我国直接选举候选人资格条件问题研究

唐 鸣 刘安正

我国有两种以公民或村（居）民身份进行的直接选举：一是县乡人大代表选举，二是村（居）委会选举。这两种选举的候选人资格条件问题，既是一个老问题，也是一个新问题。说是一个老问题，是因为这个问题在过去的法律制定和实施过程中曾多次出现，并有过一些学术讨论。说是一个新问题，是因为民政部新近公布的《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》关于居委会成员候选人条件的规定，特别是其中关于受过刑事处罚的人、有法律法规规定的其他不适宜作为居委会成员候选人情形的人，不得作为居委会成员候选人的规定，使这一问题再次在国家立法层面重新凸显了出来。

一

我国直接选举中的县乡人大代表选举，为现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）所规范。《选举法》所称的选举权和被选举权，系指公民在县乡人大代表选举中的选举权和被选举权，这从法律名称上看便一目了然，当无疑义。《宪法》所规定的选举权和被选举权也不是指一般意义上的、包括各种各样所有类别选举的选举权和被选举权，而是指特定意义上的选举权和被选举权：选举权“是指公民有权按照自己的意愿，依照法律规定的程序选举县乡两级人民代表大会代表的权利”，被选举权“是指公民依法享有被选举为县乡两级人民代表大会代表的权利”。①我国现行宪法关于公民选举权和被选举权的规定源于1954年《宪法》②，1954年《宪法》的规定来自1953年《选举法》③。1953年M《选举法》和1954年《宪法》确立了我国由选民直接选举的人大代表选举④公民选举权和被选举权相统一的原则，即有选举权就有被选举权的原则。

1953年《选举法》一方面明确：依法尚未改变成份的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者、精神病患者，无选举权和被选举权；另一方面规定：“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举和被选举权。”1954年《宪法》亦是一方面明确：有精神病的人和依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外；另一方面规定：“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”1954年《宪法》与1953年《选举法》都规定公民选举权和被选举权统一的原则，只是在具体条文表述上有不同：一是1954年《宪法》未把“依法尚未改变成份的地主阶级分子”明列为无选举权和被选举权人；二是1954年《宪法》所说的是“依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外”，而不是“依照法律被剥夺政治权利的人除外”。一个有意思的情况是，1975年《宪法》和1978年《宪法》⑤均规定的是“依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外”。只是在1989年7月1日五届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定剥夺政治权利的附加刑包括剥夺选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利，担任国家机关职务的权利，担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利，和同次会议通过的《选举法》规定“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权”之后，1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过的现行宪法，才将“依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外”改为了“依照法律被剥夺政治权利的人除外”。

追根溯源，我国宪法和法律关于公民选举权和被选举权统一的原则，既继承了新民主主义革命时期中国共产党领导的根据地法制建设的传统，也借鉴了1950年代初苏联等人民民主国家当时实行的宪法规定的经验。

就新民主主义革命时期中国共产党领导的根据地法制建设的传统而言，从1930年代到1940年代，无论是根据地的宪法大纲还是苏维埃选举法或边区政府的选举条例等，都明确规定了选举权和被选举权统一的原则。1931年11月7日通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎，和在中国的台湾、高丽、安南人等）、宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。”“凡上述苏维埃公民在十六岁以上均享有苏维埃选举权和被选举权”。⑥1933年8月9日公布的《苏维埃暂行选举法》规定“凡居住在中华苏维埃共和国领土内的人民，在选举的日子，年满十六岁的，无男女、宗教、民族的区别，具下列资格之一者，都得享受选举权和被选举权：（一）一切被雇用的劳动者及其家属，与一切自食其力的人及其家属（如：工人、雇员、贫农，中农，独立劳动者，城市贫民等）；（二）在中华苏维埃共和国海陆空军服役者及其家属；（三）以上二种人民中，在选举时失却劳动能力，或失业者。”“犯下列各条之一的人，没有选举权和被选举权：（一）雇用他人的劳动以牟利者（如：富农，资本家）；（二）不以劳动，而靠资本、土地及别的产业的盈利为生活者（如：豪绅，地主，高利贷者，资本家）；（三）地主、资本家的代理人，中间人（仲介人，牙人之类）及买办；（四）一切靠传教迷信为职业的人，如各宗教的传教士、牧师、僧侣、道士及地理和阴阳先生等；（五）国民党政府及其他反动政府的警察、侦探、宪兵、官僚、军阀及一切参加反对工农利益的反动分子；（六）犯神经病者；（七）经法庭判决有罪，而在执行判决期间及被剥夺选举权利的期限未满期者；（八）一、二、三、四、五各项人的家属。”⑦1943年1月20日通过的《晋察冀边区选举条例》规定：“凡在边区境内年满十八岁之中华民国人民，不分性别、职业、民族、阶级、党派、信仰、文化程度、居住期限，经选举委员会登记后，均有选举权和被选举权。”“有下列情事之一者，无选举权和被选举权。一、有汉奸行为被判决确定或充伪军伪组织人员者。二、经边区司法机关、军法机关褫夺公权尚未恢复者。三、经边区行政机关通缉有案尚未撤销者。四、有精神病者。前项第一款所称伪军伪组织人员系指甘心事敌执迷不悟，或现仍继续充任者而言，其已经反正或准予自新，或确系被迫参加已宣布脱离者不在此限。”⑧尽管这些规范性文件对有选举权和被选举权者界定的范围不尽相同（人们享有选举权和被选举权的范围，第二次国内革命战争时期有阶级区分，抗日战争时期有是否抗日的区分；“公民”或“人民”享有选举权和被选举权的起始时间，1930年代规定的是年满16周岁，1940年代规定的是年满18周岁），但规定有选举权即有被选举权却是共同的。

从1950年代初苏联等人民民主国家当时实行的宪法规定来看，据1954年6月中国政治法律学会编辑、人民出版社出版的《宪法分解参考资料》的记载：苏联宪法规定，凡年满18岁之苏联公民，除患精神病及由法院判决褫夺选举权者外，皆有权参加选举；凡年满23岁之苏联公民，皆能被选举为苏联最高苏维埃代表。匈牙利宪法规定，匈牙利一切成人公民，除劳动人民公敌及精神病患者外，均有选举权；凡享有选举权的公民均得被选举为国民议会议员。捷克斯洛伐克宪法规定，年满18岁的公民享有选举权，年满21岁的公民享有被选举权。阿尔巴里亚宪法规定，凡年满18岁的公民，均有选举权与被选入各级国家机关之权。朝鲜宪法规定，年满20岁的公民，除经法院判决剥夺选举权者、精神病者及亲日分子外，均有选举权与被选入任何权力机关的权利。保加利亚宪法规定，凡年满18岁的保加利亚公民，皆享有选举权和被选举权，但已被监禁及经法院判决褫夺公民权利与政治权利者，不在此例。⑨这些国家的宪法，虽然许多规定公民享有被选举权的年龄要大于享有选举权的年龄，但并没有对公民享有被选举权规定其他的限制性条件。也就是说，剔除年龄因素，这些国家宪法采取的都是公民选举权和被选举权统一的原则。记载上述国家宪法规定的《宪法分解参考资料》，在我国1954年《宪法》通过3个月之前出版，对我国当时立法者的思考和抉择应当起了重要的参考作用。

自1954年《宪法》通过之后，选举权和被选举权的统一作为宪法原则，一直为我国立法机构不容置疑地坚守和毫不动摇地坚持。在全国人大常委会看来，由于凡年满18周岁的中国公民，只要未被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，因此，即便是被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的人；被羁押，正在受侦查、起诉、审判，检察院或者法院没有决定停止行使选举权利的人；正在取保候审或者被监视居住的人；正在受拘留处罚的人，都准予行使包括选举权和被选举权在内的选举权利。这些人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票；被判处拘役、受拘留处罚的人也可以在选举日回原选区参加选举。只是因涉嫌危害国家安全或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经检察院或者法院决定，才在被羁押期间停止行使选举权利。⑩上述所有准予行使选举权利的人，在县乡人大代表的选举中，不仅可以参加选举投票，而且可以成为候选人并合法有效当选。1987年广西壮族自治区鹿寨县黄冕区旧街乡桐木村选区选举正在服刑的一个罪犯为黄冕乡人大代表，该乡准备于同年10月底开新一届第1次人代会。为此，鹿寨县人大常委会请示广西壮族自治区人大常委会可否让该罪犯出监参加乡人代会。广西壮族自治区人大常委会的意见是：“ （1）该罪犯未被剥夺政治权利，选举也符合法律程序，应承认其代表资格有效；（2）鉴于该罪犯正在服刑，按照刑法第41条（新刑法第46条）的规定，且为避免不良政治影响，该罪犯在服刑期间不应出席乡人民代表大会会议；（3）由县公安机关向该罪犯本人及选区选民讲清有关法律规定，做好思想工作。”⑪广西壮族自治区人大常委会向全国人大常委会法制工作委员会请示，询问对这一意见的看法，后者表示同意。1992年4月3日七届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）只是规定代表有因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑等情形之一的，暂时停止执行代表职务，没有规定有上述情形代表资格终止，并且规定前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务。

对受刑事处罚的人当选人大代表，有学者提出疑问并表达看法：被判处有期徒刑而没有附加剥夺政治权利的人员，当选人大代表后能够胜任这一职务吗？这是令人生疑的。此类“当选”会否有损于人大及其代表的崇高性、严肃性，也是令人担忧的。有鉴于此，至少应当对有刑事前科者设置一定的限定，对被判处刑事处罚但未剥夺政治权利的人的被选举权予以限制规定，规定这类人员在执行刑罚期间无被选举权，在刑满之后经过一定的表现期后，方能享有被选举权。⑫亦有学者设问设答：选举权和被选举权是否同等条件？换句话说，对被选举权是否可以增设条件，如可不可以对人大代表候选人提出更高的条件，规定有过犯罪记录的人不能当选人大代表。虽然宪法规定上没有区分选举权和被选举权的条件，但对被选举权进行合理限制并不构成违宪。⑬

学者们的这些观点和说法应当讲道理较为充分，但迄今为止并未被立法机关采纳。按照我国现行宪法规定的县乡人大代表选举选举权和被选举权统一的原则，选举资格与被选举资格是统一的，不存在与选举资格有区别的特殊的候选人资格条件问题。此一宪法原则无论是在国家法律（选举法、代表法）还是在地方法规（各省级地方县乡两级人大选举实施办法或细则）中都得到了严格的贯彻和执行，国家法律和地方法规都没有规定高于选民资格的候选人资格条件。

二

我国直接选举中的村（居）委会选举，为《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）所规范。1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《村委会组织法（试行）》和1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过的《村委会组织法》，根据宪法制定，其关于选举权和被选举权的规定与宪法的表述，除了一个是“村民”一个是“公民”外，完全相同：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”1989年12月26日七届全国人大常委会第十一次会议通过的《居委会组织法》关于选举权和被选举权的规定，亦只是把“公民”改为了“居民”，与《村委会组织法》一样：“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这就是说，1987年《村委会组织法（试行）》、1998年《村委会组织法》和1989年《居委会组织法》对村（居）委会选举同样规定了选举权和被选举权统一的原则，也都没有规定村（居）委会成员候选人应当或者必须具备高于参加选举的村（居）民的资格条件。

但与县乡人大代表选举地方法规坚守选举权和被选举权统一原则不同的是，村（居）委会选举选举权和被选举权统一的原则，为许多实施1998年《村委会组织法》和1989年《居委会组织法》的省级法规所变通。一是北京、天津、吉林、山东、甘肃、湖北、青海、新疆、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、宁夏、西藏、重庆、广东、四川等省份，各自都从积极的肯定的方面规定了村委会成员候选人的提名或推选条件。总括起来，包括拥护中国共产党领导，热爱社会主义祖国；遵守和贯彻执行宪法、法律、法规和国家政策；带头履行村民义务，维护村民的合法权益；清正廉洁，办事公道；勤奋敬业，工作认真负责，热心为村民服务；作风民主、正派，熟悉村情，能够联系广大村民，有群众威信；身体健康，年富力强，有一定的科学文化知识水平和组织、管理及办事能力，懂经济，能完成国家任务和带领群众共同致富；不搞宗族派性，不搞封建迷信活动。二是有的省份从积极的肯定的方面规定了居委会成员候选人的提名或推选条件。如湖北规定：居委会成员由具备遵纪守法、作风民主、办事公道、热心为居民服务等条件的居民担任。山西规定：居委会成员应由热心为居民服务、依法办事、作风民主、不谋私利、有一定办事能力的人担任。三是个别省份直接从消极的否定的方面规定了村委会成员候选人的限制性资格条件，如黑龙江规定：违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村委会成员候选人。四是一些省份间接从消极的否定的方面规定了村委会成员候选人限制性资格条件。黑龙江规定：村委会成员有下列行为之一的，其职务自行终止：被依法追究刑事责任的；违反计划生育政策法规的；连续3个月不履行或不能履行职务的。重庆规定：村委会成员有下列情形之一的，其职务自行终止：被依法追究刑事责任的；被依法劳动教养的；违反计划生育的；未经村委会同意，连续三个月不履行职责的；迁出或调离本村的。天津、吉林、山东、湖北、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、西藏、广东、黑龙江、安徽、陕西、江西、海南、湖南、云南、河南等省份也都规定：村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的，其职务自行解除或终止。五是有的省份（黑龙江）间接从消极的否定的方面规定了居委会成员候选人限制性资格条件：居委会成员有严重违法乱纪行为或不称职的应当予以撤换。六是若干省份或者规定村民会议可以根据法规规定的村委会成员候选人应当具备的积极条件和本村的情况，在选举办法中规定对候选人的具体要求（安徽、陕西）；或者规定村民选举委员会可以根据法规规定的村委会成员应当具备的积极条件，结合本村的实际和需要，拟定村委会成员候选人的资格条件，提请村民会议讨论通过（山西）；或者规定村委会成员候选人的具体要求，可以由县（市、区）、乡、民族乡、镇村委会换届选举工作指导小组提出，经村民会议或者村民代表会议根据本村情况讨论确定（江西）。⑭

2010年《村委会组织法》的修改，使村委会成员候选人资格条件问题超出地方法规层面，在国家法律层面展开。在此次《村委会组织法》修改讨论过程中，2009年12月十一届全国人大常委会第十二次会议对修订草案进行了初次审议，2010年6月十一届全国人大常委会第十五次会议对修订草案进行了第二次审议，这两次审议的修订草案稿都规定有村委会成员候选人资格条件由省、自治区、直辖市的人大常委会规定的条文。⑮虽然该条文最终没有成为正式的法律规定，但由此事能够看到，可以和应当规定村委会成员候选人资格条件是许多立法者的共识；从修订通过后新的法律条款也可以看到，《村委会组织法》一方面从积极的肯定的方面规定了村委会成员候选人资格条件：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”另一方面间接从消极的否定的方面规定了村委会成员候选人资格条件：“村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。”

实施2010年《村委会组织法》的省级办法，反过来，在国家法律规定的基础上于地方法规又作了一些细化或补充。其一，从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人资格条件。青海、内蒙古增加了“维护民族团结”；西藏增加了“维护祖国统一和民族团结，反对分裂”；新疆增加了“政治坚定，维护祖国统一、民族团结和社会稳定，反对民族分裂、反对暴力恐怖、反对宗教极端和非法宗教活动”；广东、重庆增加了“具有初中以上学历”；黑龙江增加了“一般应当具有初中以上学历”；海南规定了“一般具有初中以上文化程度”。其二，从消极的否定的方面规定村委会成员候选人资格条件。北京规定：“具有《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定情形的，不提名为村民委员会成员候选人。前款规定以外的严重违反法律、法规，或者被依法限制人身自由客观上不能履行村民委员会成员职责的村民，经村民会议或者村民代表会议决定，不提名为村民委员会成员候选人。”海南规定：选民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐具备下列条件的选民为候选人，包括：选举日前三年内没有被判处刑罚，或者被羁押正在受侦查、起诉、审判；选举日前三年内没有违反计划生育法律、法规超计划生育；现任村党组织和村委会成员在选前审计中未发现存在严重违法违纪问题；现任村党组织和村委会成员在任期三年内，年度考核或者民主评议没有两次被评为不称职。其三，明确村民会议或者村民代表会议可以提出村委会成员候选人具体条件。浙江规定：村委会换届选举时，省村委会选举工作指导机构可以提出候选人的具体条件和审查程序，村选举办法应当明确候选人的具体条件和审查程序；江西规定：村委会成员候选人的具体资格条件，可以由县（市、区）和乡、民族乡、镇村委会选举工作指导小组提出指导意见，经村民会议或者村民代表会议根据本村情况讨论确定；安徽、内蒙古规定：对候选人的具体要求或其他要求，村民会议可以根据本村情况在选举办法或选举方案中作出规定：山西、天津规定：村民选举委员会结合本村的实际情况以及村委会的工作需要，可以拟订村委会成员候选人的具体条件，提请村民会议或者村民代表会议讨论通过。⑯

以上所说的是法律法规规定的情况。在政策上，近年来中央文件特别强调应当对村（居）委会成员候选人资格条件提出明确要求，并从负面列举和规定了一些资格条件。2017年3月7日《中共中央组织部民政部关于加强农村基层组织建设着力整治“村霸”问题的通知》规定：严格规范村“两委”换届选举，坚决把不符合村干部条件的人拒之门外。“严格人选标准，把好‘入口关’，对选什么样的人要明确资格条件，对不选什么样的人也要旗帜鲜明、列出‘负面清单’，坚决防止‘村霸’等不符合村干部条件的人进入村‘两委’班子。”2021年4月28日《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》规定：“强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）‘两委’班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在‘村霸’和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）‘两委’班子。”

根据中央文件规定，全国省、市、县、乡各级村（居）委会换届工作领导或指导机构普遍都列举出了村（居）委会成员候选人的负面清单。例如2021年某省省委省政府关于村（社区）“两委”换届工作的通知明确规定：“有下列情形之一的，不得确定为村（社区）‘两委’班子成员候选人：（1）政治觉悟不高、组织观念不强，不遵守政治纪律和政治规矩；（2）受过刑事处罚；（3）存在‘村霸’、涉黄涉赌涉毒、涉黑涉恶、涉电信网络欺诈等问题；（4）非法宗教和邪教的组织者、实施者、参与者；（5）涉嫌严重违纪违法，正在接受审查调查（侦查）；（6）近3年内被评议为不合格党员且被劝退、除名，或者仍在限期改正；（7）存在拉票贿选等违反换届纪律行为，利用各种方式操纵、干扰、破坏选举工作；（8）长期无理上访或者组织、蛊惑群众上访，影响社会稳定；（9）法治意识淡薄，道德品质差，被依法列为失信联合惩戒对象；（10）其他违反党规党纪和法律法规规定不得提名情形。”

三

同样是直接选举，为什么县乡人大代表选举会严格坚持选举权与被选举权统一的原则，国家法律和地方法规都没有规定高于选民资格的候选人资格条件，而村（居）委会选举会在选举权与被选举权统一原则上变通，政策法律法规实际规定了或倾向于规定候选人高于参加选举的村（居）民资格条件？

理由可能主要有二：其一，县乡人大代表选举的选举权与被选举权统一的原则为宪法明确规定，触碰这一原则直接违反宪法的规定，兹事体大，不可妄为；如要对这一原则予以一定的限制，只能通过修宪的方式由宪法本身来作出，而不能由法律来作出。宪法规定的选举权与被选举权以及二者统一的原则，均系对县乡人大代表选举的特别规范。村（居）委会选举的选举权与被选举权以及二者统一的原则，不在宪法规定规范的范围之内。虽然《村（居）委会组织法》也规定了选举权与被选举权统一的原则，但对这一原则予以一定的变通执行并不违宪，对这一原则予以一定的限制，可以由法律自身来作出。其二，县乡人大与村（居）委会不同，对县乡人大代表候选人和村（居）委会成员候选人的要求也应不同。县乡人大系集体议事机构，尽管其讨论和决策很重要，但并不负责日常管理。县乡人大代表众多，即便个别不适宜执行代表职务的人当选后停止执行代表职务，也不会影响县乡人大的正常召开和运作。村（居）委会虽然从实行合议制来说与县乡人大有类似之处，但二者性质很不相同，村（居）委会是日常管理机构。村（居）委会成员就是那么几个⑰，如果有一两个不适宜执行村（居）委会成员职务的人被选为村（居）委会成员，他们停止执行主任或委员职务则有可能造成村（居）委会的瘫痪。⑱

上述理由是否能够成立可以作进一步讨论，对于县乡人大选举是否应当规定候选人高于选民的资格条件也可以作进一步思考。问题的关键在于：允许受到或受过刑事处罚的人成为国家权力机关或者民意代表机关的成员候选人乃至成员是否恰当。

第一，从我国国家法治统一的视角看。首先，县乡人大代表选举和村（居）委会选举同为直接选举，却适用不同的规则；受到或受过刑事处罚的人无资格成为村（居）委会成员候选人，却有资格成为县乡人大代表候选人，标准双重，反差巨大。如果将两种直接选举放到同一时段一起来进行，甚至合并进行，适用同一程序，那么实际操作必然会遇到难以克服的困难和难以解决的矛盾。其次，按照我国现行法律的规定，一定要判处附加剥夺政治权利的对象很少，主要是那些被判处死刑、无期徒刑的罪犯；对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫、盗窃（重大）等严重破坏社会秩序的罪犯，并非都一定要判处附加剥夺政治权利，只是需要剥夺选举权利的，才由人民法院判处附加剥夺政治权利⑲；绝大多数受到刑事处罚的人都是未被剥夺政治权利、有权参与县乡人大代表选举、有可能被提名为候选人、甚至有可能合法有效当选的，虽然这种可能性很小。再次，我国现行的法律明确规定，因犯罪受过刑事处罚的人既不能成为行政机关的公职人员，也不能担任监察官、法官和检察官。《中华人民共和国公务员法》规定，下列人员不得录用为公务员：因犯罪受过刑事处罚的；被开除中国共产党党籍的；被开除公职的；被依法列为失信联合惩戒对象的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。《中华人民共和国监察官法》规定，有下列情形之一的，不得担任监察官：因犯罪受过刑事处罚，以及因犯罪情节轻微被人民检察院依法作出不起诉决定或者被人民法院依法免予刑事处罚的；被撤销中国共产党党内职务、留党察看、开除党籍的；被撤职或者开除公职的；被依法列为失信联合惩戒对象的；配偶已移居国（境）外，或者没有配偶但是子女均已移居国（境）外的；法律规定的其他情形。《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》规定，下列人员不得担任法官和检察官：因犯罪受过刑事处罚的；被开除公职的；被吊销律师、公证员执业证书或者被仲裁委员会除名的；有法律规定的其他情形的。既然受到或受过刑事处罚的人不能在行政机关、监察机关、司法机关担任职务，为何在法律上又允许受到或受过刑事处罚的人可以成为产生行政机关、监察机关、司法机关的权力机关的人员？

第二，从比较借鉴在此问题上外国的有关规定看。很多国家都规定被依法判处监禁或一定期限监禁的人丧失被选举权或无被选举资格，不能成为议员候选人或当选议员。如俄罗斯宪法规定，俄罗斯联邦公民有选举和被选入国家权力机关和地方自治机关的权利，并有参加全民公决的权利，但被认定为无行为能力的公民，以及依照法院判决被羁押在剥夺自由场所里的公民，没有选举权和被选举权。⑳秘鲁宪法规定，被判处刑罚的，暂停行使包括选举权和被选举权在内的公民权利。㉑土耳其宪法规定，公民依照法律规定的条件，有选举权和被选举权；包括过失犯罪在内的在监狱和拘留所接受刑罚的犯人不得参加投票。㉒澳大利亚宪法规定，根据英联邦法律或州法律可判处一年或一年以上监禁的罪行或叛国罪，已被定罪、正在判刑或准备判刑的，不得被选为参议员或众议员。新加坡宪法规定，曾被新加坡或马来西亚的法院判定他犯有罪行，并被判处不少于一年的监禁或不少于2000美元的罚款，并且没有得到自由赦免的人，不得成为议员。英国选举法规定，服刑1年以上的罪犯不得成为下院议员候选人。㉓韩国公职选举法规定，凡被判处监禁以上刑罚、其刑罚未失效者 ；因法院判决而停止或丧失被选举权者；犯妨碍国会会议罪，被判处 500万韩元以上罚金其刑罚确定后未超过 5 年者，被判处缓期执行刑罚其刑罚确定后未满 10年者，被判处徒刑并确定不受其执行后或该刑终止执行或免除执行后未逾 10年者，无被选举权。法国规定，被定罪判刑者,终生剥夺其选民资格的,完全丧失候选人资格，在一定时期内被剥夺者则在一倍于上述时间里不具有候选人资格。㉔日本公职选举法规定，所有被判监禁或更严厉处罚且尚未完成判决或尚未停止执行的人（不包括暂停执行的人），担任公职触犯刑法而被处罚、自处罚结束之日起尚未过去五年或者被暂停执行的人，因与法律规定的选举、投票和公民审查有关的犯罪而被判监禁或更严厉处罚并被暂停执行的人，都无选举权和被选举权。之所以作出这样的规定，其理由，按照日本学者森口繁志的观察，是因为“处刑者或刑后者在日本，被认为作为公民其参加公务之实质的资格有缺陷者。”㉕按照美国学者科恩的看法，是“某些故意行为……使行为者丧失成员资格（或成员资格受到限制）。……例如罪犯，就是因为自居于反对社会之列而被剥夺充分参与社会事务的权利。”㉖按照法国学者让—马里·科特雷、克洛德·埃梅里的观点，是因为“根据马塞尔·普雷洛的公式，犯人的选票‘已被他们的卑劣行为所玷污，所以不能作数。这些被判刑者，他们以身试法，藐视全民的意志，公开地甚至使用暴力与纯洁的、有资格的人民群众相对抗，他们自己把自己摆在了人民的对立面。’”㉗按照国际民主与选举援助协会和国际选举制度基金会的说法，是“经过审判，确定了刑罚的人，要被剥夺被选举权是由选举的特性决定的。要成为候选人，首先要品行端正，与犯罪不沾边。”㉘

第三，从我国未剥夺政治权利罪犯与剥夺政治权利罪犯对政治权利的实际享有看。我国学界曾有人提出，“未剥夺政治权利的罪犯应停止行使选举权利”㉙，亦有人提出，“剥夺政治权利当然适用于一切有期徒刑执行期间”㉚。遗憾的是这一建议未得到学者们的一致赞同和普遍接受，更未得到立法机构的认可和采纳。许多人坚持认为，未剥夺政治权利的罪犯仍然应当和可以行使选举权利（包括选举权和被选举权）。其实，从我国未剥夺政治权利罪犯与剥夺政治权利罪犯对政治权利实际享有的比较，即可看出这一主张内在的缺陷。剥夺政治权利包括剥夺选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利，担任国家机关职务的权利，担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。正在服刑的罪犯，即便未被剥夺政治权利，也是不可能有集会、结社、游行、示威自由的，他们既不可能在监所内有集会、结社、游行、示威的自由，更不可能有出监所进行集会、结社、游行、示威的自由；也是没有担任国家机关职务的权利以及国有企业、事业单位和人民团体领导职务的权利的，有关的法律法规对此都作了禁止性的规定。那么，为什么一定要单单允许其享有和行使选举权利。既然未被剥夺政治权利的罪犯可以享有和行使选举权利，他们集会、结社、游行、示威自由的权利，担任国家机关职务的权利，担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利，在司法判决上未被剥夺，又为什么没有集会、结社、游行、示威的自由，没有担任国家机关职务的权利以及国有企业、事业单位和人民团体领导职务的权利呢？

基于上述考虑，应当对刑法的有关规定进行修正或补充，明确规定剥夺政治权利当然适用于一切刑事处罚执行期间，以排除和避免正在受刑事处罚的人成为国家权力机关或者民意代表机关的成员候选人乃至成员。进一步，为排除和避免因犯罪受过刑事处罚以及因犯罪情节轻微被人民检察院依法作出不起诉决定或者被人民法院依法免予刑事处罚的人被提名和当选为人大代表，应当修改《选举法》，明确规定：因犯罪受过刑事处罚的人，因犯罪情节轻微被人民检察院依法作出不起诉决定或者被人民法院依法免予刑事处罚的人，不得被提名为人大代表候选人；如被提名，提名无效；如被投票，选票无效。这样做，的确在一定程度上限制了《宪法》规定的县乡人大代表选举选举权与被选举权统一的原则，但法律对《宪法》规定的限制或变通并非完全不可行，实践中多有先例。例如本文在前面曾经提到的，1979年，在《宪法》规定人大代表直接选举的层级为乡级的情况下，《选举法》的修改将直接选举的范围扩大到了县乡两级；1989年，在《宪法》规定“依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外”的情况下，修改的《选举法》规定“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权”。如果对《选举法》作出上述修改，便可在候选人资格问题上达至两种直接选举规定的统一，为将来有可能的两种直接选举的统一进行铺平部分道路。

注释：

①⑬ 蔡定剑：《宪法精释》，法律出版社2006年版，第247、248页。

② 指1954年9月20日一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。

③ 指1953年2月11日中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。

④ 1953年选举法和1954年宪法所规定的由选民直接选举的人大代表选举并不包括县人大代表选举。1954年宪法规定：“省、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”尽管当时有效的1978年宪法规定：“省、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表，由下一级的人民代表大会经过民主协商，无记名投票选举；不设区的市、市辖区、人民公社、镇的人民代表大会代表，由选民经过民主协商，无记名投票直接选举。”但1979年五届全国人大第二次会议修改选举法，将直接选举的范围扩大到了县一级。

⑤ 指1975年1月17日四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》和1978年3月5日五届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。

⑥⑦⑧ 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第一卷），中国社会科学出版社1981年版，第9、154—155、272—273页。

⑨ 中国政治法律学会编：《宪法分解参考资料》，人民出版社1954年版，第46—48页。

⑩ 《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（1983年3月5日五届全国人大常委会第二十六次会议通过）。

⑪ 乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第359页。

⑫ 浦兴祖：《重新认识“被选举权”》，《探索与争鸣》2016年第3期。

⑭⑱ 唐鸣、王林：《关于村委会成员候选人资格条件问题的思考》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第4期。

⑮ 对此，我们在全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会2010年9月20日召开的座谈会上提出了反对的意见。我们认为，村委会组织法不必和不应规定村委会成员候选人资格条件由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。因为第一，现行法和修订草案均已规定村委会选举的具体选举办法由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。村委会选举的具体选举办法，从逻辑上讲是能够包括，从实际上讲是许多已经包括候选人资格条件的规定的，没有必要另又规定候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。第二，如果说省级法规是从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人资格条件，那么修订草案已经有了这方面的内容，在此基础上要省级法规再添加一些什么新规定，实属多余。第三，如果说是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人资格条件，那么由各省、自治区、直辖市各行其是恐怕不太妥当，会造成同样的条件在不同的省、自治区、直辖市遭遇截然不同对待的情况发生，倒不如由全国人大常委会在村委会组织法中做统一规定更为合理。第四，无论是从积极的肯定的方面，还是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人资格条件，都在一定程度上限制了法律关于“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”规定的适用，而对法律规定适用的限制最好或只能由法律自身作出，而不是或不能交给法规作出。参见唐鸣：《草根民主的法律规制——村民自治面临的新问题及法律制度建设》，中国社会科学出版社2013年版。

⑯ 唐鸣、朱可心：《各省村委会选举办法比较研究》，《社会科学动态》2020年第1期。

⑰ 据有关统计数据计算，从2010年到2020年，全国村委会成员的平均人数在4人左右，或为3人或为5人，居委会成员的平均人数为5人。

⑲ 《全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部：关于正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权的问题的联合通知》。

⑳㉑㉒ 孙谦、韩大元主编：《公民权利与义务——世界各国宪法的规定》，中国检察出版社2013年版，第110、322、35页。

㉓ 聂露：《论英国选举制度》，中国政法大学出版社2006年版，第111页。

㉔ 曲进：《法国议会的选举制度》，《西欧研究》1988年第5期。

㉕ ［日］森口繁志：《选举制度论》，刘光华译，中国政法大学出版社2005年版，第117页。

㉖ ［美］科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第54页。

㉗ ［法］让—马里·科特雷、克洛德·埃梅里：《选举制度》，商务印书馆1996年版，第19页。

㉘ 靳尔刚、詹成付主编：《国外选举制度精选》，中国社会出版社2003年版，第66页。

㉙ 刘强：《未剥夺政治权利的罪犯应停止行使选举权利》，《政治与法律》1989年第5期。

㉚ 谢希鹏：《剥夺政治权利当然适用于一切有期徒刑执行期间》，《法学》1991年第4期。