环境影响评价与排污许可两证齐发的实践与未来

佟海波

（临沂市政务服务中心，山东 临沂 276000）

环境影响评价与排污许可证制度，是法律赋予生态环境部门的、以固定污染源管理为核心的两个环境管理方面的行政许可。在政策、技术层面，两者存在着继承和互补的关系。按照申请程序，建设项目需取得环评批复，并建设完成后才能够申请排污许可证，导致建设项目从立项到落地投产要经过两次环保审批。如何实现环评和排污许可制度的相互衔接，缩减审批程序与时限，发挥环境保护部门的功能，提高行政审批效率是值得研究和探讨的问题。

1 环境影响评价的概念及历程

1.1 环境影响评价的立法过程

我国于1973年提出了环境影响评价的概念，并在此基础上不断丰富，形成了包含法律、法规、导则、标准等内容的环评管理体系。在法律制度建设方面，1979年的《环境保护法（试行）》规定新改扩建工程时，必须进行环境影响评价。1989年的第一版环保法和2014年修订的第二版环保法，进一步确立了环境影响评价制度的法律地位。2002年，《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施，这是第一部专门规范环评制度的单行法。随后又分别在2016年和2018年进行了两次修订。在规划环评方面，2009年国务院发布了《规划环境影响评价条例》，要求相关部门部门在编制土地利用规划，区域、流域、海域的综合性规划以及十大专项规划中应当进行环境影响评价，为在宏观规划中考虑环境保护提供法律保障[1]。

1.2 环境影响评价的法规建设

1998年国务院出台了《建设项目环境保护管理条例》，要求建设项目根据对环境的影响程度将环境影响评价工作分为三类。一是编制报告书进行全面详细评价；二是编制报告表进行分析或专项评价；三是环境影响小的，可以不进行评价只填报登记表。该条例还明确了环评报告的编制内容和格式要求，并由国务院、省、市、县环保部门依据各自权责进行审批。《建设项目环境保护分类管理名录》（简称名录）是环评分类管理的依据，结合名录实施过程中的具体实践，生态环境部先后进行过4次调整与修订。2020年的第5次修订简化了名录，提出了名录之外不进行环评的规定，突出建设项目环境评价管理的重点，更加聚焦重点污染物的管理，奠定了与排污许可证制度衔接的基础。我国建立起了以《环境影响评价法》为核心，并配套其它一系列法律法规、标准规范的环境影响评价法律体系，并引领我国环境影响评价制度迈入新阶段[2]。

2 排污许可制度的概念及实施历程

2.1 排污许可证制度的立法过程

排污许可制度概念的产生晚于环境影响评价，立法过程也经历了地方试点到全国推广，从水污染物、大气污染物总量控制辅助手段到环境管理主要手段[3]。1985年，上海市率先实施以水污染物排放控制为重点的排污许可制度，作为控制重点水污染物总量排放的辅助措施。随后，原国家环保局将该项制度推广至全国范围实施，并于1988年在地方试点的基础上，发布并实施了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，要求在水污染物浓度控制的基础上，发放《排放许可证》，并实施污染物总量控制。这是首部国家层面上关于污染物排放许可证管理的规范性文件[4]。2000年，国务院颁布了《水污染防治法实施细则》，将排污许可的管理要求提高到了国务院法规规定的层面，要求排放水污染物的单位应当向县级环保部门提交《排污申报登记表》[5]。同年修订的《大气污染防治法》将排污许可的要求提升到了法律规定的高度，规定了排放大气污染物的单位应当向环保主管部门申报主要的大气污染物种类、数量及浓度[6]。这时的排污许可制度仍然是污染物总量管理的辅助手段，并没有成为一项单独的环境管理政策。

2008年修订的《水污染防治法》正式提出了实行排污许可制度的概念，排污许可制度也不再仅仅是一项污染物总量控制的手段，而成为了重要的环境管理制度。《环境保护法》是环保领域的综合法，2014年版环保法从环境保护整体的高度规定了排污许可管理制度。随后，在修订大气、水、土壤以及固体废物污染防治的单行法时，都明确规定了实施排污许可制度。自此，我国正式建立了从环境保护综合管理要求到各个主要环境要素都包含的排污许可制度法律体系。

2.2 排污许可证的实施细则

2016年到2017年，原环保部连续发布了《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》，规范了排污许可证具体实施办法，从申请、审核、发放、管理都进行了明确，加快了排污许可证制度实施的进度；2020年，《排污许可管理条例》以国务院法规的形式出台。条例全面规范了排污许可的申请、审批、管理和检查等内容，对排污许可制度作出了更加细致的规定。至此，排污许可法规体系已较为完善[7]，排污许可制度实施的各项条件都已具备。

3 环评与排污许可衔接的基础

环评与排污许可制度存在着相互继承、相互补充的关系。审批程序方面，环评审批先于排污许可证核发；管理内容方面，环评及其批复提出的污染物种类及治污措施等内容是排污许可申请的前提，排污许可核发是对环评及批复中各项措施落实的验证。环境影响评价及其批复是建设项目环境管理上的“准生证”；排污许可证是排污单位合法排污的“身份证”。

3.1 环评与排污许可衔接的政策基础

生态环境部自2015年排污许可制度改革以来，推出了一系列政策文件，推动排污许可制度与环境影响评价制度相衔接。2016年原环保部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，提出排污许可制度应与环境影响评价制度相融合，采用目标和措施一体化管理的原则。同年，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，描绘了排污许可和环评等相关环保工作的衔接和融合框架，要求在排污许可证上载明建设项目环评文件及批复中要求的污染物排放数值。2017年原环保部办公厅颁布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，从关系的定位、分类管理名录、技术规范、信息平台等九个方面进行了规定，具备很强的操作性，为两者具体实施衔接提供了依据。2022年，生态环境部印发了《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，强调两者要作为链条进行优化管理，在功能定位和责任边界上要有差异，避免对一个项目进行两次评价，同时选取有条件的地方进行深度的衔接试点。

3.2 环评与排污许可衔接的技术基础

在技术规范方面，污染物种类及排放量的核算是两种制度衔接的技术基础。环境影响评价技术导则体系中的源强核算，是依据污染源源强核算技术指南及相关的19个行业指南。排污许可排污量的污染源强核算，依据排污许可证申请与核发技术规范、水处理通用工序技术规范、75个相关行业的技术规范以及环保部2021年4月份发布的公告。环评的技术审查要与排污许可证申请与核发技术规范相结合；排污许可证核定的排放口、污染物种类、数量等内容也要依据相关标准、技术指南和导则等文件要求。两者的技术文件方面的要求也存在着相互补充、互为依据的情况。

4 环评与排污许可两证齐发的具体实践

为进一步优化项目审批流程、提高行政审批效率，各地环保审批主管部门也纷纷对环境影响评价审批和排污许可证核发同步进行行政审批制度改革试点。

2022年3月，山东省临沂市行政审批服务局推行“两证合一”并联审批模式，通过工作人员并联审批，同步为山东齐威环保建材有限公司发放了环评批复和排污许可证，加快了项目建设、投产进程。2022年4月，苏州市依据《苏州工业园区排污许可制与环境影响评价制度有机衔接改革试点工作实施方案》及新开发的审批系统，颁发了省内首个环评与排污许可“两证合一”的批复，实现了两证“同步审批、一次办结”。上海浦东新区生态环境局于2022年制定了《浦东新区试行建设项目环境影响评价和排污许可衔接改革的实施细则》，并于2022年9月根据细则同步核发了“混合动力汽车动力总成电机铁芯项目建设项目环评报告表的审批意见”和《排污许可证》，实现了两证齐发。2022年9月，芜湖市自贸区芜湖片区管委会行政审批局，也实现了协助企业同步完成环评与排污许可事项的审批。各地在试点环评审批与排污许可衔接的工作中，获得了大量的宝贵经验，既提高了工程建设项目行政审批效率，又精准落实了生态环境保护政策，实现了生态效益与经济效益齐头并进。

5 环评与排污许可两证齐发存在的问题

目前，环境影响评价审批与排污许可证核发同步进行的试点地区基本都在县区级，能够实施环评与排污许可两证齐发的行业也存在一定的局限性。在具体操作操作过程中也暴露出部分急需解决的问题。

5.1 审批事权和审批层级划分不一致

各地关于环评与排污许可证的行政审批事权和审批层级划分不一致。如山东省行政审批体制改革后，排污许可审批权力基本在原市级生态环境部门，环评审批有一半地市划转到了行政审批部门。在行政管理体制上出现了环评审批权在行政审批局，而排污许可证在环保局核发的情况。在审批层级上，实施两证齐发的基本为污染物排放量较小、生产工艺简单、污染防治技术较为成熟的建设项目，环境影响评价多为报告表的形式，审批权限基本在县区局。而相应的排污许可的审批权限目前都在市局。这样即使环评与排污许可证两项审批权限在同一系统内，也会出现在市县两级进行核发的情况。像临沂市行政审批服务局在试行环评与排污许可证“两证合一”时，就采用了市县联动、并联审批的模式。

5.2 技术标准衔接不统一

环境影响评价针对的是建设项目的环境管理，按照《建设项目环境影响评价分类名录》进行分类管理；排污许可证针对的是排污企业的管理，按照《固定污染源排污许可分类管理名录》进行管理。排污企业可能包含多个建设项目，也就是两个分类名录并不存在一一对应的关系。环评的导则、规范体系早于排污许可证，两者的污染物源强核算是两个不同的体系。环评依据污染物源强核算技术指南，采用类比法、物料衡算法、产排污系数法、实测法等方式分别核算新建工程和现有工程的污染物排放量；排污许可证根据排污许可证申请与核发技术规范，采用绩效法、物料衡算法、产排污系数法，分别核算许可排放量和实际排放量。环评和排污许可两者采用不同的核算方式，导致核算的污染物排放量不一致，同一个建设项目有多个污染物源强核算数据，且通常是环评核算量大于排污许可证核算量。

5.3 审批平台衔接不完善

排污许可正式实施伴随着互联网+政务服务的改革浪潮，所以排污许可证自诞生起就确立了网上审批的思路。目前排污许可证信息管理平台已基本形成集网上申请、统一核发、排污单位信息统一公开的综合性服务平台。平台中包含了企业基本情况、排污单位登记信息、污染物排放信息、环境管理等模块化内容。环评审批的系统成立较早，仅有项目基本情况、编制单位、编制人员等基本信息。两个系统尚无法实现有效衔接。

6 环评与排污许可两证齐发的建议

6.1 积极试点 优化审批体制

结合环评审批与排污许可衔接要求，分别选取部分地市进行试点，理顺相应行政审批的体制机制。环保部门的主业主责是打赢污染防治攻坚战。环境影响评价和排污许可证审批工作重点是保证建设项目符合环保法律法规、污染物稳定达标排放。行政审批部门则是通过行政审批体制改革，将环评审批与排污许可证核发作为建设项目审批全过程服务中的一个环节，与其它行政审批事项进行整合，同步并联审批，在保证建设项目达标排放的基础上，缩短建设项目落地时限，进一步优化营商环境。环保与行政审批部门在职能划分、业务办理方面各司其责、各有利弊。建议结合各地实际，通过采取部门汇报、全面调研和申请人反馈的方式，分析探索在同一部门进行审批的优劣点，理顺环评与排污许可审批的事权划分与审批层级，实现同级同部门同步发证，减少行政资源浪费。

6.2 细化管理 及时更新导则

在技术层面提高排污许可证与环境影响评价的衔接性。根据排污许可证管理的要求，及时更新部分环境影响评价导则、规范和标准。环境影响报告的编制应结合排污许可核发技术规范的各项要求，明确污染物的种类、数量、排污节点以及污染物排污状况等内容[8]。在建设项目分类管理上，结合实际情况，分析各类建设项目的实际特点，就部分项目实现环评报告类别与排污许可证管理类别的对应管理，保证管理方式上的统一性。在导则规范方面，实现污染物识别的种类范围及核算方法的相互衔接，保证污染物源强核算结果的一致性。

6.3 系统互通 建设一体化审批平台

实现审批平台的系统互通。将环境影响评价系统与排污许可管理信息平台相关联，将排污许可中的工程分析、环境监测、环境管理等内容纳入到环评申报系统中，并通过数据互通，可以将环评相关信息直接纳入排污许可证申报系统中，有效减少数据多次录入的问题，并且直观地反映建设项目在环评阶段与实际建设之间的差异。随着生态环境管理制度的不断深入改革，环评制度和排污许可证制度的衔接也将会越来越紧密，环境管理制度也逐渐步入精准治污、简洁高效的轨道。建议通过体制改革、导则标准更新、审批系统互通等手段，并推动两项制度形成完整管理链条，实现环评与排污许可两证齐发，不断提高行政审批效率，持续推动生态环境改善。