海河流域建立蓄滞洪区防洪补偿机制思路探讨

2023-04-05范海燕

海河水利 2023年2期

范海燕，齐静

（1.海河水利委员会通讯中心，天津 300170；2.海河水利委员会科技咨询中心，天津 300170）

蓄滞洪区是流域防洪工程体系中的重要环节，发挥着不可替代的作用，在历次抵抗洪水过程中做出了巨大牺牲。由于蓄滞洪区的特殊功能定位，使其在招商引资、经济发展等方面处于弱势地位，发展相对较慢，地方财政压力大，蓄滞洪区工程和安全建设进展滞后。为拓展蓄滞洪区建设与管理资金渠道，以更加公平的视角看待防洪工程，本文提出建立蓄滞洪区防洪补偿机制的思路，进一步促进完善蓄滞洪区建设，保障蓄滞洪区正常启用。

1 流域蓄滞洪区建设现状

1.1 蓄滞洪区概况

海河流域迎风坡处于暴雨多发地带，河流汇流条件差，支流分散，洪水陡涨陡落，利用水库控制洪水难度大，漳卫河系卫河、子牙河系滏阳河及大清河系上游山区水库控制面积仅占本河系产流面积的14%～30%，不具备利用平原干流河道直接将设计标准洪峰输送入海的条件，利用蓄滞洪区缓洪、滞洪是较为有效的措施，可以保障北京、天津、雄安新区、北京城市副中心、南水北调、铁路干线等重要防洪目标防洪安全。海河流域列入《国家蓄滞洪区修订名录》[1]有28处蓄滞洪区，其中重点蓄滞洪区10处、一般蓄滞洪区14处、蓄滞洪保留区4处。

1.2 蓄滞洪区运用情况

据统计，新中国成立以来，海河流域蓄滞洪区共启用146次。1965—2000年，总共启用33次。2000年后总共启用6次，其中2016年启用了宁晋泊、大陆泽、永年洼和崔家桥，2021年启用了宁晋泊、大陆泽、永年洼以及卫河8个坡洼。尤其是2021年启用蓄滞洪区多、蓄滞洪量大，卫河8处坡洼滞洪10.68亿m3，淹没面积781.4 km2，转移人口64.69万人，有效缓解卫河、共产主义渠河道防洪压力，确保了下游重点地区防洪安全。

1.3 蓄滞洪区建设情况

依据2009年国务院批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，海河流域全力推进28处蓄滞洪区建设。尤其是“十三五”以来，按照轻重缓急，考虑蓄滞洪区启用标准，重点推进了永定河泛区、恩县洼、卫河坡洼等18处蓄滞洪区建设，并列入国家172项节水供水重大水利工程、150项重大水利工程持续推进，总投资规模230亿元。截至2021年底，永定河泛区、恩县洼、大黄堡洼等6个项目已开工建设，累计落实投资16.2亿元。

2 蓄滞洪区建设与管理存在问题

2.1 工程与安全建设进展滞后

蓄滞洪区工程体系不完善，近70%的围堤及隔堤存在隐患，一旦启用极易发生溃决；规划分区运用的蓄滞洪区缺乏隔堤，极易造成“小水大淹”；近85%的进退水控制工程不健全，启用时需临时扒口，分洪流量和水量很难控制。28处蓄滞洪区中，除近期安排的6处蓄滞洪区外，其余蓄滞洪区未开展建设。多数现有安全设施建设标准偏低，安全区、安全台和避水楼等就地安置人口仅占总人口的27%，短时间内避险转移的压力较大，不能满足分洪时保障居民生命安全和减少财产损失的需要。蓄滞洪区通信预警系统基础设施不完善，设备落后、老化，未建成预报、预警、预演、预案体系，与数字海河、智慧化管理的要求差距较大。

2.2 区内经济发展相对落后

流域多数蓄滞洪区历史上是河道、低洼地区或湖泊，极易受灾，原本贫穷落后[2]。规划设置为蓄滞洪区后，区内经济社会发展受到限制，产业薄弱，经济指标较低，主要依赖农业，2019年，天津、河北、河南三省市蓄滞洪区内人均GDP仅相当于全省市平均水平的62%、81%、64%，区内群众生产、生活条件普遍较差。

蓄滞洪区功能定位是一个需要长期建设和维持的状态，对于区内经济发展形成的制约是持续性、长期性的，虽然按照分洪事实对蓄滞洪区进行补偿，但显然忽视了蓄滞洪区经济社会发展的机会成本[3]。尤其是自2000年以来，海河流域经济发展迅速，城镇规模快速扩大，空间布局发生了很大变化，区内与其他地区经济发展差距越来越大。一旦分洪，必然会对区内的设施和居民财产造成损失，打乱发展进程，进一步影响干部群众发展经济的积极性。

2.3 建设资金渠道单一

国家大力扶持蓄滞洪区建设。按照2021年国家发展改革委出台的重大水利工程中央预算内投资补助政策，对东、中部地区蓄滞洪区建设工程分别按项目总投资的50%、70%予以补助，剩余投资主要靠地方财政补充。尤其是蓄滞洪区安全建设移民征迁占地补偿投资较大，甚至达到或超过工程总投资1/2以上，主要需要地方政府筹措解决。因工程的公益性属性，投资主要为财政出资，渠道相对单一，且地方推动项目立项的积极性不高。国家、地方先后制定了一系列关于蓄滞洪区建设、管理、扶持和补偿等的政策法规，一定程度上促进了蓄滞洪区的建设与发展，但是蓄滞洪区建设投资依然还是依靠政府，“两手发力”的局面尚未形成。

3 蓄滞洪区防洪补偿机制的提出

按照习近平总书记“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念，加快推进乡村振兴，考虑蓄滞洪区既定功能，其建设具有公益属性，如何减轻当地政府、区内居民的压力，尽快完成蓄滞洪区工程与安全建设，做好日常运行维护，保障功能正常运行，本文提出除国家负担一部分费用外，按照“谁受益、谁出资、多受益、多出资”的原则，建立防洪补偿机制，接受蓄滞洪区保护地区的生产、经营单位与个人负担一部分费用[4]。先期在海河流域试点，相对成熟后可在长江、黄河、淮河、松花江、珠江等流域推广实施。

从防洪补偿主体的角度看，防洪补偿资金是防洪保护区内的居民和从事生产经营活动的受益者逐年分担的部分防洪费用，是一种责任和义务，既体现了系统治理、统一治理的全局观，又符合协同发展、乡村振兴的要求。从国家层面看，防洪补偿资金是从修建防洪工程或实施防洪措施所获收益中逐年回收的部分投资[4]，可以进一步用于加快防洪工程建设，实现良性循环。

3.1 相关依据

《中华人民共和国防洪法》第三条规定，防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划；防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。第五十一条规定，国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设；受洪水威胁的省、自治区、直辖市为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力，按照国务院的有关规定，可以规定在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费。

1997年国务院发布水利建设基金筹集和使用管理暂行办法，1997—2010年先后成立中央和地方水利建设基金，加快水利建设步伐，同时期各地基本出台了相应的管理办法。2009年，财政部、国家发展改革委、水利部联合印发《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》，为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设设立了国家重大水利工程建设基金，并在2010—2019年底期间征收。可见，从国家到地方一直非常重视水利工程建设，在特定的历史时期，基于很多水利工程公益、准公益属性，采用了“众筹”的方式，共享效益。但是，地方征收的水利建设基金也是当地征收、当地使用，不属于补偿形式。

3.2 补偿机制的提出

我国补偿机制首先在生态环境领域建立应用。从中国知网数据库查询来看，我国有关生态补偿的研究可以追溯到20世纪90年代，但国内外的专家对于生态补偿的概念还存在不同认识。国外对其主要称为“环境服务付费（Payment for Ecosystem，PES）”，是指为生态服务的供给者提供补偿[5]。Wunder等[6]认为生态补偿是指通过自愿选择交易，从而维持可持续的环境管理实践，促进生态系统服务或环境服务的增加。Allen等[7]认为生态补偿包括惩罚性收费和补偿性制度建立2个方面。国内学者如毛显强等[8]、赵雪雁等[9]认为生态补偿是一种经济手段，是作为一种经济激励机制，促进生态保护发展。2005年，中共十六届五中全会明确指出应按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则构建生态补偿机制[10]。此后，国家制定相关法规政策，投入相关补偿资金，推动生态补偿机制的实施。生态补偿研究包括了森林、草原、湿地、水资源环境等多个生态系统在内；从实施情况来看，大部分地区已经形成一定补偿机制，但补偿实践效果不明显[5]，缺乏经过实践检验的比较成熟的生态补偿技术方法和政策体系。

3.3 生态补偿机制在水利行业中的应用

补偿机制自21世纪初期已开始应用于水利行业。2008年，国家决定由中央财政通过财政转移支付的方式，对南水北调水源地统一进行生态补偿。2011年，开始由财政部和环保部牵头组织全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动实施。2016年，国务院办公厅印发关于健全生态保护补偿机制的意见，调动各方积极性，保护好生态环境。按照京津冀协同发展规划纲要要求，紧盯京津冀生态环境支撑区保护，近几年，海河流域积极推动建立生态产品价值实现机制。2016年，冀津两地在全国率先建立了基于改善水质的引滦入津上下游横向生态补偿协议，并签署了引滦入津上下游横向生态补偿的协议（第二期），滦河上游流域水质明显改善，对协同解决上游贫困问题和下游水质问题有重大意义，进一步促进了京津冀协同发展[11]。2018年，京冀两省市签订密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议，以水量、水质、上游行为管控3个方面指标，对上游张家口市相关县区进行生态保护补偿。目前生态保护补偿机制正在进一步探索实施中，主要目标是提高生态环境质量。

3.4 防洪补偿机制的提出

国内伊海燕[3]、周召梅等[12]提出通过生态补偿或者生态移民的方式开展蓄滞洪区建设、加快区内人口外迁，目的是加强蓄滞洪区生态保护。作者认为蓄滞洪区首要功能是防洪保安，因此提出建立蓄滞洪区防洪补偿机制，针对一项具体任务，提出精准补偿建议，政府和市场两手发力，为保护者和受益者良性互动提供基础平台，以促进蓄滞洪区的工程与安全建设，加强日常维修养护，保障蓄滞洪区“分的进、蓄的住、退的出”，减轻区内非必要的淹没损失，推动乡村振兴、区域高质量发展。

4 建立防洪补偿机制的重点内容

4.1 确定补偿范围

建立防洪补偿机制只是提出思路想法，其具体概念需要根据实践与制度的不断完善去规范化、科学化。目前，考虑蓄滞洪区补偿内容包括以下4个方面。

（1）补偿蓄滞洪区建设。用于开展蓄滞洪区工程与安全建设的前期工作、工程建设以及相关研究课题，加速促进完善各蓄滞洪区建设，补齐工程短板。

（2）补偿蓄滞洪区运行管理。保障蓄滞洪区正常运用，工程与安全建设是基础，运行管理也是重要环节之一，蓄滞洪区维修养护也需要投入大量的人力、物力、财力，可以使用防洪补偿资金。

（3）补偿蓄滞洪区运用后的灾害损失。2000年，国务院发布《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失，以保障蓄滞洪区居民的基本生活、恢复当地农业生产。但总体来说补偿标准偏低，比如，住房按照水毁损失的70%补偿，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品按照水毁损失的50%补偿，当地居民只能拿70%的房屋补偿款、50%的家庭必需品补偿款，而花费100%的经费去重建新家，这并不是每户居民都能承受得起的，尤其是运用频繁的蓄滞洪区。因此，可以适当运用防洪补偿资金来补偿一些区内居民，最大程度地减少水毁损失。当然，防洪补偿资金与蓄滞洪区运用补偿资金不冲突，如果防洪补偿资金在满足工程与安全建设的基础上尚有结余，可以视情况补偿蓄滞洪区运用后的灾害损失。

（4）补偿蓄滞洪区发展机会。蓄滞洪区的功能定位是一个长期建设和维持的状态，对区内经济发展形成的制约影响是持续性的，对蓄滞洪区发展机会的补偿是一种对间接损失的长期补偿[3]。但这种损失难以衡量和计算，且海河流域蓄滞洪区工程与安全建设尚有很明显短板，因此近期可待完成蓄滞洪区工程与安全建设达标治理、维修养护经费落实且防洪补偿机制运用相对成熟后，酌情考虑对蓄滞洪区发展机会进行补偿，来促进蓄滞洪区在教育、文化、社会、基本服务等方面与本省市其他地区达到基本均等化。

4.2 明确补偿主体

根据受益者补偿原则，首先确定补偿主体的区域范围。通过对标准洪水进行风险分析，明确直接受蓄滞洪区保护的区域范围。从蓄滞洪区地势特点和功能定位来说，受蓄滞洪区保护的区域范围大多包含蓄滞洪区本身。尤其是海河流域行洪区较多，包括永定河泛区、白洋淀、东淀、文安洼、献县泛区、宁晋泊、大陆泽、大名泛区、卫河坡洼等需要河道与蓄滞洪区共同行洪，因此受蓄滞洪区保护的区域范围包括蓄滞洪区及其他防洪保护区。原则上直接受蓄滞洪区保护的区域范围都应该缴纳防洪补偿资金，但可以根据洪水淹没的水深、历时不同确定不同的补偿标准。补偿主体主要包括居民、实体产业、非实体产业等（不含政府机关、部队、学校及社会福利单位），可按产值或固定资产确定各自应分摊的数额。

4.3 明确补偿客体

生态补偿客体是指要接收补偿的一方[13]。蓄滞洪区为了保障流域、区域防洪安全，付出了巨大经济成本、机会成本，因此蓄滞洪区防洪补偿客体应该包括政府、具有蓄滞洪区内常住户口的居民和相应的企事业单位[3]。建议由蓄滞洪区辖区内政府作为受偿主体代言人，根据具体情况和相关政策，负责支配蓄滞洪区防洪补偿资金，接收社会监督。

4.4 明确补偿标准

从区域范围来讲，受蓄滞洪区防洪保护的行政范围内根据洪水淹没水深、历时分别确定不同的补偿资金缴纳标准。比如，淹没水深小于0.5、0.5～1.0、1.0～2.0、2.0～3.0、大于3 m[14]，可分别确定不同的缴纳系数，水深越高，系数越大；淹没历时小于12 h、12～24 h、1～3 d、3～7 d、大于7 d[14]，可分别确定不同的缴纳系数，历时越长，系数越大。

从受益者来讲，可以分为2个方面：①蓄滞洪区保护受益区内居民的生命财产安全，让人们有安全感和稳定感，具备高质量发展的基础条件，因此受益区内居民可按人头来缴纳防洪补偿资金；②蓄滞洪区保护受益区内农业、工业、商业、自动化产业、服务业、信息产业、文化产业、创意产业、旅游产业等，可按照产值或固定资产来确定缴纳标准，建议同一单位按照产值或固定资产较高的标准执行。

最终缴纳资金应为受益者需缴纳经费乘以淹没水深、淹没历时的系数，同类规模的企业在不同的淹没水深、历时范围内缴纳资金不同。具体缴纳标准可以根据保护区经济发展实际情况，通过调查研究和科学测算确定，也可以根据蓄滞洪区建设情况动态调整。

4.5 加强观念转换

加强观念转换，明确补偿不等于“补贴”，不是“扶贫”“照顾”行为。重大防洪工程建设是一个系统工程，本就不是单一地方个体的一己之责。蓄滞洪区为了流域防洪安全做出了重大牺牲，因此建立防洪补偿机制，受益者反哺受损失地区是责无旁贷的，防洪补偿的实质就是防洪责任和防洪效益的重新分配。

4.6 完善管理考核

（1）严格资金使用和管理。防洪补偿资金使用和管理的责、权、利要明确，充分发挥其征收的效能，同时不造成资源浪费。建议防洪补偿资金的缴纳地区和使用地区均成立相应的管理机构，缴纳地区监督资金使用，使用地区水利、财政、发改等相关部门各司其职统筹管理、专款专用，充分发挥资金使用效益。对于蓄滞洪区建设、维修养护、运用补偿等方面，可强化流域管理机构的治理管理作用，加强技术方案审核，促进资金使用科学、合理，同时适时开展审计。

（2）加强绩效考核。补偿机制可以长久实施的一个重要基础是补偿资金能发挥其预期效果。为确保实现补偿机制提出的初衷，加强绩效考核是重要环节之一。限期内需要完成蓄滞洪区工程与安全建设，全面做好运行管理，保障蓄滞洪区正常启用。逐步开展对蓄滞洪区发展机会的补偿，切实让区内群众体会到获得感。

（3）开展蓄滞洪区布局优化调整。按照经济社会高质量发展的新要求，考虑海河流域下垫面变化显著、地面不均匀沉降严重、降雨径流关系变化和水资源衰减情况较突出、河系蓄泄关系发生变化的实际，推进蓄滞洪区布局优化调整。蓄滞洪区的优化调整要立足于保障实现流域目标洪水防御为前提，合理考虑超标准洪水防御需求，复核现状条件下流域设计洪水、河道、水库的行泄能力和蓄洪能力，分析流域洪水蓄泄关系，理清细化蓄滞洪区需要承担的蓄滞洪量，并在尊重地方经济社会发展需求的基础上积极稳妥推进[15]。

（4）创新多元化补偿方式。积极探索多元化补偿方式，推动由单一资金补偿向深层次全方位合作拓展，推进流域协同发展。尤其是补偿蓄滞洪区发展机会，可以考虑采用为区内居民提供就业机会、对口协作等方式，拓宽补偿渠道。

（5）牢牢把握蓄滞洪区功能定位。短期内，蓄滞洪区可以依靠防洪补偿资金，完善蓄滞洪区建设管理。基于蓄滞洪区的功能定位，长远还要加强蓄滞洪区产业结构调整、控制人口增长，有计划地组织人口外迁，提高区内居民生活的幸福感。