以河长制为抓手构建河湖管理保护机制探讨——以云南省程海为例

吴青见，王法仁

（1.云南省水利水电勘测设计研究院，云南 昆明 650021；2.云南省调水中心，云南 昆明 650021）

1 概述

程海为云南省永胜县境内金沙江流域湖泊，湖形似米粒，南北狭长，东有东山，西有西山，是一个“两山夹一湖”的湖盆区。程海面积77.218 km2，平均蓄水量19.87亿m3，平均水深25.736 m，平均水温17.6～27.5℃，湖西海拔1490 m。据史料记载，程海历史最大湖水深度达72 m，于1779年开始下降，原因不明，至1995年水位趋于稳定，在1500 m上下波动，近200 a的时间内下降了近40 m。程海属于内陆封闭型湖泊，由于自然和历史的原因来水渠道已经枯竭。近年来，程海周边旅游业崛起，人为活动日渐频繁，对湖水需求量逐日增加，导致本不能对外出水的程海流域沉积了超出湖体自身净化能力的污染物质，从而影响整个生境的自然循环能力，长此以往湖体水生环境质量将越来越差，且短期内难以恢复。

为更好地治理与保护程海这一“高原明珠”，永胜县委县政府深入贯彻落实习近平生态文明思想，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，按照中央、省、市决策部署，坚持问题导向和目标导向，制定《关于全面推行河长制的实施意见》，在全县范围内全面推行河长制、湖长制，推动山水林田湖草沙系统治理，既治乱又治病治根，打造生态美丽河湖。各级河长、湖长以高度的政治责任感和使命感，主动领责，勇于担当，集中力量啃下了一批河湖管理保护中的“硬骨头”，使程海流域的河湖面貌得到初步改善。

2 主要工作及成效

自工作开展以来，程海河长制工作以“河畅、水清、岸绿、景美”为目标，强化规划引领、空间管控、系统治理，落实依法治水，推进绿色发展模式，把全面加强河湖保护治理作为争当生态文明建设排头兵的重要任务，坚持目标导向、问题导向，着力落实河湖长制水资源保护、水域岸线管控、水污染防治、水环境治理、水生态修复、依法管水治水等主要任务，促进水环境质量的持续改善。

2.1 建立健全河长制度，层层织密责任网络

为贯彻落实中央、省、市、区关于全面推行河长制的实施意见，全面加强河道综合治理，健全长效管理机制，按照“统一领导、分级管理”的方式，“一把手”抓“一把手”，责任层层压实，落实责任主体，及时提出解决意见和建议，确保河道“人人有事干、事事有人管”[1]，让河长成为“责任制”，而非“冠名制”。通过督查室、13个日常巡查小组日常督查和部门内部巡查相结合的方式建立了河道督查巡查机制，对河道日常保洁打捞状况、清淤工作和脏乱差问题、人员在岗情况等进行全面巡查，对发现的问题及相关责任人进行通报，并按照相关规章制度考核办法进行相应惩处，督促问题整改到位。同时，采取交叉检查、联合督查等方式，及时深入了解河长履职情况，对履职不力、不作为、慢作为、乱作为的情况发现一起、查处一起，严肃问责，推动各级河长把责任抓牢抓实，做到守河有责、守河尽责、守河担责。

2.2 有机结合人居环境，营造良好社会氛围

河湖环境的整治与湖周农村人居环境息息相关，充分发挥河长制在乡村振兴战略实施中的制度优势，把生态环保、自然资源、农业农村、住房建设等资源进行有效整合[2]，扎实推进村庄“七改三清”行动。以农药、化肥减量为行动目标，编制印发《永胜县程海种植业结构调整实施方案》《永胜县程海农药减量增效实施方案》《永胜县程海化肥减量增效实施方案》。同时，认真开展农村人居环境整治百日攻坚行动，按照《丽江市农村人居环境整治百日攻坚行动实施方案》要求，紧密结合农村人居环境整治工作实际开展清河行动。充分利用丽江公共频道、古城之窗、《丽江日报》、丽江读本及公司官方网站、微信公众号等新闻媒介，加大对河道日常保洁、清淤、专项整治等工作的宣传力度，树立典型、曝光落后、强化引导，形成浓厚的舆论氛围。对沿河周边居民进行河道治理和环境保护宣传动员，营造环境治理人人参与的良好社会氛围。

2.3 探索“党建+河道”管理体系，推动两者融合发展

河长制实质是党政负责人主导下的河湖流域多部门协同治理，强调部门之间的协同配合，具有不可替代的制度优势[3]。党建引领推进河道长效管理，充分发挥党员的战斗堡垒作用，确保统一思想，从而形成内部合力。建立党政班子成员一河一人、责任到人的工作制度，同时结合村镇实际推进党建示范载体创建工作，本着把党建工作建在一线、开展在一线的理念，根据环卫业务工作实际和河道清淤保洁工作情况，逐步组织实施“共产党员示范管理河道”的平台建设，创建清溪河为“党员示范管理河道”，并配套完善相应的示范岗考核体制，细化考评细则，鼓励争先创优，以打造“示范河道”和评选“优秀河道保洁员”的形式表彰先进、树立典型，不断推动党建工作和河道业务工作融合开展、双向促进。

2.4 新兴科技有效助力，促进智慧湖泊发展

为了更好地治理和保护云南省九大高原湖泊之一的程海，引入现代科技是河湖监管工作的一把利器[4]。2019年以来，永胜县依托“智慧湖泊”建设，投资4000万元引入大数据、物联网、移动应用等技术，将治水工作与信息技术有机结合，实现信息化管人、智能化管湖。工作人员每日沿湖巡查，看是否有河道垃圾、河道堵塞、河岸违建、养殖污染等问题，发现情况可随时用手机拍照取证，上传到管理平台。“智慧程海”管理平台从2019年运行以来，平均每月发出100余起警报、700余条水质数据，对程海水质的实时监控与事前风险进行预判，仿佛给程海穿上了一套360°无死角的“防护服”。这一管理平台对程海入湖河道、村庄沿线、企业等重点区域进行实时监控，实现了对一级保护区内违规入湖、捕鱼、放牧等行为自动分析、报警、任务下达及跟踪处置。同时，建立网格化监管体系，将145个摄像头的预警信息及47 km湖岸线、47条入湖河道（冲沟）口的保洁工作划分到每一位责任人，保证对每一起违法事件、每一段岸线保洁都有责任人及时进行处理。将河长制与现代技术结合，推动监管工作的数字化智慧化转型，推动整体发展带动乡村振兴。

3 经验和启示

3.1 责任落实是前提

实施河长制是一项复杂的系统工程，河长制工作要取得实效，必须实行周边市、区、县下一盘棋，理顺管理体制，建立健全高层次的工作机制，加强组织领导，强化责任落实，推进部门间的信息共享和协调联动，充分发挥各部门的优势，形成齐抓共管、共同推进的良好局面。由市、区河长办牵头，统一组织、统一行动，整合部门和街道力量，开展联合执法，同时加大对环境污染违法行为的处罚力度，实行从重处罚、上限处罚，并进行媒体曝光，让违法企业在法律上受到制裁、经济上受到惩罚、道义上受到谴责。

3.2 及时处置是关键

在当前多部门管理、多地区开发利用的情况下，实现对湖泊管理与保护的相对统一，应建立湖泊管理与保护联席会议制度，这是加强湖泊管理与保护的重要制度创新。这一创新有利于实现统筹协调、团结管湖，更好地把握湖泊的生命规律，坚持保护优先；有利于实现科学利用、有序发展，保障湖泊资源环境的可持续利用；有利于实现科学规划、综合治理。水利部门作为湖泊的主管部门，必须有效协调，更好地发挥好各部门、各地区的职能和能动性，实现湖泊管理保护与开发利用的最大效率和效益。由于大多环境违法行为存在发生时间短、地点偏僻、污染源隐蔽等特点，难以在第一时间得到有效处置，所以河长制的实施能充分发挥前沿力量，在第一时间制止污染行为，有效解决巡查不到位、查处不及时等问题。

3.3 适度开发是重点

不仅要科学地开发利用，更要把保护放在首位。没有合理的开发利用，就不能让人民群众看到生态建设的强大作用，也无法为保护湖泊提供强大经济支撑。要把握好开发利用的“度”，坚决不因经济利益去掠夺、侵占、伤害湖泊，把社会效益放在首位，坚持可持续发展的长远利益。要站在生态建设的新高度，用新的理念、新的思路、新的方法去破解开发与保护的难题。要突出法制规划和科学技术对湖泊管理与保护的贡献，完善法规制度建设，加强执法体系建设，充分发挥湖泊管理与保护联席会议的体制优势；加强对湖泊保护利用的探索，并将最新的成果充实完善到保护利用规划中，以科学的规划引领湖泊的保护与开发[5]。

3.4 社会参与是根本

进入生态文明建设的新阶段，湖泊生态保护建设成为推进生态文明建设、促进产业转型升级、转变经济发展方式的突破口，成为提升城市竞争力的新动力，成为引领城市未来发展的“绿色引擎”。湖泊本身是一个集防洪、排涝、饮水、养殖、航运、旅游、生态于一身的综合体，维护湖泊的健康生态，就是发展生产力，就是保障可持续发展。实行河流的综合治理，单靠政府、有关部门单打独斗难以奏效，必须充分发挥人民群众的力量和作用。河长制的实施能充分激起民间治水的信心和决心，有利于调动广大群众的积极性，把公众从旁观者变成环境治理的参与者、监督者，深化当地居民对湖泊管理与保护的认识。

4 结语

目前，对程海的有效监管取得了巨大成效，河湖面貌日渐趋好，但河湖管理保护领域还有不少深层次的问题亟待解决。为此，可以利用网络、报纸、广播等新闻媒体，加强饮用水源保护宣传，促进广大市民自觉遵守保护规定并对违法行为进行监督举报；结合新技术手段，引进技术人才，推进新一代信息技术与河湖监管工作深度融合，促进可持续发展。建立保护长效机制，形成良性生态循环是河长制下河湖治理的下一步建设幸福河湖的关键所在。