研究型审计助力国家级新区高质量发展的机理与实现机制

赵文博 （南京审计大学财务处 江苏南京 211815）

一、引言

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，实现高质量发展成为中国式现代化的本质要求之一。审计机关要坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉；要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势（晏维龙、庄尚文，2022；姜军，2022）。

研究型审计是以问题研究为导向，通过更科学严谨地优化审计方法和开展审计工作，以更好发现和解决问题。在审计署的大力推动下，研究型审计的学理研究、实践探索、推广应用等得以全面展开，在科学界定战略功能定位、价值内涵、任务要求、工作方式等内容基础上，上升为指导审计工作思维理念，要求将研究型审计充分融入审计立项、实施和报告的全过程，构建审计研究闭环链条，切实提高审计项目实施效率和审计成果质量。

虽然大部分国家级新区的起步相对较晚，战略功能定位和核心功能各有差异，但都具有明显的新时代特征，肩负新时代服务国家经济社会建设大局的新职责新使命，以更好满足人民美好生活需要。与其他经济开发区、工业园区和特殊功能区相比，国家级新区战略功能定位更高、更多元化，必须全面贯彻落实新发展理念（王兴平、韩静，2022）；但也存在功能交叉覆盖、区域范围和行政权限交叉叠合等新老问题，在高质量发展上面临各种压力和挑战，亟待通过研究型审计加以破解。

二、新时代研究型审计的战略功能定位

（一）新时代研究型审计的新职责新使命。《“十四五”国家审计工作发展规划》通过分析新时代审计工作面临的形势、任务和机遇，系统性地明确了新时代赋予审计工作的新职责新使命。在全面加强审计业务管理方面，将积极开展研究型审计作为创新审计理念思路的首要内容。要求审计机关深刻认识和准确把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，在审计理念、审计手段、审计管理的改革创新上下功夫，坚持问题导向、精准施策，既要善于发现问题，更要注重协助解决问题，推动审计工作高质量发展，更好发挥审计建设性作用。新时代赋予审计工作的新职责新使命，要求审计监督必须主动适应新时代社会主要矛盾变化，全面开展研究型审计工作。

（二）新时代研究型审计的战略功能定位。一是从审计功能定位上，研究型审计具有矩阵式监督特征。首先，在党和国家战略宏观、行业或区域中观、审计事项微观上，要深入全面把握党和国家重大战略部署，将政策出台背景、战略意图、改革目标等根本性、战略性等内容融入审计监督工作。其次，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，将加大“三个审计力度”和实现“四个促进”等审计监督职责融入研究型审计，作为研究型审计的关键要素和核心战略功能，从风险隐患、问题发现、演变趋势、影响因素、解决对策、体制机制改革完善等方面，系统发挥审计监督和建设性作用。二是从审计工作实务要求上，研究型审计工作要始终围绕“政治-政策-项目-资金”主线开展，全面掌握审计事项、问题和风险的历史沿革、现状、发展趋势、改革方向、职责履行、业务运行、管理模式等信息，实现全面的精准画像，协助解决好专业性的重点难题，从体制建设、机制落实、监管防范、勤勉履职尽责等方面提出前瞻性整改措施，提高审计质量和审计监督效能。三是从研究型审计核心功能上，通过全面研究审计事项、问题和风险，提出系统全面、精准而富有建设性的意见。通过把握政治方向和前瞻性，加大风险隐患揭示力度，有效防范权力失范、重大经济损失和生态环境破坏等问题。通过主动适应新时代社会主要矛盾变化，系统深入把握党和国家政策措施并督促贯彻落实到位，更好服务构建高质量发展新格局。

三、促进国家级新区实现高质量发展的压力挑战和应对策略

（一）国家级新区管理体制和规划上的压力挑战。大多数国家级新区具有多行政区域叠合的特征，导致在管理决策和规划实施上存在诸多压力与挑战。一是多区叠合管理体制不利于提升建设效率，易与其他功能区产生职责不清、权责交叉和权益冲突等问题。二是部分新区缺乏科学的建设规划，土地集约利用程度不高，有些新区整体规划虽然合理，但在后期开发实践中逐渐偏离甚至无序。三是城市发展与产业融合松散，产业功能和城市功能割裂分离问题较为突出，过度依赖土地收入和房地产，新区可持续高质量发展的基础较为脆弱。四是过度关注招商引资数量而非质量，造成高新技术产业的关联性偏弱、产业竞争力不强、企业间产业关联度较低等问题，难以形成全产业链竞争能力，无法参与产业链高端技术环节。

（二）国家级新区实施差异化战略和区域辐射带动的压力与挑战。基于差异化战略提升区域发展的辐射带动能力，是国家级新区承担的重要职责功能。当前大部分新区的同质竞争较为严重，缺乏自身产业特色，要素聚集效应和区域辐射功能相对较弱，尤其是从“中央主动”战略转向“地方主动申请，中央择优批复”后，没能探索出服务国家重大发展战略的区域特色发展道路，过于依赖国家的特惠政策、产业扶持和资金资助。新区创新驱动发展动能减弱，区域辐射带动作用不显著，偏离了新区带动区域经济加快发展、服务国家区域发展战略的初衷，甚至因发展动能不足而制约了周边城市的辐射带动作用，出现内部园区和功能区的非理性不当竞争、与新区战略功能定位冲突等问题。

（三）国家级新区坚持新发展理念、履行新职责新使命面临的压力。促进国家级新区高质量发展，要求坚持贯彻新发展理念，主动适应新时代社会主要矛盾变化，以创新驱动为第一动力，以高质量发展为引领，解决不平衡、不充分的发展问题，实现人与自然和谐共生、内外双循环联动、社会公平正义。当前已步入开启全面建设社会主义现代化国家新征程阶段，党的二十大已对新征程推动高质量发展作出了重大战略部署。在新征程上，新区应坚决摒弃投资拉动和要素驱动的经济增长和发展模式，坚持以推动高质量发展为主题，必然面临更大的压力和挑战。

（四）应对策略。国家级新区必须实施全方位的高质量发展应对策略。一是加快推动新区体制机制改革，创新行政管理模式，从省级政府层面获得更大改革自主权，破解管理碎片化难题、降低冲突成本。二是遵照党的二十大战略部署，坚持以高质量发展为主题，深度融入国内大循环以增强内生动力，不断提升融入国际循环的质量和水平。三是通过优化产业布局和强化新区协同联动，健全现代化经济体系，提高以创新为第一动力的全要素生产率。四是优化提升产业链和供应链的韧性和安全水平，推进新区与新区、新区内部各功能区实现协调发展、融合发展。五是坚持新区战略功能定位和核心功能区建设标准不降低，确保“一张蓝图绘到底”，推动高质量发展引领，实现质的有效提升和量的合理增长。

四、研究型审计助力国家级新区高质量发展的作用机理

（一）研究型审计有助于促进战略动能定位的长期坚持。与传统审计相比较，研究型审计更加强调系统深入研究党和国家重大经济决策出台背景、战略意图、改革目标等根本性、战略性问题，进而从坚持党的领导和政策落实跟踪审计上，推动贯彻落实好党和国家的重大政策措施和战略定位（李曼、魏小娟，2022）。研究型审计要针对国家级新区的一般性战略功能定位和自身特殊定位及具体任务，全面深入研究国家级新区建设的政策背景、战略意图和改革目标等根本性、战略性问题，与各新区的特点相结合，协助国家级新区管理部门更好领会重大政策，长期坚持和充分把握总体战略方向，在各自战略上采取针对性措施，形成从政策领会、政策实施到具体建设的引领主线，不断提高贯彻新发展理念的能力和水平，监督和保障构建新发展格局和实现高质量发展。

（二）研究型审计有助于从提高决策质量上促进高质量发展。研究型审计最终是为了更好发挥审计监督和建设性作用，审计的独立公允性、审计人员依法客观公正监督、始终基于第一手事实、真相、数据进行客观审慎评价和结论等的优点都没有改变。更为重要的是，研究型审计更加聚焦主业，善于通过及时、准确、完整披露信息发现问题，注重发挥建设性作用解决问题。国家级新区不仅享有多种特殊优惠政策，也在新区建设中具有特殊决策权，优惠政策与特殊决策权叠加，难免产生权力运行失范和项目招投标腐败等问题。研究型审计通过系统深入研究和把握优惠政策，使权力运行和优惠政策利用更好地在阳光下运行，推动实现社会监督和全民参与。综合运用审计的信息披露机制，研究型审计能够更加谨慎、客观和全面地评判优惠政策利用的合规性和绩效，进而全面利用好第一手信息提高决策质量，推动新区不断提升高质量发展的决策水平。

（三）研究型审计有助于推动创新引领的先行先试。研究型审计强调运用系统论思维逻辑，以改革思路实现问题发现与问题解决、风险隐患揭示与风险治理相统一，具有服务国家级新区创新引领发展的风险揭示作用和容错纠错机制。国家级新区不是通过资源要素再集中和再整合实现发展，更加强调要将创新作为第一动力。但创新是不确定风险最集中的领域，研究型审计不但善于客观公允地发现问题，更善于解决问题，全面辩证地对待审计发现的问题，按照“三个区分开来”要求进行公允性评价，进而从问题发现和问题解决、风险揭示和风险控制相统一上，服务并推动新区党政干部和工作人员更好坚持新区发展战略、勇于承担创新风险先行先试。

（四）研究型审计监督穿透性和信息共享机制有助于整合决策资源。研究型审计不仅强调各种审计力量形成监督合力，还强调构建审计结果和信息的共享机制，综合分析跨年度、跨地区、跨行业和跨领域审计结果，推动与其他监督部门和主管机构的沟通协商与合作，打通部门间的权限障碍。针对特定的专业事项或特定业务展开全方位全周期审计调查，既有助于提升审计监督效能，也有助于从普遍性、规律性、倾向性和苗头性的问题上，提出跨区域、跨行业和跨领域的意见建议。审计监督的穿透性和打通性，对于与行政区、开发区、园区等权限交叉的国家级新区而言是不可替代的，有助于减少不同功能区之间的相互干扰，更好坚持推动实现高质量发展，引领战略而不偏离。

五、研究型审计助力国家级新区高质量发展的实现机制

（一）从政治上系统把握国家级新区高质量发展战略功能定位。国家审计机关要全面系统深入领会国家级新区相关的政策措施，包括党和国家制定的宏观战略和各项优惠政策，通过政策措施落实跟踪审计推动落地实施。从当前已成立的国家级新区来看，一方面肩负着国家重大发展和改革开放战略等重要任务，在地区经济综合发展中承担着领头羊的角色；另一方面在区域各类开发区布局和管理体制上又存在多元化、交叉性和重叠性等特征，给研究型审计助力国家级新区高质量发展带来了一系列新课题、新挑战。审计机关只有真正系统深入研究和充分把握党和国家关于国家级新区的决策部署、各种政策措施，全面了解国家级新区的战略定位和核心功能，才能从政治性、前瞻性上促进新区牢牢把握战略功能定位方向。

（二）从审计资源整合上推动形成研究型审计主导的审计监督合力。推动与国家级新区审计相适应的研究型审计组织方式创新，切实坚持“政治-政策-项目-资金”审计工作主线，优化研究型审计工作流程，在新区或上级审计委员会的统一领导下，打通区域内的审计边界，形成强有力的审计监督合力，从而在依法全面履行审计监督职责的基础上，提出助力实现新区高质量发展的建设性意见建议，为促进深化改革和完善体制机制提供参考方案。审计人员要在坚持客观公正的基础上发挥专业权威性作用，从公信力、政治性、前瞻性上提出对策建议，在动态协作管理中提升研究型审计能力和审计结果及对策建议的适用性。研究型审计要与国家级新区先行先试、高质量发展引领相适应，不断提高审计质量和监督效能。

（三）从新时代审计功能定位上全面融入国家级新区高质量发展研究型审计工作。坚持研究型审计的核心是审计的功能定位，将审计监督的“三个加大力度”和实现“四个促进”全面融入研究型审计，结合国家级新区功能定位，细化为可实践操作的工作指南。研究型审计的理念思路创新、组织方式创新和流程管理优化，最终还是为了提高审计质量、充分发挥审计监督作用和建设性作用。应将新时代关于审计职责使命的重要指示全面融入研究型审计，成为研究型审计的可操作性具体任务，落实为地方审计委员会领导下审计机关的年度工作任务、工作指南、业务引领并加以制度化，具体形成助力国家级新区高质量发展的工作计划，真正有效地助力其高质量发展。

（四）通过研究型审计优秀案例发挥助力国家级新区高质量发展的建设性作用。通过集中各方优势审计力量，针对国家级新区建设和高质量发展中的关键事项、难点痛点堵点等内容，展开政策跟踪落实审计、财政审计、政府投资审计、资源环境审计和经济责任审计等专项研究型审计，更加系统、全面地运用研究型审计的思路、理念和模式展开审计研究，包括如何充分发挥政府审计、社会审计和内部审计以及各专业领域专家的作用，在审计全覆盖上分别形成实务引领型的审计案例。既可以集中相关专业人员对各领域的经典项目开展研究型审计作为示范案例，也可以挖掘遴选较为优秀的审计项目，在诊断并提出完善措施后作为示范案例，同时推动审计结果在被审计单位及所在行业的应用，更好发挥审计的建设性作用。

六、总结

国家级新区肩负着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能，在解决经济社会发展的不平衡、不充分问题，以及促进经济高质量发展、扩大对外开放和推进改革创新方面发挥着引领作用。国家级新区的典型特征是高质量发展引领、改革开放新高地、城市建设新标杆，但也面临着一系列的压力与挑战。助力国家级新区坚持新发展理念、实现高质量发展，离不开高质量的研究型审计及其建设性助推作用。