基层环评审批工作管理现状与对策思考

2023-04-05陈睿颖

皮革制作与环保科技 2023年2期

陈睿颖

（成都市污染源监测中心大邑监测站，四川成都 611330）

环境影响评价是对规划和建设项目可能造成环境影响进行分析、预测、评估，提出预防和减轻不良环境的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。审批是对下级呈报上级的公文进行审查批示。从1973年我国第一次提出环评概念，到2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》施行（分别于2016年7月2日和2018年12月29日进行了两次修正），历经五十年的历史，环评公众知晓度越来越广，参与度越来越高，涉及环评审批出现的问题也越来越多。

1 基层环评审批工作现状

1.1 优化营商环境深化审批改革

按照上级生态环境部门深化“放管服”改革要求，基层生态环境部门积极推进环评审批正面清单承诺制，对部分环评报告书和报告表项目实施告知承诺制，环评报告表审批时限由法定的30日压缩在7日以内，大幅压缩审批时间，提高审批时效性，助力培育壮大企业；提供豁免环评管理清单，将对生态环境影响不大的关系社会民生等26个行业70个项目纳入不纳入建设项目环评管理清单，无需办理环评报告审批和登记表网上填报工作，促进小微企业，减轻企业负担；每月进行“局长进大厅”活动，局领导到办证中心大厅值守，面对面倾听群众的声音，回答群众的提问，解决建设项目手续办理中遇到的实际问题，对来访群众进行政策讲解和宣传，提升群众对生态环境保护工作满意度。

1.2 强化事前介入加强事中事后监管

1.2.1 建立部门互动机制

由经科信部门组织牵头，生态环境部门在项目联审时，运用三线一单分区管控体系进行项目预审，把环评咨询服务前移到招商引资环节，在发改部门审查项目可行性研究报告，在规自部门审查项目规划设计方案，在主管部门审查项目初步设计，生态环境部门都在会议现场、明确环评等级，优化污染防治设施布局，帮助企业节省时间，降低成本，为企业减轻了负担。

1.2.2 减轻审批压力

基层审批项目技术评估委托市生态环境工程评估与绩效评价中心，强化技术把控，提高文本质量，减轻审批压力，专家库成员覆盖多学科如水环境、大气、噪声、固废处理、生态学、经济学和环境管理学等，得益于队伍扎实的技术功底、丰富的工作经验和切实解决问题的能力，市生态环境工程评估与绩效评价中心有力地成为基层生态环境部门的技术支撑和智力支撑。

1.2.3 严格审批工作运行管理

重点检查环评单位是否依法依规进行环评编制工作，文本数据是否有效、方法分析正确、结论科学可信；建设单位是否依法依规进行公众参与调查，公参是否调查弄虚作假、反馈机制不健全、主体责任不明；基层生态环境部门定期进行建设项目"三同时"和自主验收抽查工作，重点对石化、化工、医药、冶金、危险废物处置、建材、印刷、工业涂装等行业的环境影响报告审批制项目进行抽查，对建设单位重点检查环评报告和批复中、在设计、施工、投产使用过程中，污染防治措施落实情况，强化监督管理，提升审批效能。

1.3 开启抗疫通道推行新型审批方式

疫情期间，简化有关项目环评手续，通过电话咨询、线上申报、专家函审，视频会议等“网上办”“不见面”方式，高效快速完成审批工作。充分运用国家、省、市出台的疫情防控相关政策，梳理形成疫情防控期间办事指南，涵盖项目受理到项目评估再到项目审批整个流程，对医疗卫生、物资生产、研究实验等建设项目可采取豁免、告知承诺制和先开工后补办环评等简化方式，主动对接园区管委会、重点乡镇，充分释放政策红利，确保疫情应急防控配套项目尽快建设投产。

2 环评审批工作存在的问题

2.1 环评审批能力有待提高

从2016年开始，态环境督查工作在全国多轮次进行，环评审批面临着越来越重责任（终身负责制）和越来越高风险（法律风险、行政风险）。环境影响评价是复杂性、应用性极强的综合性学科，涉及采矿、化工、机械、医药、电子通讯、建筑等各专业和规自、发改、水利、交通、经信等多部门，政策变化之快，排放标准之多[1]、行业复杂、审批时限缩短，环评报告的审批，折射出对环评审批人员的能力整体考验，审批人员应具备较强分析问题和解决问题的能力，除了熟悉掌握相关法律法规、技术导则外，还需要较高的廉洁奉公素养，这些都需要日积月累，非一日之功，是把的知识储备和项目生产现场有机结合。如判定同一个建设项目（相同生产规模，相同生产工艺）选址在不同地点，对外环境影响不尽相同，污染防治措施也是有差别的。部分法律条款抽象、笼统、无具体解释，使环评审批人员无所适从，直接影响环评审批结果。

2.2 企业环境意识差

部分建设项目业主缺乏法律意识，对环评工作认识度不够。（1）部分项目存在未批先建现象，项目业主片面认为编制环评报告，就是一味追求获取环评批复，建设项目就可以开工建设落地实施，可以银行贷款投资建设，可以上市融资募投项目，造成项目选址、生产工艺、污染防治措施等不符合环评要求既定事实，接受行政处罚程序后才能通过环评审批。（2）未履行环境保护“三同时”主体责任，在后续生产运营中，项目业主存在管理漏洞或是责任意识不足，认为办理了环评就一劳永逸，对环评审批要求理解模糊，不了解改变生产工艺或扩大生产规模会导致污染物情况改变，为追求经济效益增加生产线，触碰法律红线，造成企业资金和时间大量浪费，带来不可估量的严重后果。

2.3 公众参与度不高

建设项目实施与公众生活有着较为直接的联系，涉及其健康安全，充分征求公众的意见并做到相应采纳，可以避免环境投诉，化解纠纷矛盾，是环评工作引入公参部分的出发点。（1）公参调查形式较为单一，主要方式是发放环评公众参与调查表，设计固定单一格式（被调查者情况、项目基本情况、调查记录），了解个人、团体对建设项目实施的生态环境态度，汇总数据、统计成表，作为公众参与部分纳入环评报告中。而专家咨询会、公众听证会、公众论证会等其它公参方式实施，屈指可数。（2）忽视公众反馈结果，对于部分公众参与不支持意见，被模糊化处理，环评报告中表现为只听取、不采纳，部分公众感到参与了环评活动，未体现自己的意见和建议[2]，公众参与工作流于形式，势必在项目实施过程造成更大的矛盾。（3）信息公开渠道少，在环评公众参与程序中，不仅需要公众信息公开网站向公众公开，更需要建设单位采取多渠道加大信息公开方式，如网站链接、公告张贴、报纸公开等，避免由于缺乏了解，造成公众对项目不知情。生态环境部门在做出行政审批后才发现可能存在的问题，会陷入极为被动、进退两难的境地，问题早发现、早解决，才能提高行政审批质量。

2.4 环评单位能力参差不齐

环评资质取消以后，环评机构准入门槛降低，出现了不少不具备技术能力的环评机构。

2.4.1 环评文本存在质量缺陷问题

照抄照搬、照猫画虎，从其它公示网站上复制粘贴同类型环评文本，地点和名称未改就编辑成册。部分环评单位故意欺瞒审批部门，现场调查不够细致，技术参数选用不科学，监测数据弄虚作假，预测分析脱离实际，环评结论不正确[3]，以达到拿到环评批复目的。

2.4.2 部分环评单位自身技术能力不足

在实际编制工作中，需要工作人员对各类环评因子，对地表水、地下水、噪声、大气、土壤、生态等环境要素进行评估，确定评价工作等级；需要工作人员结合监测范围和监测对象，确定监测点位、监测频次、监测因子，环评技术误判会导致环评报告科学性与准确性严重下降。

2.4.3 环评行业人员不稳定流动性强

2018年底，《中华人民共和国环境影响评价法》修改，实行多年的建设项目环评资质管理发生变化，不再强制要求有资质的环评机构编制环评报告。随着环评市场放开，大量环评公司应运而生，出现百花齐放、百家争鸣的项目，由于市场份额固定，以低价取胜的环评单位，环评价格恶意竞争，人员工资待遇差，工作频繁变动，公司项目负责人不过审，环评文本质量不能得到保证。

3 关于环评审批工作的建议

3.1 提高环评审批人员的技术水平

（1）建议从国家政策层面，放开对环评工程师的报名限制。从事环境影响审批、评估和验收等工作人员需要开具从事环境影响评价工作证明才能报名参加考试，行政事业单位开具证明极为困难，应该放开工作证明限制，从系统学习环评相关法律法规、导则与标准、技术方法和案例分析等考试科目，构建知识框架体系，做专家型环评审批工作人员势在必行。

（2）从省、市生态环境审批部门层面，定期对基层审批管理人员进行业务培训和学习[1]。是面对面、侧重点、多轮次的全员培训，构建环评服务咨询交流平台，大家各抒己见，针对工作中出现的实际问题进行多角度和多层次分析，提出富有建设性和实用性解决方案和操作模式，切实提高审批管理人员技术能力。

（3）基层生态环境部门应从系统内部考核选拔一批年轻骨干，充实到审批岗位，为推动基层生态环境部门审批工作提供人才保障。具有素质高、业务精、能力强、作风好的审批人员，严格执行党风廉政责任清单和权力运行机制，为企业群众提供“有速度、有温度”的行政审批服务。

（4）利用信息化平台整合数据，达成高效、快捷、智能的审批工作。整合建设项目管理系统、全国环评管理信息平台（自主验收项目数据），建设项目环境影响登记表备案系统、全国排污许可证管理信息系统和环境移动执法系统等，在合适时机和投资项目审批、核准、备案系统全面对接，探索生态环境保护部门内部科室和其它相关部门资源共享机制，进行大数据分析、启动云计算对比、突破以往信息孤岛局面，打造信息资料库（环境现状监测数据、气象数据、国土空间数据、水文植被数据），实现资源交互，为整个生态环境工作环节（环评、监督、排污）提供有力技术支撑[1]。

3.2 抓好生态环境保护宣教工作

构建中央到地方的垂直宣传系统，不断拓宽宣传阵地。以举办生态环境保护为主题的摄影、书画大赛、和知识竞赛等生态文化活动为契机，以推动实时监测场地、城市污水处理、固体废物处理等设施单位向社会公众定时开放为抓手，建立生态环境科普基地，强化公众生态环境保护意识[4]。为了更好地推进宣教工作，联合相关部门对项目进行精准的“一对一”帮扶工作，解读相关法律法规及政策，为企业扫除生态环境法律盲区答疑解惑。

3.3 保障公众参与的权益

针对建设项目环评工作，特别是对公众环境权益有损害的项目，必须严格落实2019年1月1日起实施的《环境影响评价公众参与办法》，激发公众保护生态环境的积极性和社会责任感，畅通了民意诉求反馈渠道，维护公众的环境权益，让公众及时、准确地了解项目概况，也参与后期项目事中事后监督当中。公众在整个过程中（环评开始阶段、环评进行阶段、环评审批阶段）通过易于获取相关信息渠道（网络、会议、媒体等），第一时间了解项目信息，对公众反馈意见归纳和总结，客观反映公众意见，及时向公众公开，接受公众监督。让公众拥有知情权、参与权、表达权、监督权，也是基层执行放管服改革持续下去的重要手段。

3.4 加强对环评单位的管理

随着审批权限下放，基层环评部门对环评文本质量和环评单位技术水平更有话语权，上级生态环境部门应及时在其网站上公布季度、年度、抽查情况和结果，接受社会监督，有利于建设项目在选择项目环评单位作为参考依据，给与考核不合格环评机构、编制主持人和主要编写人员进行通报批评。

环评单位应严格加强质量保障制度，环评单位建立公司内审制和总工制，一个环评文本编制完成（从资料收集-现场踏勘-确定方案-进行监测-报告编制-送审评估），需要从主要编制人员到编制主持人再到总工程师负责制，三级以上的内部审核制度建立，体现自我发现、自我完善、自我纠正机制，保证环评报告的科学性、针对性和实用性。

环评单位注重知识传承性，环评人员流动性大，除了给与相应工资待遇外，专业型强的注册工程师要负责机构内部编制人员的学习和培养，注册工程师和编制人员“传帮带、结对子”工作，对于审批部门提出的问题和建议举一反三，综合性分析和总结，细化措施加强整改，避免出现同一环评单位编制不同文本出现同样的问题，给予编写人员更大的成长空间，实现编写人员个人成长和优化，也提高环评报告质量。