两岸经济融合发展的当前困境与未来走向——兼论“有限脱钩”的缘起及影响

文/盛九元 罗海蓉

2018年下半年起，特朗普政府对华发动历史上最大规模的贸易战，试图通过实施“脱钩”措施以确保其在经济领域对中国的领先优势。在此过程中，台湾地区民进党当局也积极响应，全面配合美国重构所谓的安全产业链供应链的进程，致使两岸经济出现“脱钩”风险。未来两岸经济是走向融合，还是“脱钩”，是亟须直面探讨的问题。

两岸经济融合发展的基本态势

两岸经济合作是在经济全球化大背景下，以两岸投资与贸易为推动力，结合两岸同文同源优势，以要素自由流动为内涵的经济融合进程。正是在市场力量的推动下，以台商投资和两岸贸易为主要方式，两岸经济合作逐步突破台湾当局的政策限制，从分散、零星到密切、热络，最终形成密不可分的两岸经济互动，从而迫使台湾当局必须正视两岸经济交流交往的现实，采取默认方式以适应两岸经济合作的新情势。此外，大陆坚持不懈进行的市场经济体制改革及对外开放，也为台商投资及两岸经济交流的深化与发展提供了有利条件，使两岸之间形成了在市场开放基础上密切互动、相互依存的经济关系，呈现出经济融合不断深化的趋势。

具体而言，当前的两岸经济融合发展进程呈现出以下态势：第一，两岸经济融合以台湾经济资源与要素更深地嵌入大陆经济体系为主要形式，大陆因受制于台湾的限制性政策，对台湾经济的直接参与度非常有限。第二，台湾资源与要素投入的作用逐步弱化，台商身份的定位相对模糊。第三，两岸经济产业资源与要素流动的单向性、不对称性特征，已对深化两岸产业乃至经济融合产生负向效应，且随着两岸产业竞争性的增强而日益凸显。改变这一态势的关键是促进要素资源的双向流动，在这一背景下进一步扩大对台开放、有效深化两岸合作的范围和领域应是值得思考的方向。

中美经济“有限脱钩”的实施情况

“脱钩”（decoupling）原系物理学术语，在《剑桥词典》中被定义为“两个或两个以上的活动彼此分离或发展不一致的情形”。经济合作与发展组织（OECD）率先把“脱钩”引入经济领域，用于表征切断和摆脱环境危害与经济绩效之间的相互联系。至于经济体之间的所谓“脱钩”，则不仅可能是经济上的，更可能是政治与战略上的，即指向两国（地区）之间经济联动减弱、政治关系疏离以及相互依赖性降低。从实际情况看，“脱钩”通常是政治因素与经济因素共同作用的结果，而政治因素的作用强度又高于经济因素。尽管学界对经济“脱钩”仍存有争论，但自美国对华发起贸易战以来，“脱钩”已经不再局限于理论或政策，更在实践中得到印证。因此，问题不是会不会“脱钩”，而是“脱钩”会发展到何种程度。

（一）中美经济“有限脱钩”概念的缘起

中美经贸关系“脱钩”事实上已经经历了相当长的时期。2015年8月美国智库学者就已谈及“脱钩”概念。2018年中美贸易摩擦开始以后，美国国内对华“脱钩”的呼声愈加明显。2019年11月，美国国家亚洲研究局发布了报告《部分脱钩：美国对华经济竞争的新战略》，明确提出中美之间不可能像当年美苏那样全面脱钩，但也回不到原来那种状态，最终形成“部分脱钩”，就是在有些领域继续进行贸易和交流，而对另外一些领域的交流则要管制起来。2021年2月，美国智库战略与国际问题研究中心在《分离程度：中美脱钩的针对性方法》中期报告中，运用动态模拟方法分析中美之间的博弈格局，其结论是中美现在的这种互动持续下去，最终的结果就是“选择性脱钩”。但是，报告同时指出，美方加快“选择性脱钩”的进程也将迫使中国加快自主创新。至于如何应对“部分脱钩”，两份报告主要提出三方面建议：一是美国要持续支持和推动尖端技术的发展，确保领先地位；二是要管制中美之间的交流；三是要和盟国加强协调，强化技术出口管制以及对全球供应链的掌控。

美国政府认为，在关系到美国国家战略生存与发展的领域，必须掌握主导权，绝不能与中国等经济体“分享”成果。这些关键领域包括：人工智能、半导体芯片、5G技术、生物技术、量子计算等。拜登当选后在发布的《临时国家安全战略指南》中宣称，将加大对研究开发、基础计算技术和先进制造业等领域的投资，确保美国保持科技创新优势。由此可见，美国政界在对华“有限脱钩”方面不仅形成共识，而且也成为其政策实施的核心目标。

（二）中美经济“有限脱钩”政策的制定与实施

事实上，自2009年起，美国就对中国发起过“232国家安全调查”和“301调查”，以制裁中国高新技术企业。2015年中国发布《中国制造2025》后，美方对中国科技产业的限制变本加厉。2018年，美国国会通过了《出口管制改革法案》，授权商务部工业安全局决定哪些新技术不能被出口给包括中国在内的“对手”。该局很快将华为、海康威视在内的数十家中国企业列入出口管制“实体清单”。

2021年6月8日，美国参议院以68票赞成、32票反对，投票通过《2021年创新和竞争法案》，该法案旨在促进美国半导体生产、人工智能以及其他技术领域的发展，以应对日益激烈的国际竞争，尤其是应对中国日益增长的影响力。法案提出，高性能计算、半导体先进通信技术、医疗技术、网络安全和先进能源等十大领域既是重点投资的方向，也是与中国“脱钩”的重点。2022年2月4日，美国众议院通过相应的《2022年美国竞争法案》。该法的核心是在美国本土建设先进芯片制造企业、完善供应链和向半导体研发提供资金支持，其中包括520亿美元向芯片制造业的投资，450亿美元用于改善关键商品的供应链，以及1 600亿美元的科学研究和创新投入，总投入高达2 570亿美元。法案强调要建构以美国为中心的国际芯片联盟以阻止中国获得先进芯片，并为此提供相应的政府补贴。由此可见，美国在“有限脱钩”领域已经形成从理论指导到政策实践乃至实际运行的完整体系。

（三）“有限脱钩”政策的思想根源与策略方向

“有限脱钩”实质上是一个国家（经济体）为实现特定目标，对另一个国家（经济体）的局部科技和产业领域实施有效打击，从而遏制、延缓甚至摧毁对方相应科技与产业的政策措施，通常选择对方具有发展潜力和战略性意义的科技与产业领域。“有限脱钩”的实施根源主要涵盖三方面取向：一是政治考虑或者意义高于对经济收益的考虑，二是对安全的顾虑高于对效率的考虑，三是对主控性的考虑高于对成本的考虑。就此意义而言，“有限脱钩”的内涵与近30年“反全球化”呼声不断高涨以及全球政治经济格局变化紧密相关，也是美国维持霸权的主要政策举措。

从目前情况看，美国对华实施“有限脱钩”目标的核心是集中优势资源，选择在未来引领新一轮科技革命和产业变革的主导技术方面对中国科技与产业实施精准打击；而在其他领域，如气候变化、绿色低碳经济、民生科技等领域，选择与中国进行适度合作。随着美国遏制中国力度的加大，今后在以下方面的“有限脱钩”将愈加凸显：第一，针对中国的战略性高科技前沿领域和关键技术，例如芯片、人工智能、量子科技、机器人、5G技术、新材料、生物科技等。第二，对中国具有科技领先优势的龙头企业进行彻底封杀。这不仅包括华为、中兴等国际一流企业，也包括美国等西方国家认为可能影响其国家安全和企业利益的企业，如大疆等。此外，由于单纯靠市场竞争难以遏制中国企业的发展，欧美国家就以“对国家安全构成威胁”为名，对中国龙头科技企业实施非市场经济手段，如诱捕孟晚舟、“污名化”中国企业的产品等。第三，美国国务院、商务部、贸易代表办公室、司法部和情报部门等机构采取联合行动，动员美国的大学、研究所和企业等组成庞大的利益共同体，共同推进“脱钩”进程。第四，联合“五眼联盟”国家、欧盟、日本、韩国等盟国和伙伴，包括中国台湾地区，构建“科技民主联盟”，合力围堵和打压中国的企业发展，其具体手段包括组建5G联盟和数字经济联盟，组建跨大西洋人工智能联盟和量子技术联盟，组建半导体联盟，增强多边出口管控，组建国际空间联盟等。

美国对华“有限脱钩”的具体效应尚待时间检验。但毋庸讳言，这一措施在短期内不仅对全球现有的产业链、供应链结构产生破坏作用，也对中国的科技与产业发展带来一定的负面影响——当然这种影响是相互的，美国经济与企业利益也将受到损害。

中美“有限脱钩”下两岸经贸合作的走向分析

在前述大背景下，台湾民进党当局全面配合美方的“有限脱钩”政策，采取一系列措施限缩两岸在高科技领域的交流合作，这已成为当前两岸经济融合发展最主要的阻力。

广义上，在“谋独”政治目标下，两岸经济“有限脱钩”也一直是台湾当局两岸经济政策的重要考量内容，如李登辉、陈水扁时期推动的“戒急用忍”“有效开放、积极管理”等。与此相对应的是，大陆始终坚持对台全面开放，推进两岸经济合作的规范化与制度化，采取一系列措施鼓励台商投资，从两岸经济发展大局和中华民族整体利益着眼，切实解决两岸交流合作中的问题和困难，顺应市场力量，力求实现两岸经济利益最大化，增进两岸民众福祉。特别是2008年以后，在两岸签署《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）的加持下，两岸经济融合进程逐步启动。但从2016年开始，随着民进党再次上台，两岸在部分产业层面确实出现“有限脱钩”现象。除两岸经济合作本身存在相应障碍外，美国因素已成为民进党当局推动“有限脱钩”的直接动因，导致两岸经济融合与“有限脱钩”呈现相互角力的状态。

（一）两岸经济融合发展具有内在韧性

长期以来，大陆始终以开放态度持续推进两岸合作。为深化两岸经济，大陆审时度势地推出ECFA安排，为台湾民众提供优惠的政策待遇；即使在民进党当局不断阻挠的背景下，也持续推出单向开放的优惠措施，如惠台“31条”“26条”“11条”“22条”等。这些惠台政策不仅为两岸经济融合提供了制度性保障，而且有利于合作的提效增速。此外，大陆庞大的内需市场以及产业升级需求是两岸合作深化的重要动能。根据台湾经济主管部门的调查资料，自2000年以来，大陆及香港地区的订单规模从287亿美元快速上升，其间虽经历波折，但到2021年，订单规模仍突破1 500亿美元，达到1 750.5亿美元，仅次于美国的2 001.4亿美元，远高于欧洲、日本和东盟。换言之，尽管美方大幅提高对台订单需求，但两岸长期以来形成的供需市场结构，奠定了大陆第二大规模订单来源地的地位。因此，即便台湾当局配合美方选边政策，试图弱化两岸经贸联系，但始终难以对抗巨大的市场需求为两岸经济合作带来的生机与活力。

（二）两岸经济融合发展面临多重困境

尽管两岸经济融合具有强大的韧性，但在当前美国对华遏制力度不减、台湾地区民进党全面执政以及全球经济发展态势不明朗的情况下，两岸经济融合发展面临巨大困境。（1）大陆将长期受到西方经济上的打压和掣肘。（2）大陆短期内难以扭转部分产业弱势地位。对于大陆而言，不仅亟待突破中等收入陷阱，还需避免在全球价值链被低端锁定的困局。（3）两岸经济合作缺乏制约机制。（4）推动两岸经济融合缺乏新亮点。因此，一方面大陆需要深化内部体制机制改革，释放改革新红利，拓展新发展空间和潜力；另一方面，还需要寻找合适的渠道将两岸融合发展的资讯有效传播到台湾岛内。但在台湾当局“反融合”政策下，大陆寻求两岸合作新亮点的努力短期内实现难度较大。

（三）两岸经济“有限脱钩”态势显现

从目前情况看，两岸经济“有限脱钩”态势已经显现，主要体现在三个方面：（1）芯片“断供”。在美国的断供指令下，台积电被迫对华为“断供”，对大陆高科技企业的发展与国际竞争力的提升带来较大负面影响——这也成为两岸经济“有限脱钩”的最典型事例。（2）短期“转单效应”明显。自2018年下半年起，随着美国对华贸易战的升级，台湾出现“大陆产能”与“非大陆产能”区隔布局的现象，2019—2020年大陆台商转移回台的资金有所增加，同时台美贸易大幅提升。（3）大陆台商转向东南亚投资的趋势有所增强。对企业而言，在美国对华贸易战的大背景下，依循最优配置原则，将产品组装环节转移至东南亚或墨西哥，利用中国—东盟自贸区或北美自贸区的零关税规则，有效避开美国对华加征关税以获取最大收益。因此，美国的“有限脱钩”政策不一定能够直接冲击中国的“世界工厂”地位，但将间接推动台资企业向东南亚转移产能。

总结

综上所述，两岸经济融合进程在一定程度上受到美国因素和台湾民进党当局两岸政策的冲击，在局部领域呈现“有限脱钩”现象。基于当前的国际经贸格局调整态势，这种“有限脱钩”状态还可能长期存在。但基于以下判断，本文认为两岸经济融合进程仍有持续推进的空间和条件：（1）两岸经济融合发展具有其内在韧性，两岸之间并无“全面脱钩”的客观动能；（2）其他经济体尚不具备替代中国大陆提供完善产业配套的基础条件，台商的转移只是局部性和阶段性的；（3）大陆具备塑造两岸经济融合环境的意愿和手段，以及影响台湾参与区域经济合作的能力。对此，大陆要通过强化自身做好充分准备，积极跳脱“有限脱钩”的“减法思维”，保持耐心和自信，有序推进两岸经济融合发展进程。