发展专业社会服务 推动基层疾病防控能力建设

彭秀良

（河北科技大学 社会学研究所，河北 石家庄 050018）

在党和政府的坚强领导下，全国人民齐心合力，共克时艰，我国在新冠肺炎疫情防控方面取得了重要突破和重大成果，不仅控制住了多次多地反复出现的新冠肺炎疫情，而且开发出了新型冠状病毒疫苗，并全面推广使用。我国新冠肺炎疫情防控之所以能够取得实效，在于我们一贯坚持预防为主的卫生与健康工作方针，在于采取的各种防控措施是及时的、有效的。党的二十大报告指出：“健全公共卫生体系，提高重大疫情早发现能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病传播。”[1]健全公共卫生体系，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设的一个有效途径就是发展专业社会服务，实现突发公共卫生事件应对机制的常态化、长效化。

服务是一种帮助人的活动，现代社会随着社会分工的发展，服务也越来越专业化和职业化。按照是否牟利的标准，可以将服务分为商业服务和非营利服务两种，社会服务属于非营利服务的范围。与政府和社会组织向社会公众提供的公共服务有所区别，社会服务指由政府和社会组织向困境人士、弱势群体提供的福利性服务[2]2。实现突发公共卫生事件应对机制的常态化、长效化，推动基层疾病防控能力建设，必须大力发展专业社会服务。从我国的现况来看，大力发展专业社会服务需要在三个领域推进，即设立公共卫生护士制度、发挥社会工作的专业优势以及深化政府购买服务机制改革。

一、设立公共卫生护士制度，奠定社区防控的专业基础

作为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情防控给我们敲响了警钟，建立起常态化、长效化的突发公共卫生事件应对机制已是当务之急。习近平总书记指出：“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。”[3]这就要求我们要将突发公共卫生事件应对机制下沉到社区，打牢疫情防控的微观基础。

推动防控资源和力量下沉到社区，需要引入专业力量，设立公共卫生护士制度是其中一个重要的选项。公共卫生护士是做什么的？如何定义公共卫生护士的职业角色？公共卫生护士是与公共卫生护理联系在一起的概念。公共卫生护理是指通过使用护理、社会和公共卫生科学的知识促进和保护公众健康的实践活动，通过强调预防和促进健康行为等来改善公众健康。公共卫生护士（Public Health Nurse，PHN）是指从事公共卫生护理工作的专业人员，运用卫生保健相关的临床知识和专业知识评估公共卫生问题，包括文化环境、历史、物理和社会因素等[4]。

推动防控资源和力量下沉到社区，需要设立公共卫生护士制度。首先，我国历史上曾经有过公共卫生护士制度，虽然覆盖面不够广，取得的成效也不够引人注目，但毕竟对社区保健和传染病防治起到了一定的作用。我国的公共卫生护士最早出现在1925年，是北京协和医学院开办公共卫生事务所聘请了约10名公共卫生护士和若干护士实习生对辖区内的居民进行家庭访视。除了节假日以外，公共卫生护士每天要进行大约5～10次的家庭访视，并将访视结果记录在案，长期保存[5]。这种全覆盖式的公共卫生服务，有助于随时掌握居民的健康状况，及时发现危重病人和传染病患者，为维护辖区内的公共卫生安全提供了很好的保障。同时，公共卫生护士还可以进行卫生保健和卫生防疫方面的知识普及、政策宣传工作，提高社区居民的公共卫生意识和公共卫生政策认知，为达成和谐一致的公共卫生体系打牢基础。

其次，当今世界各国十分注意发挥公共卫生护士在社区保健和疾病控制方面的作用，许多国家建立起完备的公共卫生护士制度。有研究者从一般描述的角度归纳出这样的结论：“至今公共卫生护士是许多国家的公共卫生人力资源中数量最多的组成部分，拥有高效的公共卫生护理人力资源，是促进人群健康的重要保证。”[6]也有研究者列举了几个国家的不同情况，如日本的每个町（相当我国的街道办事处）都配有公共卫生护士，当居民患病时，便由公共卫生护士对其进行保健指导；丹麦明确规定，每名公共卫生护士负责5000人的保健指导工作，等等[7]。这都表明，世界上许多国家对公共卫生护士制度的重视程度。

公共卫生护士制度之所以得到许多国家的重视，不仅仅在于公共卫生护士能够向社区居民宣传公共卫生常识、解释疾病防控措施和政策，更重要的是可以将社区居民的各种态度和实际诉求反馈给政府职能部门以及医院的医生，为优化公共卫生政策设计和满足社区居民的基本需求提供可靠资料及有价值的信息。公共卫生护士制度可说是对护士制度和公共卫生制度的一个补充和完善。

最后，公共卫生护士的专业知识和专业服务，能够补齐社区防控的专业“短板”。尽管在新冠肺炎疫情防控中，各级领导干部和一线社区工作者表现得很出色，但由于他们缺乏基本的公共卫生知识和卫生防疫技能，疫情防控难以达到专业水准，因而有必要引入公共卫生护士，为建立常态化的基层防控机制打好专业基础。20世纪50年代以后，我国的公共卫生护士制度被取消，现在极有必要重建这项制度，为社区防控奠定专业基础。从新冠肺炎疫情防控情况来看，当前国内既需要懂得疾病防控知识与隔离技术的一线护理人员，也需要在社区、学校、企业等区域从事疾病防控、隔离监测、疾病症状初筛的公共卫生护士。

从长期来看，我国的公共卫生教育体系需要进行大的改革，不但要设立公共卫生护士专业，更应该培植公共卫生护士的基本理念，公共卫生保健不应只是等待式的服务，而要走进社区，走进社区居民当中，了解他们的实际需要和多方面诉求，满足不同区域、不同人群的差异化需求。我国现有的公共卫生服务体系，实现公共卫生服务区域全覆盖的能力严重不足，表现在：一是不注重社区居民家庭状况和健康状况的细致调查与记录，很少或根本没有社区居民健康状况及就医情况的详细资料；二是没有树立为居民服务的意识，缺乏走进社区的制度设计，无法为社区居民提供有效的服务；三是公共卫生服务与医疗诊治没有衔接，公共卫生服务不能为医院的医疗诊治提供有关患者的社会背景资料以及家庭病史资料。因此，恢复重建公共卫生护士制度不仅能够补齐社区防控的专业“短板”，还能够加固整个医疗卫生体系的基石。

二、发挥社会工作专业优势，扎牢社区防控的外围篱笆

社会工作属于一种专业的社会服务与方法，已经成为现代社会福利制度的重要组成部分.根据王思斌的定义，“社会工作是以利他主义理念为指导，运用科学方法，帮助贫弱群体和困境人士解决其基本生活方面的问题，促进其能力发展，调适其与社会环境关系的职业性的专业服务活动”[2]6。既然是一种专业，就必须要有依托，要在社会职业分工中占有一席之地。自20世纪80年代中期专业社会工作在我国恢复重建以来，社会工作的专业地位和社会功能获得了越来越广泛的社会认可，但总体上看普及程度还远远不够。

一般来说，社会工作有三大社会功能，分别为治疗功能、预防功能和发展功能。社会工作的治疗功能，是指人们的社会功能崩溃或受到伤害时，社会工作者帮助消除那些导致问题产生和使社会功能丧失的个人或环境因素，使失去的社会功能得以恢复和重建。例如，帮助听觉障碍者安装助听器，以促使其恢复功能；安排被遗弃的孤儿入住寄养家庭，使之适应新的生活等等。治疗功能虽然属于事后补救的性质，但却是社会工作最基本、最重要的功能，在社会工作仍处于起步阶段的中国，更是如此。

社会工作的预防功能，是指事前发现并控制潜在的、阻碍社会功能有效发挥的条件与情境，降低和减轻社会问题发生的频率与造成的伤害。例如，采用婚姻辅导的方式，可以促使男女双方预见到未来的困难，并为他们提供克服困难的选择，有助于预防未来夫妻冲突的发生。

社会工作的发展功能，是指社会工作者发掘和充分利用社会资源，激发个人或制度的潜能，以使个人或群体成长，有效发挥个人的社会功能，使社会制度为个人与社会的发展创造条件，并提高人们的生活质量。社会工作的发展功能也可以叫作“提供资源的功能”，即充分利用好现有的资源，并尽可能寻找到更多的社会资源，以帮助人们实现更好的发展。

习近平总书记指出，在新冠肺炎疫情防控中“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”[3]。发挥社会工作在新冠肺炎疫情防控中的专业优势，就是要充分发挥社会工作的治疗功能和预防功能。

社会工作有很多实务领域，医务社会工作是其中发展得较为成熟的一个实务领域，迄今已有一百多年的历史。公共卫生社会工作在医务社会工作中占有重要地位，突发公共卫生事件中公共卫生社会工作通过事前、事中和事后介入，将事件给人们造成的伤害降到最低程度。通过事前介入进行制度建构，为突发公共卫生事件的可能受害者建构起安全网络，预防突发事件可能带来的重创；通过事中介入，使个体甚至群体的惯习发生变迁，建构新的惯习；通过事后介入来创建新的场域，或者修复被突发公共卫生事件所破坏的场域，或者促使个体或群体适应新的场域，为事件的受害者及重要关系人提供抚平创伤的温馨环境，为预防同类或相关事件再次发生营造适当的氛围[8]。这是公共卫生社会工作专业作用的发挥。

对于一般社会工作而言，公共卫生社会工作凭借其专业优势，利用独特的专业方法，可以推动社区防控、社区服务、疫情分析等各项工作与社区居民需求的精准对接，构筑群防群控的人民防线；可以做好面向社区居民的法规解释和政策宣传工作，增进社区居民对社区防控工作的理解与认同；可以促进社区居民的团结，共同面对不确定性的风险，增强社区居民参与疫情防控和社会融入的自信心；可以高效地链接社会资源，帮助遭受疫病危害或威胁的个人与家庭尽快走出阴影，恢复正常的社会生活。因此，发挥社会工作的专业优势，是扎牢社区防控外围篱笆的一个有效途径。

公共卫生护士和社会工作者都属于医务社会工作领域的专业人员，他们需要密切配合，专业互补，共同担负起加强社区防控和公共卫生能力建设的任务。公共卫生服务和社会工作服务也都属于社会服务的范围，缺失了哪一个方面，都不能称其为完整的社会服务。故此，需要大力加强医务社会工作尤其是公共卫生社会工作体系建设，使之成为社会服务体系的一个重要的、具有能动力的组成部分，更好地发挥社会工作专业优势，扎牢社区防控的外围篱笆。

三、深化政府购买服务机制改革，推动基层疾病防控能力建设

设立公共卫生护士制度，发挥社会工作的专业优势，都属于专业社会服务的范畴，都需要通过政府购买服务来保证资金支持。目前，政府购买服务的主要法律依据是《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府购买服务管理办法》，但政府购买服务与政府采购物品、工程具有显著的不同，不应根据政府采购物品、采购工程的思路进行操作。

2020年3月1日实施的《政府购买服务管理办法》，将政府购买服务界定为“各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为”[9]。这个文件比2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》有了很大改进，至少对政府购买服务和服务采购进行了明确区分和界定，但由于针对政府购买服务的高位阶立法仍然缺失，故而仍有继续改进的必要。

从长远来看，对政府购买服务单行立法是最佳选择，但这是一项漫长而艰巨的系统工程，实施周期较长，并且最终的结果还会带有很大的不确定性。因此，在推进单行立法过程中，辅之以现行法律规范的修正，是法律创制过程中一个不可或缺的环节。为推动基层疾病防控能力建设，可先从深化政府购买服务机制改革入手。首先，政府购买服务不应以标的额高低作为中标的主要依据，必须将承接方提供的服务质量放在第一位，而服务质量的评估又是难以进行数字化管理的；其次，政府购买服务不应以项目制为唯一操作方式，因为项目制存在着周期短、易变动的缺点，不利于社会服务的长期有效供给；最后，政府购买服务不应以公共服务为唯一着眼点，要将社会服务单独开列，以适应专业社会服务供给的需要。

还有一层需要考虑，政府购买服务购买的是专业服务，因此，在具体操作上要对购买范围做出符合专业性质的规定，而不能被过多的非专业服务内容所挤压。实地调查结果显示，很多地方承接政府购买服务的社会服务机构所承担的工作内容有很多是行政性或党务方面的工作任务，超出了社会工作应有的专属服务领域，服务内容“宽泛化”现象十分明显[10]。因此，在深化政府购买服务机制改革时，一定要注意专业性的要求和规范。

总而言之，为推动基层疾病防控能力建设，必须大力发展专业社会服务，并辅之以政府购买服务机制改革。这是一个全新而复杂的社会系统工程，需要统筹设计、全面推进、重点施策，从而达致实现社会治理能力现代化的目标。