渤海海洋环境污染现状问题及治理对策探索

黄福鑫

（大连金普新区农业农村发展服务中心，辽宁 大连 116600）

0 引言

渤海属于我国的封闭性内海，包括莱州湾、渤海湾和辽东湾。近年来，开发利用渤海及其海湾的强度逐渐增强，加之渤海降水量偏少，水体稀释交互作用较差，开发利用方式不合理等使得海洋环境受污染严重，有效治理海洋环境势在必行[1]。

2000 年美国学者最先创立了多中心理论，其内涵就是多种治理手段的应用以及政府、市场的共同参与，现已广泛应用于海洋环境治理和政府治理领域[2]。对于多中心理论的应用，我国学者广泛探讨了多元主体互动参与合作、自主治理方式，并提出海洋环境监管要充分发挥人民群众力量、海洋环保组织和政府主导作用[3-6]。也有学者提出要形成社会公众、企业、政府共同参与的决策实施制度，建立现代多中心治理体系保证海洋环境的健康[7]。沈满洪从物品属性的角度提出非政府组织与公众、企业、政府为主体的相互制衡协同机制，有效治理海洋环境的格局[8]。借鉴相关研究成果，利用多中心理论建立能够改善海洋环境的多元治理模式已取得广大学者的普遍认可，但是从多中心理论视角研究渤海海洋环境的还鲜有报道。因此，本文系统探讨了渤海海洋环境污染及其治理现状，应用多中心理论提出社会—市场—政府多元治理模式。

1 渤海海洋环境污染现状

1.1 水体富营养化

借鉴《中国海洋环境状况公报(2018-2020年)》，渤海地区特别是莱州湾、渤海湾以及滦河口、双台子河口等富营养化程度高，劣四类排水普遍分布于渤海地区。随着渤海沿岸城镇化的快速推进以及工农业的不断发展，含氮废水排放量急剧增大，这也是加剧渤海海水富营养化的重要原因。

1.2 陆源污染物入海量大

渤海地区人口密集，重工业集聚，沿岸工农业发达，生活污水和工业废水排放量较大，海洋环境污染源主要是陆源污染物，且排放基数大。调查显示，近三年渤海地区海洋环境呈亚健康状态，特别是辽东湾水体富营养化严重，工业污水排放具有不稳定性且排放总量较大，2018-2020 年生活污水排放量也将近15000万t。陆源污染物有城市生活污水、固体废弃物和工业废水等，随入海河流陆源污染物排入渤海，从而加剧辽东湾污染甚至对整个渤海海域造成严重影响。

1.3 生物多样性减少

近年来，渤海水质逐渐恶化，春夏两季劣于第四类海水水质范围总体维持在8000km2的高位，水质恶化致使生物多样性持续减少。渤海海域浮游动物以及大型底栖生物量减少，对海水中的氮磷的消耗以及含氧量的增加产生不利影响，也不利于水质的改善甚至渤海生物多样性的恢复。

1.4 赤潮频发

渤海是赤潮多发区，特别是2015 年发生赤潮面积达到1522km2，因渤海地区农业生产发达，工业密集，残留的农药及工业污水随雨水冲刷或河道径流入海致使赤潮灾害频发；另外，近年来海水养殖业和养殖强度快速提升，渤海水产养殖逐渐形成密集养殖工程模式，海水养殖过程中因缺乏科学指导而排出未经处理或过量的污水，为赤潮留下隐患；丹东港、天津港等著名重要港口分布于渤海经济圈，贸易运输船只产生的污染，在一定程度上提高了赤潮频率。

2 渤海海洋环境污染治理问题

目前，渤海海洋环境治理问题已得到各级政府的密切关注，并提出最严格综合管控以达到全面治污的效用。然而，在实际治理过程中还存在许多问题，具体如下。

2.1 公民及环保NGOs 参与效用较差

虽然我国海洋环保NGOs 的发展速度较快，但由于起步较晚尚存在社会支持不足、自身建设滞后、制度环境不完善等问题[9]。渤海地区的NGOs 专业性不足，数量较少，规模较大的环保NGOs 受限于行政命令控制等客观条件所发挥的作用，多以环保政策宣传为主，较少涉及政策执行监督、环保决策参与等；规模较小的环保NGOs 则存在专业人员较少、税收压力大、资金匮乏等生存困境，以上因素致使环保NGOs 的参与度较低。对于公众而言，近年来广大民众的环保意识明显提高，但公众自身力量比较薄弱且缺乏海洋环境保护的专业知识，在治污过程中的影响力较低。

2.2 环境污染治理市场动力不足

在渤海海洋环境治理中市场发育速度较慢，整体成熟度不高，这主要体现在：①第三方治理和排污产权交易尚处于试行阶段，只有山东启动了试点，且政府无法提供适宜发展的市场环境；②渤海地区植物成本较高，沿岸企业多为重工业，难以充分发挥行业协会作用，对排污企业保全效益、节省成本的角度上，企业升级治污设备的概率低，虽然政府加大治污力度、提倡企业升级，但治污设备升级的补贴优惠等财政政策落实不到位，行业协会引入治污技术的积极性低，企业治污意愿普遍偏低。

2.3 渤海地方政府合作程度偏低

渤海地区尚未建立合作治理模式，既有合作也仅仅是意见磋商或协同执法，整体合作程度偏低，还未建立治理执行机构、协调委员会等层次的合作治理，共同出台的相关规定也比较少。以《渤海碧海行动计划》为例，各地政府在中央计划出台后立即实施了各自的执行计划，因涉及各地方不同部门复杂的利益关系致使权力分散、条块分割严重，仍未建立健全渤海环境统一管理机制。最终，由于各地政策不一、信息沟通不畅、政出多门而导致行动失败[10]。

3 渤海海洋环境污染治理多中心模式

本研究充分考虑渤海海洋环境污染治理中存在的问题，运用多中心理论构建社会(公民及环保NGOs)—市场(企业)—政府多元主体合作治理模式，三大主体充分发挥各自的优势，实现多中心相互促进和内外联动，确保渤海的可持续开发，具体如下：

完善多元主体间的联系机理。渤海海洋环境治理主体的有机联系是形成合作治理的关键，各主体不应“单打独斗”。这种多中心模式要有社会和市场主体充分参与，以政府治理为主配合完成治理工作。政府主体负责相关法律法规的制定，明确治理方向；市场主体活跃可以创新治污手段，海洋环境治理既可以委托或外包给市场也可以有政府提供公共服务；社会主体发挥自身优势，加强与NGOs 的联系，监督渤海沿海相关排污企业、涉海部门及地方政府行为。社会、市场、政府治理主体相辅相成，这种多元治理模式势必为海洋环境治理提供最优的路径，更好地实现渤海海洋的协调持续发展。

发挥社会主体作用。近年来，虽然渤海地区的海洋环保NGOs 数量有所增多，但仍处于初期阶段，也没有达到预期的规模。海洋环保NGOs 相较于公众参与海洋环境污染治理更有专业组织性，NGOs有资金支持，发挥的作用也更加明显，重点突出以下作用：①沿海地方政府要简化NGOs 审批流程，让海洋环保NGOs 成为真正的专业性环保组织；②财税支持NGOs 发展，渤海沿海政府可以与NGOs进行深度合作，加快落实税收减免政策；③NGOs必须加强建设和专业人才引进，通过加强与涉海类高效合作、与渤海企业协会联系等方式，切实提升专业能力，更好地提供治污服务和有效信息。渤海海洋环境污染治理和当地社会公众的参与密不可分，而参与海洋环境治理时公众大都受限于专业知识的缺乏。因此，可以建立海洋环保知识体系，充分发挥当地公民的参与热情，为有效参与海洋环境污染治理以及地方涉海部门监管贡献力量。

增强企业治污能力和社会责任感。企业发展的内驱力是追求高额利润，而合格企业还要承担自身的社会责任，沿海地区相关企业的共同努力直接决定着渤海海洋环境污染治理成果[11]。首先，沿海政府要定期组织环保培训，培养辖区内企业法人或责任人环保意识，将环保理念贯穿企业决策的各个环节；其次，企业内部应组织海洋环保知识培训，促使员工掌握环保知识并树立贯穿企业的环保理念；最后，建立环保信用体系，提高企业参与改善渤海环境、绿色生产的积极主动性。

推挤推动第三方治理。随着我国市场经济的日趋成熟，国务院办公厅印发了第三方污染治理指导性文件，具体如下[12]：①责任不清是产生纠纷、推诿的关键原因，必须解决好双方的权责问题。对此，我国要尽快出台环境污染治理相关法规，明确第三方治理的合法性，规定相关方的处罚措施、责任边界等；②要实现信息公开，逐渐转变企业排污治污信息不对称的局面，企业一般不公布发布排污量，第三方企业承包后容易与其“合谋”瞒报排污量，所以必须建立企业排污、治污信息公开制度，实现市场信息公开透明；③净化市场环境，通过提高市场准入标准减少因利益问题产生的不良竞争，维护市场良好秩序；另外，充分发挥行业组织作用，为行业内企业提供服务和信息，监督第三方治污企业与排污企业的合同履行情况以及第三方治理项目的全过程。

夯实排污权交易及有偿使用。排污权交易和有偿使用有利于控制入海污染物总量以及调动企业治污的积极性，这也是市场治理的重要方式，要严格按照有关指导意见中的规定执行，全面审核现有排污单位的排污权。①渤海涉海部门要加强检测、完善监督制度及增强监测能力，通过安装在线监测系统和实时审查制度，确保海洋环境污染监测全覆盖；②要规范性管理排污权的有偿使用定价以及市场交易规则；③要贯彻执行排污权市场准入规则，打造公平有序、公开公正的排污权交易环境[13,14]。通过增加交易透明度、简化交易规则以及压缩交易手续费等方式，降低交易成本和提高交易积极性，促进交易耕作更好地完成。

建立合作治理机制。沿海地方政府未达成合作治理的关键原因是渤海海洋环境污染治理的分散化，必须建立合作治理机制。①沿海地方政府要确立共同目标，也只有这样才能达成一致，努力积极改善渤海海洋环境；②稳步推进协调机制，在合作治理过程中各地方政府不可避免地会产生矛盾，对此应建立协调机制，由地方政府高层协调出现的矛盾，推动各方共同解决矛盾；③形成渤海监测网络实现污染监测信息公开，通过有效的信息沟通既能深化合作，又能全面反映渤海环境状况，有利于交流和监管[15]。

做好地方与中央的权责划分。实际上，单一的依靠中央政府难以彻底治理海洋环境污染问题，应明确划分地方与中央政府的权责。从中央层面上，在统筹地方政府治污的情况下，还要明确渤海沿海地方政府与自身的分工。①中央给予财政支持，逐步完善有关法规，尽量减少行政干预，发挥地方易于掌握社会公众反馈和当地具体情况的优势；②结合当地实际情况地方政府要因地制宜地开展污染治理，充分考虑中央政策方向制定适用于本地区的治理方案，逐步转变以“经济效益”为主的观念，在地方政府各部门贯彻绿色GDP 理念，对生态受损建立并推广终身追责制。

4 结论

国家海洋局提出要不断加大环境保护投入，加快推进近岸海域以及流域环境的综合治理，切实改善渤海海洋环境。然而，海洋环境污染治理涉及技术、工程和治理模式多个层面，当前依然面临着严峻的形势。对此，本文系统探讨了渤海海洋环境污染治理现状，利用多中心理论提出社会—市场—政府多元主体治理模式，为实现多中心相互促进和内外联动，确保渤海海洋环境的协调持续发展提供参考依据。