经济合作与发展组织：新冠疫情推动各国转向新创新愿景

■文/袁珩（中国科学技术信息研究所）

2022年8月25日，经济合作与发展组织（OECD）发布《通过新冠疫情转向新的创新愿景》报告，对美国、加拿大、德国、意大利、奥地利、芬兰、瑞典、斯洛伐克、日本、澳大利亚、智利等11个OECD国家2013至2021年间出台的171份科技创新战略文件进行了分析，讨论了各国科技创新愿景在新冠疫情期间的演变。该研究使用定向分析和专家验证法，对疫情暴发前后各国的科技创新优先事项进行了梳理，重点是确定哪些事项在各国科技创新战略文件中占据“中心地位”。研究发现，各国制定和发布的科技创新战略文件在数量上存在较大差异，从8个到25个不等，这些文件有的是专项科技创新战略，有的被列入具有更广泛社会目标的战略中（如气候转型战略），有的被列入疫后经济复苏计划或国家改革计划中，还有一些是针对特定行业或领域的专项战略（如人工智能战略、氢能战略等）。同时，这些战略文件日益表现出“任务导向”的趋势，科技创新发展目标与经济目标、社会目标和生态目标高度结合。具体研究结论涉及四大方面。

一、环境可持续性是各国科技创新战略的重要目标

第一，新冠疫情大流行以来，各国越来越重视环境可持续性的重要性。11个被调查国家的决策者对可持续目标的优先性和重视程度不断提高，在其战略文件中都以一种重要、突出的方式提出了可持续性相关的创新目标。意大利、奥地利、芬兰、瑞典、斯洛伐克和智利将“环境可持续性”确定为核心理念。特别是，环境可持续性越来越多地与一些高频词组合出现，如奥地利、智利等国战略文件中环境可持续性与“危机”一词高度关联，意大利则将可持续性定位为未来创新的“必要条件”。这表明，新冠疫情的冲击提高了公众对将应对气候变化和环境退化作为关键政策优先事项的必要性的认识，也提高了环境可持续性的重要性。

第二，绿色技术和创新被视为竞争力和增长的引擎，二者在支持低碳方面的作用是围绕可持续性讨论的共同议题。例如，奥地利在疫情暴发后发布的科技创新战略文件强调了提高可持续性目标与竞争力目标之间的联系，即绿色技术将提高未来市场的生产力和竞争力。智利认为，人工智能创新与可持续性进展和支持增长密切相关。瑞典将可持续创新与促进本国出口能力挂钩，认为环境可持续有助于提升技术长期增长潜力。奥地利、加拿大、芬兰、德国、意大利、日本和瑞典明确提到绿色转型创新是提高竞争力的驱动力。

第三，清洁增长是各国特定行业部门和核心技术领域的可持续性发展目标。特定行业部门如交通运输业，核心技术领域如数字技术、人工智能、氢能等。在11个被调查国家中，有10个做出了未来实现净零排放的承诺（芬兰2035年、奥地利2040年、德国2045年、瑞典2045年、意大利2050年、加拿大2050年、澳大利亚2050年、日本2050年、斯洛伐克2050年、智利2050年），有8个确立了使用可再生能源的目标，有7个设定了交通运输业实现清洁增长的目标，有6个提出了氢能发展目标。从具体行业部门或领域来看：美国、澳大利亚、奥地利和斯洛伐克将智能城市交通作为优先领域；奥地利、芬兰和瑞典将公共交通基础设施电气化作为优先领域，特别是铁路；德国、意大利、澳大利亚、加拿大和智利重视开发零排放或低排放车辆；加拿大、日本、瑞典和斯洛伐克强调生物质能；加拿大和智利强调太阳能技术；澳大利亚和斯洛伐克提出在保持能源效率的同时推进创新；瑞典和智利高度重视风力发电创新，瑞典更是制定了一份完整的战略文件对此进行规划；日本将地热能和核能列为优先事项，智利将水电创新列为优先事项，这都是独一无二的；芬兰、意大利和斯洛伐克都强调“循环经济”。

二、数字化是各国实现经济社会目标的重要工具

11个被调查国家都高度强调数字化的重要性，将其视为科技创新战略的关键目标之一。

第一，创新是各国数字化战略的关键支柱之一。在新冠疫情大流行之前和之后，各国的科技创新战略都非常重视数字技术和创新。普遍认为，数字技术是广泛适用的，并且能够支撑更广泛的社会转型。从本质上看，数字技术是一种通用技术，其对经济和创新具有变革性。

第二，数字化也被广泛地视为实现创新目标的工具。奥地利数字行动计划明确指出，“数字化本身并不是目的，奥地利希望利用数字化进一步提高竞争力和创造力，促进繁荣，推进气候保护、健康和文化教育”。德国的战略文件明确提出，数字化将“以任务为导向”帮助社会实现绿色化和包容性相关的创新目标。在新冠疫情大流行的背景下，各国更加重视一系列更广泛的经济社会目标，数字技术和创新将有助于实现这些目标。

第三，多数国家都强调数字化与特定技术的组合，如人工智能、数据、量子、医疗技术、数字政府和网络安全等。各国的优先领域不同，对通过数字化探索技术领域的认识程度也有所不同。加拿大工业、科学和经济发展部2021—2022年计划将数字化称为“新范式”。芬兰研究开发与创新路线图将数字化视为“未来十年推动变革的最重要驱动力”。德国经济复苏计划称数字化是“我们时代的主要挑战”之一，将其与气候变化并列。

第四，数字化是应对新冠疫情危机的有效手段。在各国的科技创新战略中，与数字化有关的部分都明确提到了新冠疫情大流行，特别提到了在各国实施封锁时数字技术所发挥的作用，如用于远程医疗等。

第五，各国对特定数字技术的部署存在差异。由于国情和发展目标的不同，各国在特定数字技术的部署上并不完全一致。芬兰、意大利和澳大利亚将5G/6G技术作为优先目标；日本和奥地利将交通运输领域视为数字创新优先事项，高度重视自动驾驶汽车和基于数据优化城市交通；芬兰和日本也强调发展物联网；德国、斯洛伐克和智利重视数字创新在教育领域的作用；芬兰和日本重视数字创新在创意部门和农业部门的作用。

三、包容性成为一些国家的社会优先事项

与环境可持续性和数字化主题相比，各国对包容性的提及并不突出。随着新冠疫情大流行，各国对包容性问题的关注有所上升。新冠危机带来的不同经济社会影响以及个人参与科技创新提供解决方案积极性的提高，为包容性发展和科技创新政策制定提供了新的动力。奥地利的战略文件探讨了奥地利妇女参与科技创新的情况。智利的战略文件指出社会包容性是围绕科技创新能力构建的，将通过提供新机会推动公民社会构建、领土凝聚力和性别平等。美国的战略文件强调确保来自代表性不足群体的学生能够参与创新经济。

四、利用科技创新塑造韧性是各国的共同优先事项

第一，新冠疫情使各国更加关注科技创新在增强韧性方面的作用。在经合组织工商业咨询委员会（BIAC）2021年经济政策调查中，隶属于BIAC的28个商业协会中的大多数都强调了各国在危机后经济改革中对提高长期韧性的重视。这主要涉及两大方面：一是保护科技创新系统免受自然灾害、健康危机和气候变化等的冲击；二是科技创新战略在帮助构建长远韧性方面可以发挥的作用，如提供应对未来危机的能力、建立应对未来流行病或国际供应冲击的关键使能技术能力等。美国、日本和智利都高度关注自然灾害。由于发生过“3·11大地震”，日本是唯一在新冠疫情大流行之前就将应对自然灾害作为本国创新优先事项的国家，日本将这场地震的影响视为推动日本提高抗灾相关创新能力的驱动力。此外，气候变化也被认为是科技创新生态系统的系统性风险，是科技创新关注的优先事项。

第二，保护国家经济和国际价值链是塑造韧性的重要主题。新冠疫情暴发致使国际价值链的供应中断，对一些国家的经济产生强烈影响。美国、德国、加拿大、芬兰和奥地利等国都强调了科技创新与本国价值链安全之间的联系。澳大利亚、意大利、瑞典、奥地利、斯洛伐克和智利等国将韧性与气候变化和其他环境灾难的威胁联系起来，指出新技术将在支持经济和社会领域应对环境挑战和气候变化引发的自然灾害方面发挥作用。