江西省鄱阳湖流域综合管理问题及建议

刘聚涛，李洪任，付莎莎，袁 芳

（1.江西省水利科学研究院江西省鄱阳湖流域生态水利技术创新中心江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌；2.鄱阳湖水利枢纽建设办公室，330009，南昌）

鄱阳湖流域境内面积占江西省国土面积的94%，是国内唯一具有行政区域与流域边界相对吻合的完整独特的大湖流域地理单元。2017年，江西省成为国家生态文明试验区第一批试点，江西在落实国家生态文明试验区江西实施方案中要求探索建立鄱阳湖流域综合管理协调机制，研究组建鄱阳湖流域管理机构。鄱阳湖流域涉水管理主体多，管理模式混杂，部门分割立法导致综合管理部门缺位，权责不清，加之流域信息共享不畅、协调不力等因素，使流域管理中存在的矛盾和利益冲突难以得到有效解决。探索鄱阳湖流域综合管理，是江西省生态文明建设的迫切需要。

一、江西省鄱阳湖流域综合管理现状

1.流域综合管理

2020 年10月，江西省印发《江西省流域综合管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》立足江西省实际，紧跟长江保护法立法步伐，提出“县级以上人民政府应当依托河长制湖长制工作平台，设立流域综合管理协调工作机构，负责本行政区域内流域综合管理和保护的组织、协调、调度、督导等工作”。在各职能部门管理中，省市县三级涉水管理的有水利、生态环境、农业、林业、渔政、交通、自然资源、住建、卫生、公安、工信、发展改革、法制等众多部门，分别依据各部门法律法规以及地方法规条例开展各自的管理工作，各个职能部门之间的管理职责和权限存在交叉现象。

2.流域水资源管理

江西省流域水资源管理工作涉及多个职能部门，一般由各主管部门牵头管理，其他相关部门配合。业务包括防洪治涝、灌溉、水土保持、水资源开发、水工程建设、水污染防治、入河湖排污、水生生物资源、湿地生态、航运、河湖采砂、饮用水安全、水上治安等。目前水量方面的事务以水利部门为主，水质方面的事务以生态环境部门为主，饮用水方面的事务以住建、水利部门为主，水生生物资源方面以农业、林业部门为主，水上交通和治安管理方面以交通和公安部门为主，但是各项管理事务之间存在相互牵连。

3.流域河湖长制实施情况

河湖长制在破解多头执法、九龙治水等水管理难题方面成效显著，成为流域综合管理的重要基础制度。2015 年江西省委办公厅、省政府办公厅印发江西省实施“河长制”工作方案的通知，要求建立健全河湖保护管理体制机制。江西省从体系构建、制度建设、工作抓手等各方面对河湖长制进行持续优化升级：组织体系方面，省、市、县、乡、村五级河湖长组织体系实现了河湖管护横向和纵向全覆盖；部门协同工作体系方面，将职责和任务明确落实到了相关部门，通过联席会议、联络员会议及信息简报等机制，加强了横向、纵向沟通联系，形成强大的工作合力；制度建设方面，省级会议制度、信息通报制度、工作督办制度、工作考核办法、督察制度、验收制度、表彰奖励办法等7 项制度先后出台，保障河湖长制持续发挥作用；工作抓手方面，“清河行动”内容不断丰富，突出问题重点整治发挥了实效，以思路升级为主导的流域生态综合治理试点也稳步推进。

4.流域生态补偿制度建立方面

流域生态补偿是开展流域综合管理的重要支撑。2015年，江西省政府印发江西省流域生态补偿办法（试行）的通知，在全省100个县（市、区）范围内实施流域生态补偿，增强了全省流域水环境治理和生态保护力度，引导公众参与水生态环境保护。目前，生态补偿资金主要用于支持基层政府或管理部门开展生态环境保护和综合治理项目，对改善当地生态环境和经济发展基础条件有重要作用。也有一部分生态补偿项目是对生态产品所有者进行补偿，例如林业补偿将补偿资金发放给林权所有者，实际上是建立了一种生态产品价值实现机制，有利于人民群众自觉保护生态环境。

5.流域生态综合执法

生态综合执法解决了长期以来生态环境领域行政执法力量缺失的问题，为流域综合管理工作提供了有力抓手。宜黄和安远两县是江西省较早开展生态领域综合行政执法改革试点的县区，通过在县级层面成立生态综合执法大队或生态综合执法局，从林业、农粮、自然资源、水利、生态环境、矿管等相关部门抽调人员，与森林公安局组成生态综合执法联合体，受原有部门委托行使行政处罚权，使各部门有限的执法力量“握指成拳”，有效破解了生态环境执法领域职能交叉、多头执法、衔接不力等问题，降低了执法成本，增强了生态环境领域执法的强制力和公信力。

6.流域管理法律法规

为了加强流域综合管理和保护，江西省从全省或者流域角度出发，制定了一系列的法律法规，如《江西省河道管理条例》《江西省水资源条例》《江西省湿地保护条例》《江西省湖泊保护条例》《江西省实施河长制湖长制条例》等，为流域专项职能管理提供了法治保障。2020年10月，江西省出台了《江西省流域综合管理暂行办法》，明确了县级以上有关部门在流域综合管理工作中依法履行职责以及流域联合执法机制，为流域综合管理提供了法治保障。

二、江西省鄱阳湖流域综合管理的问题

1.缺乏综合管理机构，体制机制不畅，管理效能不高

江西省鄱阳湖流域综合管理涉及长江流域管理机构和江西省各级政府，涉水管理部门又包括水利、生态环境、自然资源、农业农村等，各级政府和各部门之间在管理职责、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重叠，且临时机构和增设机构不断出现。涉水管理主体之间存在大量职权重叠和交叉的情况，导致管理乏力、效率低下等问题。

江西省现行管理体制以部门为基础的横向管理导致职能重叠和空白并存，以行政区划为基础的纵向管理在流域整体统筹上无法发力。缺少正式的政府、企业和公众参与协商与决策机制，导致鄱阳湖的管理难以达到预期。

2.流域规划多为单一部门主导，长期规划难以落地

目前，鄱阳湖流域规划多由单一部门主导。通常水利、生态环境、农业、林业等各部门制定单部门主导的规划，尽管在规划编制过程中会征求相关部门意见，但其他部门和地方各级政府参与度不强，流域综合规划的法律地位缺失。同时，省级各部门之外的地方政府和相关利益方参与较少，不能有效地解决各种规划之间的关系，一定程度上导致了行政资源浪费，并造成规划实施中的冲突，进而导致规划效果大打折扣。例如江西省自20 世纪80 年代开始实施的山江湖工程，创新提出了流域系统治理的理念，制定了流域长期发展战略和规划，试点探索了多种生态经济建设模式。但是山江湖工程并没有转化为鄱阳湖流域综合管理制度，缺乏有效的手段来保证长期发展战略和规划的实现，其影响力随着时间推移而逐渐衰弱。

3.信息共享不畅，公众参与不强

信息公开是公众参与的一个重要平台保障。涉水管理产生了大量空间地理、环境质量以及关联的社会经济信息数据，如排污口数量、产业类型等基础数据，但目前尚没有部门将这些信息数据进行整合用于流域管理。在涉水管理主体众多而且权责有交叉的情况下，部门之间信息共享不畅、协调不力，使流域管理中存在的矛盾和利益冲突难以得到有效解决，并进一步提高了管理成本。

4.缺乏市场参与机制，财政难以形成长效保障

“上面千条线，下面一根针”，各项生态文明建设的主体均是基层政府。县级层面过于依赖财政转移支付和生态补偿资金，财政压力大是普遍问题。例如河长制工作中黑臭水体整治、河道保洁、农村环境整治等工作经费都需要县级财政配套负担。其中，农业面源污染治理投入不足，可用治理经费有限；鄱阳湖水生生物资源保护工作开展困难，渔业方面又缺少生态补偿政策，缺乏经费保障。此外，市场参与不足也加重了政府投入的负担，如赣州市低质、低效林改造由于投资主体积极性不高，部分县采用政府赎买林地的方式进行改造。

5.法治体系不完善，综合执法体制有待完善

由于流域管理的特殊性，目前立法方面涉及水法规的建设是以部门立法和地方立法为主。由于鄱阳湖流域尚未成立流域管理机构，以至于综合性的流域管理立法几乎处于空白，并且较少有地方法规涉及流域管理的相关内容。在部门立法将涉水管理权限分割给了各部门后，地方法律法规管辖范围有限，综合行政执法面临着很大的法律障碍。目前，安远县生态执法局挂靠在生态环境局；宜黄县则采用委托执法的方式，成立生态执法大队（局），由水利、生态环境、矿管等部门将行政执法权限委托给生态执法大队（局）进行执法。

三、加强鄱阳湖流域综合管理建议

目前，基于行政区域和自上而下的河湖传统治理模式面临严峻挑战。原本属于地方政府内部的社会公共事务变得越来越外溢化、无界化，需要建立跨部门跨区域的流域综合管理机构，负责区域内协调管理，做到统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，统筹兼顾。

1.设立流域综合管理机构，实施流域统一管理

建立一体化的流域综合管理机构，进一步明确流域与区域的事权划分，明晰各级地方政府、各部门的流域管理职责，落实流域属地主体责任，明确综合决策、分工执行、多方监督的管理体制，做到统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，统筹兼顾，提高多部门和地方各级政府的参与度。

完善事权明晰、权责明确、监管配套、协调有力的管理体制，建立流域综合管理联防联控和生态补偿机制、联合执法机制等，由各级地方政府牵头，各利益相关方参加，统一负责流域规划、水资源分配、综合开发利用、水环境安全保障和水生态治理保护等问题，实行部门和行政区域间统一协调，提升鄱阳湖治理和保护的能力和效能。

2.建立流域统一管理、地方参与的合作制度

积极引导地方政府就跨区域治理事务进行协商，凝聚发展共识。作为整体利益代表的江西省政府或者流域管理机构应通过完善财政转移支付和生态保护补偿机制为地方协商活动提供动力。

建立流域跨区域联动机制，充分发挥河湖长制的平台和作用。流域管理机构可以充分发挥自身的协调职能，在流域管理机构内部形成协商议事规则，就流域整体事务及跨区域协调事务交换意见、形成共识。地方政府间也应创造条件在不同层面，利用地方交流、城市论坛、领导干部挂职锻炼机会展开协商沟通，形成具有特色的横向沟通机制。

建立跨区域的磋商合作制度，加强流域合作，探索建立有效的流域合作或协作关系（如流域联席会议、流域合作框架等），形成内因与外因、正向与负向并存的激励相容机制，在尊重地方事务治理权力基础上建构地方战略伙伴关系，从而在外因引导下逐渐产生内在的合作动能。

3.科学制定流域综合规划体系，严格落实流域统一规划

科学制定流域具有法律效应、切实可行的流域综合规划，从流域尺度分层次实施水资源、水生态、水环境、水景观等流域综合治理。规划确定的各项任务及时纳入地区经济和社会发展规划，按照国家基本建设程序，有步骤地付诸实施。根据规划实施情况适时组织开展水利规划中期评估和后评估工作，提出规划调整或修订意见。

吸纳不同利益相关者，包括不同行政区域、不同行业部门主体参与决策过程，维护流域公共利益以及各区域、各部门间利益的相对公平。但局部区域利益服从流域整体利益，行业部门服从全局利益。

4.构建全社会参与和市场调节机制，提升流域协同治理水平

建立健全流域信息公开系统和机制。系统全面调查流域资源与生态环境现状，建立流域资源、生态、环境与信息系统，健全强制性的信息共享和发布制度，及时向社会公布河湖资源和生态环境状况，在流域管理的决策过程中逐步实现公开透明。

建立制度化的参与机制。探索建立流域、区域、行业、社团代表等组成具有广泛代表性的协商决策机制，拓宽参与渠道，提高参与能力，确保利益相关方的有效参与和公平。公众参与能力建设方面，参与的组织应当获得政府肯认和专业知识的辅助，并搭建多元交流互动平台。参与的形式包括获取背景信息、规划过程中的咨询、参与决策等，积极吸纳公众及其组织参与到流域管理的具体事务中，实现全社会保护和管理鄱阳湖。组织公众参与，建立有效的第三方监督体系，发挥新闻媒体、社会公众监督作用，建立公众意见落实情况反馈制度，提升公众参与效果。

积极建立流域资源和生态环境保护的市场机制。充分发挥政府资金引领作用，引导社会资金投入，发挥市场在资源配置中的作用，促进水能、水运和水域权属流转和交易，充分调动市场的积极性，增加流域资源和生态环境保护等工程和管理工作的投入。

5.持续提升流域法治效能

加快地方立法工作，建立健全流域管理的相关法规和流域机构间的协调制度，提升水资源管理能力和信息化建设。通过流域治理立法，明确流域机构的职责和权力，加快建立科学、绿色、民主的法律制度和政策导向，形成统一完善的法律规范适用体系和治理体系。

进一步完善各部门规章和法律法规、流域管理各职能协调机制，以及流域管理行政协调机制。制定统一保护和治理的流域专门性法律，在更高的法律效力上统筹协调好整个流域水资源、水生态、水环境的开发与保护工作，形成跨区域、跨部门、全要素、全流域横向立法体系。

严格执法监管。加强流域巡查管护，严格执纪执法，严厉打击流域内的涉水违法行为。全面深化落实河长制工作，确保各项任务按照时间节点推进。强化巡查工作，加大执法频次，积极开展巡河行动，做到流域巡查督查全覆盖，发现问题及时整改。加大流域整治疏浚和日常管护力度，创新机制和工作方法，用严格执法监管倒逼整治措施落实。加强执法人员队伍建设及执法装备现代化建设，从而提高执法建设管理效率和执法效力强度，增强监管效能，使得保护鄱阳湖流域河湖生态成效更显著，持续增强人民群众的幸福感、获得感。