平潭综合实验区税收优惠政策比较分析

2023-04-06朱中言

海峡科技与产业 2023年1期

朱中言

平潭综合实验区财政金融局，福建福州 350400

党的十八大以来，为全面深化改革开放，党中央、国务院通过设立自由贸易试验区探索发展新途径。自2013年中国（上海）自由贸易试验区成立以来，党中央、国务院已先后在广东、天津、福建等21个省份设立自由贸易试验区和自由贸易港，并基于自由贸易试验区的战略定位通过制定优惠的税收政策支持发展目标的实现。

平潭综合实验区（简称“实验区”）基于独特的对台优势被赋予打造“一岛两窗三区”的战略使命[1]，因其具备“实验区+自贸试验区+国际旅游岛”三区叠加优势而享有更加优惠的税收政策。但从其对产业引导作用的实践效果看，实验区系列税收优惠政策并未充分发挥相应的政策优势。一是实验区地处中国东海岸，对台地理位置突出，但从大陆整体布局看交通不够便利，加之产业基础薄弱，基础设施较发达城市差距较大，吸引产业落户发展难度较高[1]。二是近年来实验区税收优惠政策与产业发展需求不匹配。例如，实验区优势产业—航运业仅对台海上运输业务可以减按15%优惠税率征收企业所得税，适用范围相对狭窄，不利于航运业经营效益的提升和有效投资的持续扩大。三是国家赋予实验区的各项税收优惠政策主要零散分布在各项文件中，没有系统性的政策出台，企业在了解实验区税收优惠政策时很有可能出现遗漏，从而做出错误判断。四是实验区周边城市近年来加大招商引资支持力度，通过制定多方面产业奖补政策吸引企业入驻，从而削弱了国家赋予实验区各项税收优惠政策的优势。五是近年来国家陆续赋予了深圳前海、珠海横琴等自贸片区类似的税收优惠政策，企业在基于税收优惠政策进行发展判断时有多种可供选择的方案，导致出现一定程度的企业分流，企业落户数量下降。

在此背景下，本文从实验区目前已有税收优惠政策出发，对深圳前海、珠海横琴、广州南沙以及海南自由贸易港等自贸片区享受税收优惠政策方面进行比较分析，进而为企业在注册地选择、纳税方式等方面提供决策依据，为实验区认识政策现状、争取更大力度的税收优惠政策提供借鉴。

1 实验区税收优惠政策制定背景

平潭与台湾最近距离仅68海里，相近的地理优势使得平潭与台湾在生活习惯、风俗民情等方面具有较高的同质性，为双方在经济、文化等方面的深度融合奠定了良好的基础。

独特的对台优势使平潭承担起鲜明的战略使命[2]。2014年11月，习近平总书记为平潭擘画了“一岛两窗三区”的战略蓝图，为平潭发展指明了方向。基于平潭在加强两岸合作交流、推动两岸和平统一的战略进程中发挥着不可替代的作用，2009年5月，国务院发文支持福建省探索在沿海岛屿设立促进两岸合作的特殊监管区域（国发〔2009〕24号）。为贯彻中央层面决策部署，2009年7月，平潭综合实验区应运而生。

2015年4月，中国（福建）自由贸易试验区平潭片区设立，承担建设两岸共同家园和国际旅游岛的重大战略使命。2016年8月，《平潭国际旅游岛建设方案》发布，平潭综合实验区形成独特的“实验区+自贸试验区+国际旅游岛”三区叠加优势[3]。而优惠的税收政策是平潭综合实验区战略使命早日达成的重要支撑，各级政府部门通过制定税收优惠政策等途径支持平潭“一岛两窗三区”战略早日实现。

2 实验区税收优惠政策及比较分析

2.1 实验区税收优惠政策

实验区独特的税收优惠政策主要体现在企业所得税、个人所得税、增值税、消费税以及进口相关税费5个方面。其中，在企业所得税方面，针对高技术产业等6大产业减按15%优惠税率征缴企业所得税。在个人所得税方面，对在实验区工作的台湾居民按照台湾与大陆之间的个税税负差异给予一定补贴。在增值税和消费税方面，内地销往平潭的与生产有关的货物，视同出口，实行增值税和消费税退税；实验区内企业之间销售其在本区内的货物，免征增值税和消费税；注册在平潭的航运企业从事平潭至台湾的两岸航运业务、注册在平潭的保险企业向注册在平潭的企业提供国际航运保险服务以及注册在平潭的企业从事离岸服务外包业务所取得的收入免征增值税。在进口相关税费方面，除相关规定明确不予免保税的货物外，对从境外进入平潭与生产有关的部分货物实行备案管理，给予免保税。

2.2 实验区税收优惠政策比较对象的选择依据

本文以深圳市前海深港现代服务业合作区（简称“深圳前海”）、横琴粤澳深度合作区（简称“珠海横琴”）、广州南沙新区（简称“广州南沙”）以及海南自由贸易港（简称“海南自贸港”）作为比较对象，对实验区已有税收优惠政策进行评价。选择以上4个片区，主要是因为它们在所处地理位置、承担战略使命以及享受优惠政策3个方面具有共通性。

（1）地理位置的独特性。深圳前海、珠海横琴和广州南沙主要衔接香港和澳门，是国家面向东南亚、面向世界的对外开放窗口。其中，深圳前海毗邻深圳机场和香港国际机场；珠海横琴与澳门三岛仅一河之隔，距澳门机场3 km，距香港41海里；广州南沙位于广州最南端，距香港和澳门均有40海里左右，是连接港澳地区的重要枢纽。而海南自由贸易港位于中国最南端，具有试验高水平开放政策的独特优势。

（2）战略使命的重要性。根据2020年6月印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自由贸易港承担着打造成为引领新时代我国对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户的重大使命[4]。深圳前海、珠海横琴和广州南沙在推进粤港澳大湾区深度融合发展、建设高水平对外开放门户以及不断构建国际合作和竞争新优势中发挥着不可替代的作用。中共中央、国务院先后印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，从中央层面赋予3个片区推进粤港澳大湾区建设、全面深化改革开放，推进创新驱动发展等重大战略使命[5]。

（3）优惠政策的相似性。为促进各个片区战略使命和发展目标的达成，国务院在税收等优惠政策方面加大了扶持力度。例如，在企业所得税方面，对于各片区部分产业减按15%的优惠所得税率征收。在进口税收方面，珠海横琴实行与实验区相似的税收政策，部分货物可以享受免保税的优惠政策。在增值税和消费税方面，各片区均制定侧重点不同的免退税政策。

2.3 各片区税收优惠政策的差异分析

实验区与珠海横琴等4个片区在企业所得税、个人所得税、增值税和消费税以及进口相关税费方面均有较大的差异。

（1）企业所得税。从15%优惠税率的适用范围看，实验区鼓励类产业范围涵盖高技术产业等6大类产业146个细分目录，而深圳前海涉及现代物流业等5大类产业30个细分目录，珠海横琴对高新技术产业等9大类产业150个细分目录均减按15%优惠税率征收企业所得税，海南自由贸易港的适用范围更广，除国家现有鼓励类产业直接适用外，新增产业类别高达14大类143个细分目录。从15%优惠税率的适用期限看，实验区、深圳前海的优惠政策截至2025年有效，珠海横琴和海南自贸港优惠政策的适用期限更长。此外，珠海横琴、海南自贸港均对境外直接投资所得、新增资本性支出的企业所得税征收制定相关优惠政策，而实验区无相关优惠政策出台。

（2）个人所得税。实验区个人所得税的优惠政策适用对象更具指向性，仅对在平潭工作的台湾居民进行个税补贴，而且补贴金额仅为实际缴纳税额的20%。而其他几个片区对高端人才和紧缺人才的个税实际税负超过15%的部分，予以免征。不论从适用范围还是从优惠力度看，实验区还有很大的争取空间。

（3）增值税和消费税。相较于实验区，其他4个片区的增值税和消费税优惠政策的实施范围更广。例如，深圳前海和广州南沙对符合条件的出口企业从启运地口岸启运报关出口，由符合条件的运输企业承运，从水路转关直航，自相应保税港区离境的集装箱货物，实行启运港退税政策。海南自贸港享受免税购物税收优惠政策。一方面，对岛内居民消费的进境商品，实行正面清单管理，允许岛内免税购买。另一方面，离岛旅客每年每人享受10万元的免税购物额度。此外，海南自贸港对境内建造船舶企业向运输企业销售的船舶，在满足一定条件下实行增值税退税政策。全岛封关运作前，允许进出海南岛的国内航线航班在岛内国家正式对外开放航空口岸加注保税航油，对其加注的保税航油免征关税、增值税和消费税。

（4）进口相关税费。与实验区一样，珠海横琴对从境外进入横琴与生产有关的部分货物给予免保税。而深圳前海与广州南沙对这方面税收未出具单独文件。与上述4个片区相比，海南自贸港在进口相关税费的优惠政策中占据更大的优势，在全岛封关运作前，对进口自用生产设备、生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工所消耗的原辅料以及用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，均免征关税、进口环节增值税和消费税。

2.4 实验区税收优惠政策的评价

（1）对台优势相对突出。实验区税收优惠政策基于“一岛两窗三区”的战略蓝图制定，对台优势突出。第一，根据企业所得税优惠目录，提供对台海上运输业务取得的收入适用15%企业所得税优惠税率。第二，在平潭工作的台湾居民可以享受台湾与内地税负差额的补贴。第三，区内企业加工复出口产品所采购的原材料等可以享受保税等优惠政策。以上税收优惠政策的实施，能够有效降低台湾企业和居民在实验区从事生产生活的运营成本，促进两岸经济生活进一步融合发展。而这些政策在其他自贸片区是不具备的，实验区可以抓住税收优惠政策的对台优势，着力发展两岸经济，吸引台湾企业和居民去实验区发展。

（2）匹配文旅特色产业快速发展的需要。从适用企业所得税优惠税率的鼓励类产业范围的比较看，实验区涵盖6大类146个细分目录，明显少于海南自贸港和珠海横琴，因此实验区应当聚焦当地特色产业塑造竞争优势。平潭拥有深厚的历史文化、优美的自然风光和独特的地域风情，非常适合发展文旅产业[2]。相关数据显示，2012—2021年，实验区接待游客总人数由86.08万人次增长至684.19万人次，增长694.83%；旅游总收入由3.08亿元增长至61亿元，增长1880.52%。可见实验区旅游产业的发展正处于快速增长期。此外，根据《福建省推进文旅经济高质量发展行动计划（2022—2025年）》，预估2025年福建全省接待旅游人数将超过7亿人次，旅游总收入也将超1万亿元。而平潭作为福建旅游业的重点发展区域，文旅经济增长空间巨大。因此，实验区可以充分利用平潭国际旅游岛建设的政策优势和文旅经济的发展空间，在平潭发展旅游业。

（3）配套引进高端人才的税收政策欠缺。从与其他4个片区关于人才税收优惠政策的比较看，实验区针对高端紧缺人才的税收优惠政策比较欠缺，这导致其无法吸引优秀的人才去实验区工作和创业，也很难实现“专精特新”中小企业在实验区的集聚发展。相关数据显示，2019年平潭常住人口为46万，而2021年末常住人口为39万，整体呈现净流出态势。深圳前海、珠海横琴、广州南沙以及海南自贸港已经将高端人才的个人所得税负整体控制在15%以下，加之实验区经济发展水平与其他片区相比仍有不小的差距，若不能适时并有针对性地出台相应的税收优惠政策，将严重影响地区经济发展活力的释放。

（4）亟待更新进口免保税负面清单。借鉴海南自贸港根据产业发展需要对“零关税”负面清单进行调整的优秀经验，实验区应当对进口免保税负面清单适时更新。例如，海南自贸港在2022年2月增列旋转木马、秋千及其他游乐场娱乐设备等文体旅游业所需的生产设备适用“零关税”政策。而在实验区，目前与国际旅游岛建设紧密相关的文旅产业、日益发展壮大的海洋产业和航运产业等近年来实验区主导发展产业所需的进口货物无法适用免保税政策，这与产业实际发展方向有所偏差，且进口免保税负面清单多年来未进行调整，难以适应产业发展的需要。因此，实验区亟须进一步细化进口免保税负面清单，使政策红利得到充分释放。

（5）应当加快制定航运产业的优惠举措。平潭作为海运之乡，四面环海，具有发展国际航运产业的地理优势，距台湾仅68海里，具有发展闽台海运的先天之利。促进国际航运产业的发展对于实验区实现“一岛两窗三区”战略蓝图有着重要的战略意义。但新冠疫情的反复、国内外经济政治环境的加剧动荡给国际航运产业的发展造成非常大的冲击，造成运营成本骤增。因此，加快完善航运产业相关的税收优惠举措，有利于带动实验区航运产业链培育、发展和壮大。实验区应借鉴海南自贸港相关优惠政策，后续积极完善和争取国际航运产业方面的税收优惠政策，降低产业运营成本，促进实验区航运产业的回归和产业集聚。

3 实验区提升税收优惠政策效能的建议

3.1 加大宣传力度，做到精准宣传

用好实验区各项税收优惠政策，需要加大政策宣传力度，较大范围地覆盖受众群体。以目标为导向，重点针对台胞台企、“专精特新”中小企业以及其他鼓励产业进行政策宣传。以平潭税收优惠政策的比较优势为宣传手段，向企业重点讲解平潭政策的独特性和优越性，吸引企业落户平潭，建立分支机构，寻求在平潭的投资机会，在平潭扎根发展。

3.2 匹配产业需求，争取优惠力度

税收优惠政策需要与产业发展的需求相匹配。虽然部分产业有优惠的税收政策但是缺乏产业发展的根基，政策效能低下，容易对地区声誉产生不良影响；而有些产业发展空间较大，却没有相应的优惠政策支撑，企业归属感下降，很难形成产业集聚，无法实现产业规模化发展。因此，优惠政策的争取需要匹配产业发展的需求，实验区应根据产业发展的需要适时向上级相关部门争取税收优惠政策，扩大政策优惠力度，鼓励产业发展积极性，提升政策效能。