曲靖市天然林保护工程实施成效分析及建议

2023-04-05朱留琼李春华

花卉 2023年4期

朱留琼，李春华

（曲靖市林业和草原局，云南曲靖 655000）

0 引言

实施天然林保护工程是党中央、国务院站在中华民族生存和发展高度，针对我国生态环境恶化现状，制定的一项加强生态环境建设，再造秀美山川，实现经济社会可持续发展的具有深远影响的战略决策[1]。曲靖市地处长江上游，是珠江发源地，生态区位极为重要，1998 年在南盘江林业局试点，2000 年在麒麟、沾益、马龙、宣威、罗平、师宗、会泽正式实施。天保工程区范围内全面禁止天然林商品性采伐，加强森林资源管护、实施了公益林项目建设、开展中幼林抚育、妥善安置富余职工、森工企业和国有林场棚户区改造、林区道路等基础设施建设措施，经过天保工程两期的持续建设，工程区的生态状况和经济社会面貌发生了明显变化，全市森林资源得到全面保护，森林质量得到提高，生态环境得到改善，林区社会得到稳定发展。但天然林生态系统的恢复是一个长期的过程，加强天然林资源保护仍然是一项重大而紧迫的战略任务[2]。

1 森林资源情况

根据2020 年森林资源监测报告，曲靖市林地面积1646978.1906hm2，占总面积的56.9% ；非林地1247180.8094hm2，占总面积的43.1%。全市森林覆盖率50.1%，有林地面积1252608.396hm2，乔木林（不含经济林）1195868.6863hm2。曲靖市森林面积有1450083.9141hm2，其中天然林面积874659.5113hm2，人工林面积575424.4028hm2，国有林95665.9981hm2，集体林1354417.916hm2，公益林面积832582.3158hm2，商品林面积617501.5983hm2[3]。

2 工程实施情况

自天然保护工程实施以来，曲靖市共累计投资145018.4 万元，其中中央基本建设资金投资40111.94万元，财政专项资金投资93615.19 万元，地方配套国债资金4155.52 万元，地方配套财政专项资金3891.87 万元，经营主体自筹资金3243.88 万元。

曲靖市天保工程二期天然林管护面积指标729040hm2，其中，国有林84500hm2，集体林644600hm2，实际管护面积1265600hm2，国有林85360hm2，集体林644600hm2，集体商品林535700hm2，聘用护林员7664 人，天保森林管护2671 人，公益林管护4321 人，商品林管护672 人。累计实施公益林建设249380hm2，其中，人工造林55660hm2，封山育林152950hm2，模拟飞播27470hm2，人工促进天然更新13300hm2。实施森林抚育112670hm2。通过多种渠道分流和一次性安置富余人员共934 人，其中，一次性安置227 人，分流707 人，分流人员中从事森林资源管护439 人，公益林建设138 人，种苗生产30 人，其他100 人。全市2022 年在职职工752 人，职工养老、医疗、工伤、生育、失业五项保险参保率100%。离退休职工741 人全部参加了医疗保险。发放一次性安置职工社会保险补助385.42 万元，确保天保工程职工病有所医、老有所养，切实保障职工利益，保障林区社会稳定。

3 工程实施主要成效

3.1 森林资源快速增长，生态环境明显改善

①天然林资源恢复性增长持续加快，通过天保工程的实施，曲靖市森林总量不断增加，且总体呈现恢复性增长的良好态势，工程区森林面积从1998 年778300hm2增加到2020 年1450083.9141hm2，工程区森林面积增加了671783hm2，活立木蓄积从1998 年的2350 万m3增加到2020 年6753.52 万m3，森林覆盖率由1998 年的38.9%提高到2020 年的50.1%。通过停伐限伐工程区内森林资源消耗势头得到进一步遏制，工程区内的集体天然商品林形成了事实上的全面停伐，实现了天然林商业性采伐为零的目标。同时，通过人工造林、封山育林、模拟飞播项目的实施森林面积和蓄积都实现增长。②森林生态系统服务功能显著加强。随着森林植被的不断增加，森林生态系统功能逐渐恢复，森林群落结构趋于合理、固土保肥、涵养水源、防灾减灾等生态系统服务功能显著增强。野生动植物栖息环境明显改善，珍稀动植物种群和数量明显增加。例如，师宗县的秃杉箐2400hm2原始森林是师宗县乃至曲靖市现存连片面积最大的原始森林，森林覆盖率高达90%以上，片区内森林资源得到有效保护。生态效益突出，如濒临灭绝的野生猕猴、眼镜蛇、白腹锦鸡、野猪、豹猫等珍贵动物数量大幅度增加；古茶树、三尖杉、秃杉、红花梨、西南桦、野茉莉、三角枫等珍贵树种得到有效保护，工程区整体生态状况实现由逐步好转向明显改善转变。

3.2 林区产业得到调整，林业经济快速增长

工程实施后，通过大力开发林下资源，发展林下养殖、林下种植、野生食用菌和核桃产业等，多措并举，积极调整林区经济结构，工程区林业产业结构逐步开始向天然林管护、林下种植业、森林旅游业、林副产品采集、加工、销售业、服务业和其他第三产业转型。如师宗县南盘江林业局积极引导职工自主创业，鼓励职工扎根林区，通过建设以“一片山林、一座房屋、一个果园、一块苗圃、一群牛羊、一圈家禽”为模式的“六个一”家庭林场，大力发展速丰林基地建设、经济林果业、林下种养殖等多种经营项目，职工年平均收入由2008 年的13196 元增加到2020 年的54984 元，增长了3 倍多，走出了一条企业发展、生态改善和职工增收的“三赢”之路。通过天保工程公益林建设等营造林项目培育了以杉木为主的速生丰产林基地200 万亩和以核桃为主的木本油料林基地400 万亩，同时引进企业建设以银杏及红豆杉为主的采叶林基地和药用牡丹基地，积极发展林下种植重楼、黄精、林下养殖等，工程区林业产业基础得到夯实。

3.3 森工企业富余职工得到妥善安置，社会保障得到完善

天保工程实施林区职工职能改变，由“砍树人”变为“植树人”“护林人”，通过多种渠道分流和一次性安置富余人员共934 人。其中一次性安置227 人，分流707 人。分流人员中从事森林资源管护439 人，公益林建设138 人，种苗生产30 人，其他100 人。通过对富余职工的妥善分流安置，增加了林区人员的收入，确保了林区社会的稳定。工程区全部职工参加了社会养老、医疗、工伤、生育、失业五项保险，截至2020 年底，职工参保率100%，缴费率100%，实现了职工社会保障应保尽保[4]。

4 存在问题及原因分析

4.1 森林管护统一体系尚待健全

由于统一管护体系不够健全，管护任务主体责任不落实，缺失统一考核体系，实施效益难于保障。目前，有天保工程、公益林森林生态效益补偿、生态护林员、天然林停伐4 个项目的森林管护任务，但资金没有形成合力，同一管护区域，管护对象交叉存在，存在一个管护区域数十人共同管理的情形，造成劳动力浪费、效率低下的问题。同时，各类项目其政策设置的出发点以及政策涵盖对象从根本上存在差异，在具体实施过程中，项目实施单位未能较好地整合资金，导致财政资金使用过程资金投入、资金管理、实施内容和实施成效混淆不清，没有发挥管护资金的最大效益。

4.2 森林管护手段单一，森林管护设施缺乏

目前的森林管护手段主要是人工巡护，低层次管护人员成本占比高、效率低、预警反应不及时，管理效率不够高。曲靖是个典型的山区，工程区内更是地形复杂，地势陡峭，管护难度高，人工巡护安全隐患大。对新的现代化信息化手段和技术运用不足，现代化管护手段未得到充分利用，如无人机巡航、野外视频监控及GPS 定位巡护，管护配套设备设施落后，尤其缺乏必要的科技信息化支撑，管护数据采集、共享难于实现，不利于森林管护的实时监控[5]。

4.3 森工企业职工保障机制不明确

天保工程区的森工企业已丧失“企业属性”。维持森工企业生存运转主要靠天保工程财政补助资金，职工养老保险基本依靠政策补贴、职工工资收入分配完全依赖于森林管护经费。天保工程初期是解决森工企业的困境，森工企业从木材生产转为生态建设，没有从根本上解决长期保护和森工企业今后的出路问题，森工人员保障机制不明确。企业的体制和管理机制没有转变，仍按原国有企业的体制运转，形成企业吃事业费，职工收入分配大锅饭的现象，并且出现了森工企业要求参照事业单位涨工资的现象，森工企业旧有体制问题尚未得到根本性解决。

4.4 森工企业发展的积极性和主动性不强

森工企业自我发展的积极性和主动性不强，“等、靠、要”现象存在，后续产业开发滞后，还没有形成新的经济增长点。绝大多数森工企业和国有林场基本没有开展生产经营活动，只有少量、规模较小的林下种植和养殖项目，收益不多，职工工资来源主要依靠天保工程资金，部分森工企业由于无林无地，职工文化水平不高，森工企业老化严重，对国家的依赖度较大，缺乏发展后劲，森工企业后续发展的主观能力不够。

4.5 林区基础设施建设落后

森林资源管护工作重点在基层，他们行使着政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广等职能。由于各种原因，林区的基础设施建设较为滞后，大部分管护所和管护站的基础设施较为陈旧，多年来没有专项资金维护建设，严重阻碍森林管护工作的正常开展。

5 建议

5.1 完善森林管护体系建设

高效整合资源，建立长期全面科学的森林管护体系，应理顺天保工程、公益林生态效益补偿、非天保区天然商品林停伐的关系，并统一实行合理的森林管护政策，有效整合项目资金，统一森林管护体系。以便于管护、利于管护为原则划分管护区林班小班，打破天保工程和公益林生态效益补偿及非天保区天然商品林停伐项目多条腿走路的现状，明确管护责任机构[6]。

5.2 开展“智慧林业”建设，推进森林管护模式的科学化

森林管护工作解决了大量的就业问题，将一部分“砍树人”转变为“护林员”，从社会效益的层面效果明显，人工巡护是解决林农就业，改善生活条件的有效途径，但各地应结合当地森林管护需求，合理搭建管护信息服务平台，充分运用野外视频监控、GPS 定位巡护、无人机巡航等现代化手段，提升保护层次和水平，提高管护成效，使天然林得到有效保护，实现人工管护与智能管护高效协作的管理模式，实现社会效率与经济效益双重提升。

5.3 优化森工企业职工保障机制

实施天保工程后，工程区内全面停止天然林的商品性采伐，森工企业已经完全失去了经营创利、自负盈亏的企业功能。主要从事公益性的森林资源管护，仅依靠天保工程财政补助资金维持生存运转，已经完全失去企业的特征和本质，对过去为木材生产经营服务的中小企业，实行民营化改革。对加工、运输、流通等中小型森工企业实行以产权制度为核心的改革，国有资本整体退出，终止国有企业性质，对职工给予一次性经济补偿，解除劳动关系，终止国有职工身份。

5.4 拓宽致富途径，提高森工企业活力

建议各森工企业利用天保工程的契机解决企业转型发展与职工致富的问题，不断创新发展思路，探索适合自身发展的道路，积极培育后续产业，鼓励和扶持以家庭为单位的种植业、养殖业、采摘业及林下经济的发展，拓宽林区职工的致富途径，增强森工企业的活力，提升企业自我造血功能和市场竞争能力。例如，随着工程区新兴产业的逐步壮大和产业结构的日益多元化，森林旅游和非木材林产品资源开发也可成为地方财政收入的支柱和林农增收的主要渠道，改变原来“独木支撑”的林区经济格局，依托当地风景秀丽的天然林资源，通过招商引资等手段，加大生态旅游开发力度，积极推进森林生态旅游发展。