建立具有“韧性”的居民小区，是提高城市“韧性”的内容之一。根据“韧性理论”，在尽力提高排水治涝措施后受淹仍难以避免的情况下，相应的措施应包括：降低居民小区在发生暴雨内涝时的易损性，提高居民小区对暴雨内涝的自适应性，提高发生内涝后居民小区的恢复能力。

2 基于“韧性城市”理论的居民小区暴雨内涝防治建议

2.1 降低居民小区在发生暴雨内涝时的易损性

同样的超标准暴雨，对于不同的城市、不同的居民小区造成的损失可能完全不同，主要就由于小区的易损性不一样，一个位置合理、设防程度高、预警响应速度快的居民小区，一般来说受灾程度会比较低。降低居民小区在暴雨内涝时的易损性，应包括以下措施：

2.1.1 开展动态风险评估提高设防标准

由于气候不确定性加大，市政排水系统和建筑小区原有的雨水排水设计标准和技术规范不断更新，传统思维下的规划风险预测时效性越来越短，如上海较多老旧小区排水系统按1年一遇标准（约36.5 mm/h）进行雨水管渠设计（该标准对应20 年一遇的24 h 累计降雨量约为200 mm），已无法满足防汛排水要求。建议进一步研究上海气候变化趋势，综合地理位置、经济条件、市政排水系统和居民小区内部排水系统建设情况，对全市居民小区进行动态暴雨内涝风险评估，对高风险区域如中心城区老旧小区密集区、郊区沿河小区密集区、地势低洼区域重点保护，结合海绵城市规划，在制定雨水排水规划、防洪除涝规划时统筹制定适应性规划，提倡冗余设计，提高雨水排水设计标准。如普陀区曹杨地区是老旧小区密集区，市政排水管网较多按1年一遇标准设计，已无法满足防汛排水需要，建议结合规划制定进行提标，将其中曹杨八村周边现状DN800管网扩大至DN1000—1350。

2.1.2 综合施策提升居民小区排水工程体系“韧性”

居民小区的排水系统改造包括“源头—过程—末端”3部分，即降雨径流控制、小区内部排水系统优化、小区外部市政排水系统提标。对于防御极端暴雨，最重要的是提高小区外部市政排水系统能力，即小区“末端蓄排”能力，这就需要对小区外部市政排水系统进行提标改造，加强建设局部大管径管道、深隧调蓄系统等，增强排水系统“韧性”。

2021 年，国务院办公厅发布的《关于加强城市内涝治理的实施意见》中明确：“到2025年，各城市因地制宜基本形成‘源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急’的城市排水防涝工程体系”“2035年，各城市排水防涝工程体系进一步完善，排水防涝能力与建设海绵城市、‘韧性城市’要求更加匹配，总体消除防治标准内降雨条件下的城市内涝现象”。《上海市城镇雨水排水规划（2020—2035 年）》提出，“到2035年，全市排水系统基本达到3年一遇至5年一遇能力，50年一遇至100年一遇内涝可控”（3年一遇至5年一遇的雨水管渠设计标准约为51.2～58.0 mm/h，50 年一遇至100 年一遇内涝防治标准约为240～275 mm/24 h）。《上海市排水“十四五”规划》提出，到2025年，结合雨水系统及绿色设施建设，城镇雨水排水能力达3年一遇至5年一遇（为51.2～58.0 mm/h）的面积达25%左右、中心城达35%左右，其中包括新增200 m3左右调蓄规模；特别提出将初雨调蓄池建设任务从2035年完成提前至“十四五”基本完成。下一步应结合规划设计，加快推进中心城桃浦科技智慧城核心区、龙水南、汉阳二期、杨盛东等16个雨水排水系统建设，推进7个郊区雨水排水系统建设，加快推进苏州河深隧工程、龙华排水调蓄工程等初期雨水调蓄工程，有序推进绿色基础调蓄设施建设，以此提升市政排水能力。

同时为降低内涝风险，开展“源头减量”，即采用“渗、蓄、滞、净、用、排”等改造策略，对小区降雨径流进行源头削减，如长宁区华山花苑改造，综合采用了生态陶瓷透水砖铺装、垂直绿化、雨水花园等海绵技术，取得良好效果。采用过程治理开展居民小区内部排水系统修复和优化，如长宁区天山五村积水点改造将小区分成6个片区，通过“加大雨水出门管管径+增设一体化泵站+增设分水驼峰与单向阀+‘小包围’强排”等方式形成独立的雨水排放区域。

2.1.3 增强预测预报和信息化水平

在气象预报方面，建议进一步提高面向超大城市的精细化动态预警服务能力，评估未来几十年的气候风险，并进一步精细预报短时强对流天气预报的时间和尺度。水务部门继续扩大城市洪水风险图覆盖范围。防汛部门在整合气象、水文、房管、基础设施隐患等信息的基础上，及时发布居民小区内涝风险分布示意图，并建立面向社区的网格化预警信息平台，即气象台一旦发布暴雨预警，该平台能够根据某社区的防汛隐患情况，通过短信、微信推送等方式定向发布工作提示，有针对性地指导避险。

2.2 提高居民小区对于暴雨内涝灾害的自适应性

2.2.1 统筹制定极端天气下居民小区防汛预案

在居民小区内涝风险评估基础上，进一步强化极端天气下小区防汛专项预案的实用性，确保抢险物资、抢险队伍、临泵等防汛必备措施落实到位。上海正着手开展物资储备和防汛抢险设备标准化体系建设，建议针对极端天气，进一步增强配置冗余度。面对极端天气，需要完善的综合避难疏散体系。结合城市更新和体育场、学校等场所的利用，形成布局合理、随时可启用的应急避难场所体系；结合城市路网结构，构建路径合理的疏散救援体系，其中针对老旧房屋、低洼地区居民的疏散转移，建议基于洪水风险图，为居民制定可行性强的预案。此外，上海近年来社区网格化建设取得了一定成效，例如2022年疫情防控中，基层老百姓参与社区建设的意愿较强。建议充分发挥社区、居民的作用，让居民全过程参与小区暴雨内涝防汛应急预案的制定、内涝隐患的排查、灾害应对等事务，有效增强小区防御暴雨内涝的“韧性”。

2.2.2 进一步增强关键基础设施防护能力

提高居民小区水、电、煤等“生命线”设施和关键基础设施防御能力是维持居民小区在受灾时保持正常秩序的关键。近年来的极端天气过程，暴露出部分大城市的通信、供电、供水等生命线工程存在防汛安全短板，“韧性”不足。因此，上海相关部门在加强关键基础设施管理养护的基础上，更加注重防汛风险评估，完善设施灾备体系，加强稳定性和抗风险能力，使其基本满足防大灾的要求。如针对上海地下、地势低洼地区变配电设施较多的情况，强化防护措施；针对2106号台风“烟花”来袭时出现易飘物严重威胁输电通道安全的问题，抓紧研究防风加固相关管理措施。小区地下车库雨水倒灌、高空坠物等风险也不容忽视，建议加强防汛安全源头把控，强化地下车库防水设计，加强防高空坠物宣传，制定专项预案，定期开展安全检查。

2.3 提高居民小区暴雨内涝后可恢复能力

2.3.1 提升关键基础设施快速恢复能力

针对极端天气下小区通信中断、断电停水等情况，电力、水务、燃气、通信部门需进一步完善相关专项预案，进一步明确防护重点，细化应急响应等级，及时向社会通报情况，尽快恢复生命线系统的正常运转。如电力部门要第一时间采取有效措施控制停电范围，调整电网运行方式，做好跨区电网调度工作。针对小区地下车库雨水倒灌，制定专项预案尽快排除涝水，开发预警及救援技术，加强灾害探测装置部署，增配自助救援、防洪缆绳和抛缆装备，根据灾害发展情况提前进行部署，为工作人员配备救生衣、应急呼吸器等，配置报警装置。

2.3.2 进一步强化社会力量参与防灾减灾

社会力量是防汛体系的重要补充，上海防汛部门目前已试点将民间救援机构纳入市级防汛抢险体系并取得较好成效，下一步建议进一步构建政府和社会力量的沟通平台，采用购买服务、组织防汛排水志愿者队伍等方式，充分利用防汛救援专业社会组织的优势，向居民小区提供专业的防汛避险技能培训和应急救援。防汛保险是转移灾害风险的重要手段，也是城市在承受灾害后迅速恢复“韧性”的保障，建议在部分小区试点推进居民小区暴雨内涝灾害保险，为居民的人身安全和财产安全提供更好的保障。