再思大部制扁平化改革：基于浙江省龙港市改革的经验

郎友兴 谢安民 陈文文 宋天楚 何长缨 朱挺豪

提 要：大部制扁平化改革可谓是一波三折，步履艰难，目标远远未能达成，甚至出现了“逆扁平化”现象，但诸多努力一直未中断。通过对中国第一家镇改市温州龙港市的大部制扁平化改革的实地调研可以发现，改革的进展与成就及其所存在的困境，受到宏观体制、干部认知和利益等因素的深刻影响。需要从改革的理想形态、政府职能差异化设置、考核的调整、社会建设、大数据技术运用等五个方面作进一步的策略性思考。

作为政府改造的一个手段，大部制改革并非龙港市首先发起，扁平化也不是龙港市最先施行。其实大部制改革从中央到地方已存在较长时间，但是，改革成效并不是特别明显，离改革的初衷和广大人民群体的愿望距离还很远。2019年9月，龙港由一个镇级的“农民城”变成了一个县级市，这本身足以引起媒体和关注中国改革的人们的兴趣与关心。更何况，龙港的改革被冠之为“大部制、扁平化、低成本、高效率”，成为中国城镇化改革希望所在。如此一来，再思大部制改革是有价值与意义的。不过，笔者不是纯粹讨论为什么这个目标没有达成或者不易达成，而是通过龙港市改革实践来讨论、分析大部制扁平化改革的进展、存在的困难，在此基础上提出一些旨在帮助、舒缓困难的策略性思考。

一、不易达成的目标：大部制改革的“步履维艰”与“逆扁平化”现象

“大部制”（Super-ministry System）包括两层意思：一是将职能相似的部委、机构整合起来；二是决策、执行、监督等权力的分散与分化。中国意义上的“大部制”改革，实质上是试图从职能整合的角度进行机构精简工作。因此，这些改革必然涉及到行政层级的减少，实现如同企业中的“扁平化管理”（Flat Management）。大部制改革改变了中国政治（政府）改革中的“党政分开”的理论，此后不再强调这个改革的逻辑，而是注重行政能力、行政效果的强化。

“大部制”改革从实践来看，首先出现于20世纪80年代后的西方国家，主要是英国的合作政府（Joined-Up Government）、美国的协同政府（Collaboration Government）、澳大利亚的整体型政府（Whole-of-Government）等。与此同时，西方的公共管理学者总结这些经验而提出相关的理论，即盛行于国内学术界的所谓新公共管理理论、新公共服务理论以及多元公共行政观等理论，又进一步影响着西方大部制的改革实践。事实上，自1980年代以来，中国的多次政府（行政）体制改革都直接或间接地涉及到大部制的问题。从党的十五大之后，中国共产党开始了新一轮行政体制改革，有了大部制的建制机构，具体说来就是组建了信息产业部、国土资源部、劳动与社会保障部等跨功能性的大部委。到2007年党的十七大及随后第二年的政府改革，进一步明确地部署了大部制的改革。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”①《十七大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2009年版，第25 页。这是中国共产党第一次在重要文件上正式提到“大部制”的概念。在地方实践层面，以广东省佛山市顺德区所试行的大部制的制度改革和安徽省铜陵的街道改革所开起的“扁平化管理”最为引人注目。

但是，大部制改革从最初的方案设定到最后正式文本的产生有着相当大的落差，在实际执行中也大打折扣。可以说，大部制的改革初衷并没有得到很大的兑现。在党的十七届五中全会所制订的“十二五规划”上依然明确指出中国必须“坚定推进大部门制改革”，但直到2013年“两会”时，国务院机构改革方案中再次强调大部制改革，才将2007年党的十七大的一些改革主张实现了。值得注意的是，佛山市顺德区的改革实践并非当初那样“激进”，安徽省铜陵市的街道改革也不再受人关注，相反，还出现了一些“逆扁平化”现象。当然，这决不是说，大部制改革与“扁平化”治理实践停止了，事实上，改革依然陆续进行着。例如：就“扁平化”来说，成都市青北江区红阳街道顺江社区自2015年开始就进行了“扁平化”治理实践。2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。当时的国务院机构改革是大部制改革的又一次推进，改革主要就市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能等方面，按照大部制思维进行整合。

二、龙港市改革的努力、面临的难题及其背后因素

在大部制与“扁平化”改革沉寂甚至出现“逆扁平化”现象之后，2019年9月从镇改市伊始，龙港市重新拾起这个改革的议题。这个举动，一方面说明大部制改革依然是党中央、国务院改革方案的重要选项，试图寻找时机再尝试，另一方面也表明龙港市改革的担当。

（一）改革的努力

2019年9月25日，龙港市正式挂牌成为全国首个“镇改市”。在改革的一年多时间里，龙港市坚持“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革总体要求，排除困难按照大部制的原则进行机构重组，较好地实现机构的“大部化”；大力推进治理扁平化、全域社区化、全科网格化等方面的改革，初步形成扁平化的治理形态。

1.横向：大部制机构的构造

事实上，早在2016年，还是镇级建制的龙港就已经开始进行大部制改革，改革主要作为国家新型城镇化综合试点工作而展开。15 个“大部门”正式挂牌成立，改革目标是以效果为导向，加强了能力建设，理清了权力清单，完善了组织构架，实现了“降低成本、严控人员、提高效能”。作为新型城镇化改革的核心内容之一，龙港市进行“大部制”改革后，全市共设15 个党政机构、1 个群团工作部和6 个事业单位（见表1），无论在党政机构数量，还是工作人员方面，都只有同类县市区的40%。

表1 龙港市机构设置一览表

同龙港的母体苍南县（龙港升格为市之前为其一个镇）相比较，可以看出龙港大部制改革所作出的努力。2018年12月27日，经浙江省委、省政府批准，温州市委、市政府正式印发了《苍南县机构改革方案》。机构改革后，苍南县共设置了党政机构37 个，这其中党委机构11 个（这当中纪律监察机关1 个，工作机关10 个）；政府办公室和工作部门26 个；市级派出机构1 个，而生态环境分局不计机构限额。这里，龙港市变化的或者说“大部制”化了以下这些机构。从党委工作机构来看，一是龙港市纪委监委机关，包括了巡察职责，而苍南县则单独成立“县委”巡察工作领导小组办公室；二是龙港市将党政办公室整合一起进行合署办公，而苍南县依然常规做法，两机构分开运行；三是龙港市委组织部是个大部，而在苍南县，相关工作则分布于县委组织部、县委机构编制委员会办公室、机关工委等；四是龙港市将宣传与统战工作合二为一，而苍南县依然为两个工作部门；五是龙港市委政法委将政府工作部门中的信访与司法包括进来。从政府工作机构来看，一是龙港市专门成立了经济发展局，其职能在苍南县则分摊于县发改局、经信局、科技局、商务局、统计局等；二是龙港市社会事业局是个真正的大部，这个局包括了苍南县教育局、民政局、人力资源和社会保障局、卫健局、医疗保障局、退役军人事务局以及文化和广电旅游体育局部分职能（体育）等局的相关工作；三是自然资源与规划建设局，若设于苍南县，该局则包括了县自然资源与规划局、温州市生态环境局苍南分局、住房和城乡建设局、交通局等；四是农业农村局，在苍南县，相关职能散布于县农业农村局、水利局、海洋与渔业局等。此外，公安局、应急管理局、市场监督管理局、综合行政执法局，没有大的变革，龙港市基本上同苍南县的机构设置与职能相同。从以上的变化来看，龙港市政府机构大部制化最显著的地方在于经济与社会的层面，一是专门成立有别于其他市县包括名称有别的经济发展局，二是社会事务方面专门成立有别于其他市县包括名称有别的社会事业局，这两个局从机构设置角度来看真正属于大部制。由此可见，龙港市的大部制改革抓住了政府权力与职能的核心议题，即经济与社会发展。更值得关注的是，为了实现扁平化管理的目标，龙港市专门成立了隶属于市委工作机构的龙港市委基层治理委员会，主要负责村居（社区）、片区日常工作的统筹协调等相关工作。

如果再同改革开放前期如最初的20年机构相比较，那么，龙港市的党政机构不仅数量大大减少，而且从职能设置上看其归并性更强，可以说是实现了大部制的目标。一个标准县市的机构设置通常有近90 个工作部门：县委工作机构有11 个，①一般县委工作机构包括：县委办、县纪委监察局、县委组织部、县委宣传部、县委政法委员会、县委政研室、县委台湾工作办公室、县精神文明建设委员会办公室、县国家保密局、县委统战部、县委党校。县政府主要工作机构多达50 多个，②一般县政府主要工作机构包括：县人民政府办公室、县发展和改革委员会、县经济委员会、县教育局、县科学技术局、县民族宗教事务局、县公安局、县监察局、县民政局、县司法局、县财政局、县人事局、县劳动和社会保障局、县国土资源局、县规划局、县建设局、县市政管理委员会、县交通局、县粮食局、县商务局、县文化局、县卫生局、县人口与计生委、县审计局、县国有资产监督管理委员会、县地方税务局、县国家税务局、县工商行政管理局、县质量技术监督局、县环境保护局、县水利局、县工业促进局、县农业局、县广播电视局、县新闻出版局、县文物局、县体育局、县统计局、县物价局、县食品药品监督管理局、县安全生产监督管理局、县人民政府法制办公室、县信访局、县人民政府研究室、县人民防空办公室、县林业局、县信息产业局、县老龄委、县行政服务中心、县招商局、县房产管理局、县外事侨务旅游局、县水产局、县知识产权局。此外，县政府机构还包括县机关行政事务管理局、县老干部局、县机构编制委员会、县出入境检验检疫局、县乡镇企业局、县政府新闻办公室（外宣办）等数量达20 多个的其他委办局。这还不包括县人大政协检察院法院、比照公务员的人民团体、财政列支的县事业单位。如果将这些机构算在一起的话，那么一个县级党政机关共计超过140 个工作机构。

正如开头就指出的大部制改革并非龙港市首先发起，这个改革从中央到地方存续了较长时间，放在行政体制改革历程来看，40 多年的中国改革就是一场大部制的改革。通过将龙港市同改革开放前期20年的县级机构状况和2018年机构改革后苍南县的机构状况进行比较，不难看到，龙港市的改革创新在中国大部制改革历程中的意义。

2.纵向：从1.0 到2.0 版的社区管理扁平化的构建

通过“市管村居、分片服务”，建立起社区扁平化管理体制，是龙港新型设市模式的一项重大改革探索。经过改革后一年多的努力，龙港市在社区管理体制的改革上取得了一些进展，初步形成了扁平化的治理形态，可以称之为龙港扁平化1.0 版（见图1）。

图1 龙港市社区扁平化管理示意图

第一，初步形成扁平化体制。改革后，龙港市撤销73 个行政村，建成102 个新社区，平稳完成全域“村改社区”，精简干部队伍，整合服务资源，为市直管社区建立了基础。为探索建立简约精干的基层管理组织架构，龙港市不设置乡镇街道，以“市管社区、分片服务”为原则，设立模块化集成服务的基层治理平台——片区，以暂时承接一部分乡镇街道的工作。全市划分32 个大网格，大网格长由基层治理委员会治理专员担任，归属9 个片区党工委领导。基层治理委员会负责片区人员编制及派驻，统筹协调片区基层治理事务。按照经济建设职能上移，社会治理服务职能下沉的原则，构建党建服务、综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等5 个工作模块，承担168 项部门延伸到片区便民服务事项、112 项政府购买服务事项和35 项市直管社区事项。作为无固定编制、无独立预算的非独立法人机构，片区相对于同行政级别的县级市下辖街道乡镇，大幅度精简了行政编制与财政预算，减少了行政成本。

第二，部门下沉入格，社区匹配全科网格。在部门下沉入格方面，优化网格设置，以社区地域为标尺，在102 个新组建社区与新城的基础上建立103 个全科网格。积极推动“一支队伍管执法”改革在网格落地，将公安315 名、市监32 名、综合执法93 名人员下沉入网。在社区匹配全科网格方面，由社区主职干部担任全科网格长，把社工和在本社区居住的优秀年轻社区干部聘为专职网格员，完成了384 名专职网格员聘用，其中295 名由社区两委干部担任；吸纳3229 个党员代表、居民代表、老人代表、物业人员、志愿者等担任微网格员（楼栋长）。部门下沉执法人员与片区干部、社区干部组成“三五成群”全科网格团队，负责处置全科网格事务。在此基础上，明确网格员任务事项清单和工作职责，将党群事务类、矛盾纠纷类、治安安全隐患类、民生服务类、其他中心工作等涉及基层社会治理的事项纳入全科网格，建立健全民情民事收集、研判、交办等分级办理、联动处置机制，提高服务群众社会化、智能化、精细化水平。

第三，初步构建社区组织体系。首先，完善以党组织为核心、社区代表大会、社区委员会、社务监督委员会为抓手的组织体系。根据城乡社区不同需求，设置N个需求组织，如：事务工作站、综治、市监、执法、群众团体等，并选齐配强社区小组长、楼院门栋长。其次，完善以小区业主委员会、物业服务企业、专业合作社、驻社单位、社会组织、便民服务机构等为主的非体制性组织。同时，规范配置专职社区工作者。城市社区居民委员会由5 至9 人组成，农村社区居民委员会由3 至7 人组成，社区专职工作人员按照社区总人口1.5‰配备工作人员，每个社区不少于10 人。再次，加强城乡社区居民小组队伍建设，设立社区小组和楼院门栋小组。最后，组建社区志愿者队伍，要求城市社区志愿者注册率不低于常住人口的15%，农村社区不低于13%。每个社区志愿服务小组不少于5 个。参加志愿服务的党员人数不少于总数的30%。

第四，搭建便民平台。首先，推动建设以片区为单位的标准化社会服务综合体，综合体设置党建、便民、市监、执法、综治五个工作模块，为102 个社区提供公共服务。2020年7月，沿江综合体已正式对外营业，设置8 个窗口，公安、社会事业、市监、综合执法局等366 个（其中，线下事项168 项、线上事项198 项）高频个人和简单法人事项已可在综合体受理，已办理3800 多项民生事项。综合体还吸纳了弘毅社会工作服务中心、诗刊社等23 支公益或准公益类组织入驻。龙江、白沙、江山、平等四个片区综合体已经开始建设。其次，探索健全社区购买服务制度，支持“邻里家园”项目落地社区。再次，完善社会组织培育制度，培养社会组织培育承接政府职能和向社区居民提供服务的能力。截至2022年，龙港市有社会组织917 家，备案社区社会组织553 家，登记社会组织364 家，其中能承接公共服务职能的仅有180 家，社会性公益组织24 家。

为实现更加扁平化和更高的效率，自2021年3月以来，龙港市撤销9 个片区，建立26 个社区联合党委、社区联勤工作站和社区综合服务中心“三位一体”的“新型城市化社区”，以其协调管理102个村改社区。这可称为市管社区的“扁平化”改革2.0 版（见图2）。

图2 龙港市管社区2.0 版

第一，治理架构变革。在充分尊重历史沿革的基础上，结合龙港市实际情况，以建成区3—4 万名左右常住人口、非建成区1—2 万名左右常住人口为服务半径，将辖区划分为27 个基层治理单元，每个单元建立社区联合党委、社区联勤工作站、社区综合服务中心“三位一体”的治理架构，大网格由原来的32 个，与社区联勤站同步调整为27 个。这样，形成自上而下、一贯到底的职责体系，使服务更加贴近群众、响应更加及时、处置更加高效，加快推动制度优势向治理效能转化。

第二，职能整合优化。“三位一体”的治理架构，是温州市委为探索建立与龙港“市管社区”扁平化治理相适应的新型社区治理模式，主要目的是要实现更加高效、直接、彻底的市直管社区。一是联合党委侧重党建引领，构建以社区联合党委为统领，以社区党组织为主体，区域内企事业单位、社区、两新等党组织共同参与的区域党建联盟，组织开展共治共建活动，通过党建引领放大基层治理效能，做到党建引领聚合力、联盟共建促发展；二是联勤工作站侧重网格治理，是新型“执法+驻社”组团治理平台，由基层治理委员会、公安局、市监局、执法局干部下沉到底，整合社区干部、专职网格员、专职社会工作者力量，开展“三五成群、就近响应”的网格化治理工作，主要承担执法职能、驻社职能，解决基层“看得见管不到、管得到看不见”的问题；三是综合服务中心侧重组团服务，定位为服务居民的综合性服务平台，将与“瓯江红”党群服务中心联合打造，主要功能为便民审批、矛盾调解、居民协商议事、社会组织驻点服务等，并根据居民需求相应设置文化、体育、居家养老、儿童看护等功能，具备一定的邻里中心功能。

第三，工作制度突破。2020年，温州市已形成《关于建立社区联合党委运行机制的意见》，通过社区治理“三位一体”协同应用系统整体提升基层治理效能。主要来说，一是问题协调机制，分别建立“吹哨报到”“日调度、周协调”“市委市政府协调”“市领导联系、市直部门单位捆绑”制度和社区治理“一件事”机制，分门别类、精准施策，“点对点”解决社区在基层治理中碰到的困难和问题；二是事项准入制度，成立社区联合党委准入工作事项审查专班，结合社区联合党委工作职责，梳理第一批工作事项清单（30 项），始终坚持工作事项“凡进必审”的原则；三是负面清单制度，围绕市直部门“直管社区”工作场景，联合党委每周上报负面工作清单，反向倒逼市直部门“直管社区”工作职责落实。

第四，关键机制创新。坚持问题导向，聚焦“五个直接”，出台《深化“扁平化”基层治理改革“一揽子”机制》，推动“三位一体”的基层治理新模式高效运行，实现扁平化制度优势向治理效能的转化。一是社区直接管理。做实市领导联系、市直部门单位捆绑社区工作制度，建立市直部门下沉社区指导业务工作机制，工作指令直接下达到社区，形成分工合理、执行有力的“扁平高效、条抓块统”运行体系；二是网格直接处置。坚持干部沉到底，下沉人员实行“双锁定”，与网格员、专职社工和社区干部整编入格，形成“三五成群、就近响应”的网格运行机制；三是服务直接落地。将社区综合服务中心打造成为老百姓家门口的服务站，构建“部门干部下沉服务、社会组织参与服务、社区网格对接服务”的集成服务新模式，形成“15 分钟便民服务圈”；四是信息直接应用。以数字化改革为牵引，差别化推进智慧社区建设，将OA、视频等系统终端向社区延伸覆盖，通过社区治理“三位一体”协同场景应用系统，努力打造数字化基层治理样板；五是矛盾直接解决。以快速响应、快速解决为目标，建立吹哨报到、问题直通车和“一件事”机制，实现基层问题直接反馈到顶层，提升基层问题响应速度和解决力度。

第五，数字治理运行。通过基层治理数字化体系建设，完成社区治理“三位一体”协同应用系统研发，集成信息采集、指派认领、部门联动、过程监督、专项任务督办等功能模块，整合基层治理四平台、巡查、12345 热线110 非警情信息、智慧社区物联感知设备、智慧村社通、随手拍等上传渠道，集成“吹哨报到”“一件事”等应用流程，形成社区问题收集、信息流转、事项办理、结果反馈的闭环运行体系，实现“一屏观天下、一网管全域”。

通过持续的努力与改革，龙港市扁平化形态可以为形成更高版本的基层治理模式，为国家治理体系与治理能力现代化提供可资借鉴的经验。

（二）难题

尽管龙港市积极开展“大部制”，但仍旧面临行政机构运行和经济社会管理的压力。关于“大部制”改革后的难题，最具挑战的便是如何将大部制“一对多”劣势转变为“多合一”的优势，破解“人少事多”的困境，以及如何在机构上同上级对齐，完成各类任务，并如何应对上级政府与部门的诸多考核。事实上，在《关于提请省级层面协调解决龙港改革发展有关事项的清单》中，龙港市提出了“协调上级部门取消对龙港对应机构的挂牌要求”。其对下的难题就是如何有效地管理、有效地提供公共服务。在调研中发现，龙港撤镇设市后，机构设置存在部门“大的过大”、部门关系没理顺等问题。比如：经济发展局包括了发展改革、经济、信息化、科技、商务等12 项职能，经济发展局要对应温州市级12 个部门，导致与上级对接不畅、疲于应付的情况。这些困难，单靠龙港市一己之力是无法解决的。其实，2003年深圳市的行政体制改革方案中就涉及到地方和省级的相关部门如何对口衔接的情况，但深圳市当初的方案中并没有提出解决的思路、办法。后来的顺德大部制改革同样面临着大部制度改革进程中的“府际管理”（Intergovernmental Management）难题。大部制改革之前，顺德区各局级部位只须向对口单位提交报告即可，但面对改革后数不清的“条条”及其构筑起来的复杂关系，反而出现了一个部门需要向上提供多达十几份报告的困境。相关的报道和研究文献已经表明，为了应对文稿，顺德区一些局级单位扩大秘书科的编制，原先只需2—3 位人手，如今则需9 人之多。①参见钱昊平：《广东顺德推进大部制改革调查:全区局长减少大半》，《新京报》2011年1月17日。为了简化顺德区“向上对口”的关系，广东省有意弱化作为地级市佛山的权限，让省级和顺德区进行业务衔接。这很有可能成为推动广东、浙江等地在全国率先进行省直管县改革的动力之一。2008年中央提出大部制改革后，被有关部门和学者称道的浙江省富阳市（现为杭州市富阳区）实施大部制改革面对同样困境时，采取“对内从新，对上依旧”的办法，即在职能相似的部门上设置“虚设”委员会，来统筹部门内部的运作，原部门仍究独立存在，以维系与上级单位的对口衔接。事实上，顺德、富阳的做法是一种不得不的妥协。

关于“扁平化”管理的难题。部门直管社区有难度，难以达到真正的“扁平化”管理效果。从部门层级看，由于人员结构、业务能力等原因，目前大部制部门无力“以一挡百”，一个职能科室同时面对102 个社区，管理幅度过大、效率十分有限。因此，龙港市各部门高度依赖片区给社区下达工作任务。在龙港撤镇设市后，原有的“县乡村”层级关系被打破，社区干部无法直接向龙港市级反馈问题。然而，在过渡时期分担着政府职能的片区，在实际运作中却十分困难。一方面，就片区与社区的关系而言，片区作为非独立法人，无法承接政府经济建设职能，其次在履行“九大职责”上，片区“无权无势”，因此在事务协调过程中呈现出“有心无力”的状态；另一方面，部门领导和片区书记职级相同，部门难以有效动员或监督片区工作。因此，尽管成立了专门负责村居（社区）、片区日常工作的统筹协调等相关工作的龙港市委基层治理委员会，其作用也十分有限。

（三）难题的背后

难题背后，就宏观层面而言，主要是条块体制和压力型体制所带来的一系列冲突。简单来说，中国的政府体制从纵向来看是“条条关系”的管理模式，但是这个“条条”与同级部门之间横向的“块块关系”相互交割，而“条块分割”又造成了“条条”与“块块”之间长期的冲突。加上改革开放以来，我国渐渐地形成了压力型政府的运作体制。大部制改革打乱了“条条关系”，强化了“条块分割”带来的冲突，而压力型体制的运作又加剧了这一冲突。龙港市在大部制改革与“扁平化”管理体制的构建过程中所面临着的难题、困境、挑战，无不与此有着高度的相关。

具体到龙港市的改革实践来说，主要有以下四方面因素。

首先，认知上的不到位与干部利益的“受损”，造成干部积极性调动上的困难。一是认知的问题。大多数社区干部就是原先的村两委干部，他们对于现代社区建设缺乏必要的认识。大多数市级部门干部都是原先的龙港镇的乡镇干部，习惯于传统层层下派与考核的工作方式，对于扁平化、市直管社区没有认知的基础。二是干部安排没有空间，造成利益受损。缺乏乡镇街道这一层级，导致大量留在片区工作的中层干部，在现有的干部管理和培养体制下缺乏成长和提拔空间，干部心态失衡，积极性、主动性、能动性无法激发，只能应付工作。鉴于这一困难，龙港市构建了32 个大网格，设立大网格长，任中层正职。这是个变通、权宜的办法。事实上，在《关于提请省级层面协调解决龙港改革发展有关事项的清单》中，龙港市提出了帮助指导开展“市管村居、分片服务”的扁平化治理改革，在基层干部激励等方面给予支持的四个方面清单：一是支持加强片区干部考核激励，打通优秀片区干部晋升渠道；二是承认片区工作经验视同乡镇工作经验，给予部分事业干部转为公务员的途径；三是明确优秀社区干部可以考录片区事业干部、公务员乃至副科级片区专员；四是指导龙港市出台人事规范性文件，设置大网格指导员等岗位，增加中层职数，消化原龙港镇未消化的中层干部。

其次，基层治理委员会职能定位的不清晰与名实不一致的问题。龙港市基层治理委员会作为龙港机构改革的特色部门，从“三定”方案来看，明确负责片区基层治理平台人员的编制归属及派驻，统筹协调社区、基层治理平台的基层治理事务。但是，在调研中发现，基层治理委员会与部门、片区三者之间职责边界尚未厘清，部分工作还存在推诿扯皮的情况，甚至造成“总乡镇”管理层级的刻板印象。原因有三个方面。一是缺乏市领导高层牵头的基层治理协调机构。基治委主任由市委常委担任，实际上停留于市委领导分管协调的层面。二是社区建设领导协调机构趋向虚置状态。市社区建设工作领导小组办公室设于基治委，但很少实际运行。三是基治委职责显得有些单薄。这不仅影响了基治委对片区的领导力和协调功能的发挥，而且除承担片区人员编制和财政管理、构建基层治理平台和牵头综合建设体外，基治委无多少事务可担当。

第三，片区权责利不匹配，难以发挥“分片服务”功能。龙港市现行“市管社区”管理体制看似初步构架扁平化格局，实际上在市级职能部门与社区之间，还存在9 个片区、32 个大网格等管理服务层级，真正实现“市管社区”还有不少差距。龙港市暂无“社区建设”直管部门，社区建设主要依靠片区压力传导和监督管理，片区指挥能力有限，权责利不相匹配。现在的社区主要接受片区领导和业务指导。片区作为非独立法人机构，承担原乡镇的部分工作职责，人员编制和经费预算在龙港市基治委，由于部门下沉人员的人事、待遇不归片区管理，片区调动的手段偏弱，下沉人员“名沉实未沉”，难以有效调动片区内工作人员的工作积极性和主动性。

第四，社区规模过大，难以真正实现市管理社区的改革目标。管理学的原理很清楚地表明管理的效能同管理的幅度有相当的关联。“撤镇设市”后，原有“县乡村”层级关系被打破，龙港市大部制改革后的部门无力“以一挡百”，一个职能科室同时面对102 个社区，存在管理幅度过大、管理效率偏低的问题。社区干部无法直接向龙港市级反馈问题，因此龙港市各部门高度依赖片区给社区下达工作任务。同时，龙港市级部门领导和片区书记职级相同，社区事务协调效率不高。然而，解决这个困难的好时机已经失去了一次，即2019年村社调整，2019年的调整幅度不够大，只将原有186 个村社调整为102 个社区。但就当时而言，规模调整大局已定，换届选举也刚刚完成，不宜再进行调整，否则可能会出现不稳定的局面。龙港市进一步的改革需要面对并解决这个困难。加上社区行政化倾向明显。社区大多负责经由片区下达的政府部门工作，少有提供社区的自治服务。现有社区办公服务场所也以社区干部办公室为主，鲜有能为群众提供活动的场地。

三、再思：一些策略性的思考

龙港市的改革实践让我们再次有机会重新思考大部制改革。例如：什么是大部制的“大”？是量的“大”还是包括别的更多的内容？是否越“大”越好？如果只一味地追求数量的大，那么，是否会存在着大部制改革后机构过大的问题？大部制改革后的“大”是否变成了另一种类型的“大”，即领导多、人员多、事情多而背离了大部制改革的初衷？调研中发现，龙港撤镇设市后，机构设置存在部门“大的过大”、部门关系没理顺等问题。龙港市改革过程中所面临的难题及难题如何解决，可以从不同维度、不同层面加以思考。

（一）思考改革的理想形态

县级同省市甚至中央同步进行大部制改革，这应该属于理想形态的思考。同步性的理由是清楚的，因为大部制改革必然会涉及纵向的“条条关系”，并由此造成条块间的冲突。因此，上级政府乃至中央都应该采取相对应的大部制改革，只有这样才能使失衡的条条与矛盾冲突的条块恢复常态运行机制。但是，这很难做到，因为出于政治风险等考量，中央无法在各层级都推动步调一致的改革，所以说属于理想形态。这完全可以理解的。重要的是上级政府要允许并支持下级做出变革甚至较为大胆而激进的改革。这不是个“应当不应当”的问题，鼓励地方创新与改革是一个经验事实，是中国改革开放40 多年发展的重要经验。更何况，中国的改革包括大部制改革，也并非一定要上下同步进行方能顺利与成功，40 多年的改革开放历程同样也已经说明了这一点。这个历程的另一个方面就是中国的改革常常是自下而上并且通过下面的改革推动、催化以致于倒逼上级、更高层级的改革，从而使“条条关系”得到调整，形成新的“条块关系”。所以说，中国的政府（行政）改革实践，为世界的“府际关系”“府际管理”提供了相当有趣（上级鼓励下级“造反”、革上级自己的“命”）而有价值的经验。

（二）实施政府职能的分殊化

职责同构，职能、职责和机构设置上的高度统一和一致，这是问题所在。长期以来，我国政府结构采取“职责同构”的原则，其表现为在行政机构设置上的“上下对口”和职能规定上的“上下统一”，即省、市、县政府结构完全对应的，职能性质上没差别，有差别的也只有上下级的级别差异。大部制改革尤其地方政府的大部制所面临着困难，均同这种上下同构的体制无不关联。省、市与县所面临的情境、问题不同，因此，所要承担的角色也应该有所差异。从角色和功能角度上分析，县级政府直接面对着基层社会，要承担社会治理和公共服务的职责，而省、市更多地扮演区域的经济社会发展统筹的角色，因而，上下级之间理应建立不同的权力关系，尤其不应该“上下同构”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经对于中央和地方的差异性职责作了区分，尽管并非直接用差异性或者上下不同构的表述——“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第521 页。，这应该是党的历史上第一次作出的区分。其实，不仅中央与地方职责有差异性的区分，地方各层级间也应该实施差异性的原则，打破“上下同构”的体制安排。如果同上面提到的上下级同步改革的理想形态相比较，解决“上下同构”的体制更具有挑战性，且更具根本性，因而对于推行地方尤其县级政府的大部制改革更有实质性的意义。因此，可以考虑上下级政府职能的非对称性设置与运行，也说是政府层级职能可以采取分殊化的策略。这个分殊化策略简单来说就是上下级政府在职能上进行有限度的脱钩，实行差异性的职责设置。

（三）建设一个成熟的社会

龙港市“大部制、扁平化”改革着眼于“低成本、高效率”的行政运行体制，试图把部分政府职能转移给符合条件、具备能力的社会组织来承接，通过政府职能转移和购买服务改革破解“事多人少”的困境。这就是说，大部制改革需要推动一批政府职能向社会转移，但是问题在于政府职能如何向社会转移？转移得了吗？能否培育和发展出一个成熟的基层社会，决定着大部制改革的长期功效。因为社会的自治、社会本身的成熟程度及其与政府合作共治的能力高低，是决定政府职能能否向外转移的社会基础。这个社会基础维系需要两个方面：一是社会组织，二是自治体系。

要发挥社会组织并且做大做强社会组织，只有有了足够量并且能力强的社会组织，才能承接得了大部制改革后政府所转移出来的职能。目前来看，尽管龙港市已经构建了一个较为理想的大部制的机构，但是在实际运行过程中困难不少，并且如果考虑到现有基础上未来龙港市大部制改革深化的困难，那么社会组织的相对发育和相应改革的不配套是一大问题，能够承接服务的社会组织数量少。据调查，龙港市政府认为能承接公共服务职能的有180 家，因此社区要承担的公共服务压力较大。例如：龙港市尽管积极探索多元化公共服务供给模式，于2020年7月发布了特殊的“招贤榜”，首批154 项政府职能向社会转移，覆盖商贸、规划、交通运输、民政、文体等众多领域，实现“可转尽转”，并且指出承接主体打破属地化限制，全国范围内社会组织皆可“接单”。可是，到2020年底，只有27 项重点职能算是顺利转移了。建立一个能够承接政府职能转移的成熟社会，更主要的是为了社会建设，龙港市需要在两个方面下功夫，并且是长期的工作。第一，政府要加大对社会组织的扶持和培育力度，制定出台推动龙港市社会组织培育发展的扶持政策，同时健全社区群团组织，发展社区社会组织、志愿者组织、社工组织，形成上下贯通、左右联动的社区组织体系新格局。尤其，当务之急的是深化行业商协会改革，创新行业商协会服务发展模式，以培育壮大社会组织力量，承接政府转移职能和参与购买服务、参与市域治理等。第二，建立平等有序的自治体系。龙港市有102 个社区，其自治主体的独立性普遍偏弱。社区工作人员主要忙于全科网格的工作任务，治理类社会组织和社工数量和力量都很不够，也较缺乏自治服务基础设施。为此，一是以现有社区为单位，建立健全社区自治体系、实行“五个民主”为核心、实现“四个自我”为途径，保障社区建设稳步健康发展。二是完善城乡社区民主选举制度，完善民主议事决策监督管理制度，完善民主协商制度，完善居务公开从结果公开和全过程公开转变制度，推进新型现代化社区自治机制，切实保障和维护居民群众广泛参与民主自治。

（四）超越考核制

层层考核，中央考核省、省考核市、市考核县、县考核乡镇街道，上级对下级的考核叠加上部门的考核，加上各种各样的检查与评比，成为中国政府尤其上级监督下级的常规性手段，而各级考核内容、指标包括中央的都不少，出现层层加码现象也属常见。各种考核与评比不断，造成考不胜考、评不胜评的情况，因此要求减少考核制度甚至取消考核的呼声一直存在。考核制度并不是新的问题，只是大部制改革后，下级如何应对上级的考核，尤其上级部门如何找对应的下级部门进行考核变得模糊不清，因此考核变得困难起来。说到底，考核制度的实质及其诸种考核内容、指标，依然是条块加压力型体制问题所必然带出的结果，这样说来，要取消考核制显然不现实且短期是不可能的。鉴于这样的情形，必须要超越考核制。这里的超越当然不是取消或不要执行考核制度，而是从两个方面进行改进。一是转变中央、上级管控地方、下级的理念。改变光依赖考核的方式，多多利用法律、法规等手段，强化社会、民众对于地方执政的满意度在考核中的分量，更多地让人民群众说话。二是减少考核的指标，并且更重要的是由政绩为核心的考核，转向以人民为中心的考核体系转变。为了支持龙港市的大部制改革，浙江省提出免除对龙港市进行考核，这并不意味着浙江省对温州市不考核。也就是说考核指标不因龙港市这样的改革而对温州市有所减少，只是温州市不再对龙港市进行考核，这意味着温州市域内需要自己消化掉省里的考核指标。事实上，在《关于提请省级层面协调解决龙港改革发展有关事项的清单》中，龙港市提出了在考核方面更加突出重点，聚焦重大改革、高质量发展指标考核，压减非重点或不切合龙港市实际的考核内容，取消省市条线对龙港市的具体考核；甚至明确要求三至五年内取消对龙港市的考核，只统计不排名。

（五）利用网络、大数据等技术手段，建立高效智慧治理体系

大部制、扁平化改革的一个核心性的议题，就是服务职能下沉，管理职能提升的问题，但难题在于如何做到管理更高效、服务更精准。解决此难题一个办法，是借助数字化技术手段提升管理效能。2007年，深圳改革不算失败，但改革的目标远远没有达成的一个原因，就在于当初没有通过大数据等技术加以解决。龙港市是“大部制+扁平化+整体智治”县域集成改革的省级试点。龙港市在智力治方面已经有了相当基础，其已实现了全域5G 网络全覆盖，有了一个较强并有系统整合的支撑平台。

结语

龙港市的改革应该说进展（成就）与挑战并行着。那么，到底大部制改革是否属于中国政府改革中值得长期努力的一项重点内容？政府尤其基层的管理是否能够实现像公司、企业那样的扁平化管理？从学理的角度来看，这个改革触及到公共管理的一个经典争辩：政府部门的专业效能与职能的统合，究竟孰轻孰重？该问题背后所呈现的是中国政府层级职能的界定与分际问题。这个改革当然存在着不少困难与挑战，也存在一些不足与局限。但是，通过龙港市的个案，应该做一个更为务实的思考与厘清，哪些部门甚至在政府各层级中哪个层级比较适合推动大部制改革，要思考在已有体制约束条件下，从哪些方面着手进行为“大部制扁平化”改革提供一个更为友好的环境。

大部制改革包括扁平化管理，显然打破了用党政分开、党政合一、党政混合的思维框架，去认识中国的政府体制改革甚至政治体制改革的问题。从龙港市的改革实践来看，它既坚持党政分开，又存在分中有合、合中含分的情况，已经超越了简单的党政关系的思考。不难看出，龙港市大部制、扁平化改革的核心，是要解决体制所存在的弊端、顽疾，从而推进地方经济社会发展，提升基层社会治理水平。由此可以推论说，龙港市级的领导毋须思考党政关系、府际关系、政府职能层级的分殊等深层次的问题，毋须考虑大部制改革是否挑战着现行的体制，即便有思考也是思考这些问题给龙港市带来的困境，如何得到上级帮助以解决之。但是，更高层级的改革者需要深入思考并努力解决之。