探索生态产品价值实现路径——关于河南省生态产品价值实现路径的调研报告

□ 刘桢 尹利娜 芦艳艳

为深入贯彻习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实党中央、国务院关于加快建立健全生态价值实现机制要求，推动生态保护与绿色发展同步同频、双兴双赢，河南省自然资源厅围绕自然资源领域生态产品价值实现机制试点工作需求，组织调研组深入浙江省丽水市、福建省南平市等地开展专题调研，学习借鉴生态产品价值实现方面的实践创新模式，并结合河南省实际进行系统思考总结。

丽水模式

丽水市围绕生态产品价值评估核算、生态产品价值挖掘和交易市场培育、政策制度体系创新、生态环境保护治理等方面开展研究与探索，实现了绿色可持续健康发展。

建立生态产品价值核算评估应用体系，破解“绿水青山”难量化问题。针对生态系统功能类型多、属性差异大、量化评估难等问题，丽水市创新出台全国首个山区市生态产品价值核算技术办法，发布《生态产品价值核算指南》地方标准，开展市、县、乡（镇）、村四级GEP 核算，为推动生态产品从“无价”到“有价”提供科学依据。

构建生态产品市场交易体系，破解“绿水青山”难交易问题。丽水市坚持政府和市场协同发力，不断拓宽市场化的生态产品价值高效实现路径。在县、乡两级推广“两山公司”建设，作为资源整合和项目运营的主体及生态保护和相关资金使用的主体。组建农村产权交易平台和“两山银行”，开展自然资源产权交易，探索林地占补平衡和易地绿化补偿等生态资源类指标交易。基于GEP 核算的生态产品政府购买机制，明确政府向生态强村公司等市场主体购买调节服务类生态产品。制定出台丽水市（森林）生态产品政府采购制度，统筹省财政奖补资金和市、县配套资金，建立“资金池”，保障和推进生态产品政府购买。建立瓯江流域上下游生态补偿，市域内瓯江流域8个县（市、区）、7 个交界断面每年设立横向生态补偿资金3500万元，通过水质、水量、水效综合测算指数分配补偿资金。同时，拓展生态产品价值实现市场路径，打造“丽水山耕”“丽水山居”和“丽水山景”等公用品牌。

创新生态产品价值实现路径，破解“绿水青山”难转化问题。丽水市以产业为载体，将生态产品与独特的自然资源、工业产业、历史文化资源等结合，努力变生态要素为生产要素、生态价值为经济价值、生态优势为发展优势，以优越生态环境提升产品生态溢价、提高市场竞争力，实现生态产品价值。实施严格的产业准入制度，在浙江省率先推行工业企业进退场“验地、验水”制度，确保区域内污染场地及时修复、安全利用。充分发挥好山、好水、好空气等生态优势，因地制宜引进和培育德国肖特、国镜药业等一批环境适应型产业。创新“飞地互飞”机制，与上海市、杭州市、宁波市等地建立“生态飞地”“科技飞地”“产业飞地”，通过政策互惠、以地易地模式，合作探索生态产品价值异地转化。

完善生态产品供给能力体系，破解“绿水青山”可持续问题。生态产品是自然资源的产物，良好自然生态系统是优质生态产品供给的基础。丽水市着力构建分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，统筹推进自然资源优化配置和资产保值增值，提升生态产品供给能力。构建完备的生态管控体系，发布“三线一单”生态环境分区管控方案，将全市75.67%的国土面积规划为生态优先保护空间。建立实时在线、覆盖全域的“花园云”生态环境智慧监管平台，推进“天眼守望”卫星遥感数字化服务平台建设实现涉水、涉气、污染源排放等生态治理数字化协同监管。成立全国首个生态环境健康体检中心——浙西南生态环境健康体检中心，开展生态环境监测和评估。建立“两山智库”人才科技集聚平台，与中科院生态环境研究中心、清华大学、美国斯坦福大学等国内外顶尖科研机构合作推进“两山智库”建设。全面推动企业和社会各界参与，丽水市人民代表大会常务委员会作出《关于推进生态产品价值实现机制改革的决定》，把国家试点转化为全市人民的共同意志和行动。

南平模式

为加快推动生态优势有效转化为经济优势，把“绿水青山”转化为“金山银山”，南平市创新开展“森林生态银行”，拓展“碳汇+”多种交易模式。

借鉴商业银行“分散化输入、集中式输出”模式，将分散的森林、土地、水、矿、农业等生态资源，以及民居、非物质文化等文化资源进行资源和运作，发挥平台集聚信息、整合资源、提升信用等方面优势，进一步实现或提升相关资源的价值，最终使资源所有者受益。

南平市、县两级政府出资，分别成立“生态银行”运营公司：市级公司主要负责整体统筹、策划包装、招商推介、投融资策划等；县级公司按照“一县一品”原则，具体负责某一特定自然资源的流转储备、市场化运营和产品开发。在前期摸底确权、项目策划基础上，县级平台公司以收购、租赁、托管、股权合作等方式将分散的自然资源产权集中到其名下，由专业人员进行资源环境治理和价值提升，形成集中连片优质的“自然资源资产包”，通过股权合作、委托经营等方式，引入更专业的运营管理企业，并吸引资金投入，对资产包进行开发运营，实现或提升其价值。同时，探索开展“一元碳汇”巩固脱贫攻坚，积极开展“碳汇+”生态司法、电力、金融、旅游、大型会议等多种模式，丰富碳汇交易市场。具体做法有4 点：

一是市场化平台创设。通过政府授信、金融机构、生态企业等多主体合作共同成立生态银行平台，作为生态资源资产运用管理平台，形成了市场化的生态资源转化平台。

二是厘清自然资源账本。在生态系统价值核算试点经验基础上，确定生态产品定价模式，将核算范围推向全市，构建符合典型山区生态系统特点的生态资产实物量账户、生态系统服务实物量账户和价值量账户，分级分类进行评估。

三是生态资源产业化变现。生态银行通过系统集成的方式，将分散化资源的资格权、经营权和使用权集中化流转到平台公司，进而转换成资源资产包，发挥生态资产的规模效应，实现生态资源产业化变现。

四是生态系统整体化经营。生态银行推动生态资源全域化整合，提供生态系统整体经营的方案，通过产业、技术、人才、项目导入，高效推动生态系统保值增值以及生态价值转化。

思考与启示

系统贯彻落实习近平生态文明思想是生态产品价值实现的根本保证。自然资源部主管部门通过统筹开展生态产品价值实现，用一个支点撬动了全局工作，把社会经济发展所有环节穿透，将乡村振兴、园区建设、产业布局、交通运输、土地利用等相关规划统筹考虑，系统解决要素保障和资金筹措难题，实现了耕地得保护、生态得改善、用地得集约、发展得空间、百姓得实惠的综合效益，是值得河南省借鉴的重要经验。

政府路径、市场路径、“政府+市场路径”是生态产品价值实现的3 种基本方式。根据经济特征和供给消费方式，生态产品可分为公共性、经营性和准公共性3 类，对应的价值实现可以分为政府、市场、“政府+市场”3种路径，丽水市的实践涵盖了上述路径，并且部分做法可以在河南省的南阳市、信阳市、洛阳市、三门峡市等重点生态功能区复制推广。

搭建自然资源运营管理平台是促进生态产品价值实现的重要载体。自然资源是生态产品的供给主体，镇、村存在产权分散、规模较小等问题，制约了生态产品的价值实现。借鉴商业银行分散化输入和集中式输出的特点，组建自然资源运营管理公司或平台，通过租赁、置换、入股等方式聚集自然资源资产并开展整体运营，一方面形成了资源的规模效应，通过统一经营管理和质量提升等，有利于提高生态产品的供给能力和整体价值；另一方面，解决了自然资源产权分散、入市困难、信用不足等问题，通过明晰产权或收益权、价值评估、量化入股等方式，打通资源变资产、资本的渠道，有利于吸引社会资本发展优势产业，促进生态产品价值实现。

自然资源要素配置过程中显化生态价值是推动“两山”转化、提高资源利用效率的重要手段。丽水市探索在土地出让过程中显化生态环境增值，一定程度上反映了资源的稀缺程度和生态价值。虽然其生态环境增值的评估机制还需继续优化，但是这种在自然资源资产配置中显化资源环境正的外部效应的做法，可以逐步完善后推广。例如，借鉴丽水市的探索，可以在适宜地区试点“生态券”交易，对生态修复后产生生态价值外溢区域的经营性建设用地竞买人试行“限地价、竞买生态券”制度。或者，探索附带生态修复或使用条件供地等土地资产配置方式。

建立激励和约束机制是促进生态产品价值实现的动力源泉。浙江省的绿色发展财政奖补政策、丽水市在各县（区）年度考核和领导干部离任审计中增加生态产品相关指标、探索政府采购公共性生态产品等做法，初步形成了省、市、县、乡四级联动的激励约束机制。虽然干部考核、离任审计等指标还有待完善，但这些措施发挥了考核的“指挥棒”作用，充分体现了政府引导生态产品价值实现的导向，有利于激发各级政府的内生动力，值得进一步推广。