广州城市更新改造模式

刘 伟

（广东省建筑设计研究院有限公司，广东 广州 510010）

0 引言

随着我国经济发展水平迅速提高，城市化进程加快，在城市发展建设实行新增建设用地总量控制下，其逐渐转变为存量为主，城市更新作为存量发展的主要途径，是解决新增用地紧张和存量用地低效问题的重要突破口[1]，是城市高质量发展的必然选择。学界及全国各城市对城市更新进行了长期的探索及实践，如张永泰[2]进行了街区景观微改造设计研究，李鹏超[3]基于文化传承视角系统研究历史街区改造，李剑锋[4]梳理分析更新模式选择与综合效益评价，许宏福[5]从协同治理角度探索成片连片改造模式转型发展，刘炜[6]基于包容性发展视角提出“自主式、项目开发式、综合整治式”改造方式，林辰芳[7]提出“多元主体协同合作更新机制”等。对于城市更新研究及实践多集中于更新政策、历史街区景观营造、文化传承、改造模式及体制机制等某些方面，但对于广州城市更新系统性研究相对缺乏。本文通过从更新定义、政策演变及要点、改造模式等方面对广州城市更新进行系统梳理分析，为城市更新工作及项目推进奠定基础，助力广州实现城市高质量发展。

1 城市更新的定义

全国更新改造工作如火如荼推进，从早期的政府规划政策到后来的学术关注，城市更新研究已经建立起相对完善的理论体系与研究范式[8]，其理论、政策及实践研究得到较大延展，各界对于城市更新概念的理解不完全一致。

城市更新定位最早是于1958 年在荷兰召开的城市更新第一次研讨会上提出的，主要是指城市中的市民对于住所的修理改造、对于周边街巷、公园、不适于居住地区等环境品质的提升，以形成宜居的生活环境和干净整洁的市容市貌等所开展的城市建设活动。我国著名学者吴良镛教授提出城市更新可概括为重建、再开发、综合整治以及保护三种类型，其中，重建、再开发是指推倒拆除城市中环境质量较差的区域，并进行重建，以提升城市环境，更大程度上可理解为市场开发行为；整治是指遵循现有城市环境格局，只进行局部或微小调整，往往是一种环境完善的行动；保护是指整体保留现有环境，并加以保持，严禁建设开发活动[9]。

综上所述，本文所述城市更新是指在城市更新相关政策指引下，由政府、土地及房屋权属人、市场主体等，在建新范围和改造范围内，对存量空间中的土地、房屋等进行环境整治提升、建筑活化利用、危破旧房改造及重建等的建设活动。

2 城市更新主要政策梳理

在新时期，广州作为拥有2 200 多年城建史的国家历史文化名城、岭南文化中心、改革开放前沿地、国家中心城市和现代化国际大都市，已经步入由规模速度型粗放增长转向品质效率型集约成长的转型发展阶段。广州历经沧海桑田的变迁，在产业结构调整上面临“退二进三”的产业升级挑战，在城市空间结构优化上面临土地要素与产业空间落位衔接的挑战，在城市功能提升上面临国土空间规划体系下城市宏观发展要求在微观层面落实的挑战等。城市更新是广州在新时期直面城市产业结构调整、空间结构优化、城市功能提升等挑战的必然选择，也是广州城市发展自身规律的必然要求，是城市持续发展和繁荣的驱动力。

2.1 城市更新政策演变

广州自2009 年发布“三旧”改造政策以来，陆续发布城市更新相关政策，城市更新的管理方式和管理内容不断随着实践适时调整[10]，以提高城市节约集约用地水平，改善人居环境，促进城市经济高质量发展。

结合广州城市发展情况及更新工作推进，总体可划分为初步探索阶段（2009 年之前）、“三旧”改造阶段（2009～2014 年）、“城市系统和谐更新”阶段（2015 年至今）三个阶段[11]。其中：

2.1.1 初步探索阶段（2009 年之前）

本阶段为城市更新探索阶段，尚无系统性更新政策指引，更新项目改造模式相对单一，主要由政府主导，由财政资金投入改造，是以提升城市环境品质为目标的建设活动。

图1 近年广州主要城市更新相关政策示意图

2.1.2 “三旧”改造阶段（2009～2014 年）

在广东省推进实施“三旧”改造行动大背景下，2009 年广州市出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见（穗府〔2009〕56 号）》。该政策进一步扩展了更新改造的范畴，主要针对旧村庄、旧厂房、旧城镇改造作出了相关指引；同时，该政策丰富了更新改造模式，总体上仍是以政府主导更新项目为主，允许部分符合政策要求的项目开展自行改造，改造方式主要以拆除重建为主，注重环境硬件条件的提升。

2.1.3 “城市系统和谐更新”阶段（2015 至今）

广州市政府于2019 年发布《广州市城市更新办法（人民政府令第134 号）》，提出城市更新是一项长期性工作，并对更新改造机制进行了进一步规范和丰富，形成具有广州特色的“城市系统和谐更新”模式。本阶段城市更新充分发挥市场活力，丰富改造模式，提出“微改造”方式，注重生产生活生态环境提升、历史文化保护与传承、产业转型升级等的融合发展，注重土地开发效益及深化多方利益共享机制等。

图2 广州城市更新政策演变阶段划分示意图

2.2 主要城市更新政策要点

《广州市旧村庄更新实施办法（穗府办〔2015〕56 号）》主要适用于需经市政府同意的成片更新改造项目、已纳入更新改造数据库的改造项目，以及其他符合更新政策要求的旧村庄等，并对该类型项目的改造方式及模式、更新资金来源、改造策划、项目实施方案、改造实施、利益调节等提出了系统性规定指引。

《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引（穗规划资源字〔2020〕33 号）》紧密衔接城市更新要求，注重产城融合发展，主要以国土空间总体规划的城镇发展空间布局为基础，结合重点功能片区、城市重要通道、行政边界等要素划定产业发展管理圈层，并通过统筹调整单元内产业总量占比，引导并完善产业格局，从而实现人口集聚优化、交通疏解、职住平衡等。

3 更新改造方式及改造模式

城市更新类型总体包括旧厂房、旧村庄和旧城镇三大类型。统筹生产、生活、生态空间布局，保障项目用地需求，指导城市更新项目有序推进，结合各类型存量空间特点、转型升级需求、利益主体诉求等，提出了各类型更新项目改造方式。

3.1 旧厂房

对于以合法合规方式获得的用地，包括国有及村集体旧厂房用地、已确权登记的历史国有土地，以及需完善历史用地手续的原集体旧厂房用地，均可进行旧厂房改造建设活动。旧厂房按照土地处置方式不同，其改造方式分为政府收储、自行改造。其中，自行改造项目包括工改工、工改商、工改M0（新兴产业用地）、工改其他（教育、医疗、体育）等方式；政府收储项目包括工改居、工改商、工改其他等方式。

旧厂房改造若涉及土地性质改变，采取自行改造，需补交土地出让金；采取政府收储改造，需支付补偿款，不同工改方式补交或支付价款的规定有所不同。其中，自行改造中工改商项目需按照新规划用途市场评估价的70%补交出让金；工改M0 项目需按同地段办公市场评估楼面地价×20%×计容建筑面积核算；工改其他（教育、医疗、体育）项目需按同地段办公市场评估价20%补交出让金；工改工项目无需缴交土地出让金。政府收储改造中工改居项目容积率2.0 以下部分，则按市场评估价（或成交价）的60%支付补偿款，容积率2.0 以上部分，则按市场评估价（或成交价）的10%核算；工改商项目容积率2.5 以下部分，则按市场评估价（或成交价）的60%支付补偿款，容积率2.5 以上部分，则按市场评估价（或成交价）的10%核算；工改其他项目按同地段容积率2.5 商业市场评估价60%计算补偿款。

图3 旧厂房改造模式要点示意图

3.2 旧村庄

对于规划确定需进行改造的、现状建设布局散乱、环境条件差的旧村庄，以及属于“万村整治”示范工程的旧村庄均可进行改造建设活动。其改造方式主要包括全面改造和微改造。其中，适用于全面改造方式的旧村庄更新项目因改造主体不同，其改造模式可包括政府收储、自主改造和合作改造。

政府收储主要是由村集体和政府作为改造主体，由政府主导，负责土地整理、拟定复建安置补偿协议、土地征收储备、公开出让等工作；村集体经济组织不参与土地一级开发收益分成。这种改造模式主要针对权属复杂、土地难以合并归宗及重大市政基础设施建设等项目，其特点是复建地块可划拨、企业代建、直接确权，融资地块出让和配建村居和集体物业复建作为出让条件一并公开出让。

自主改造主要是由村集体经济组织或村全资子公司作为改造主体，主要是依据政府批复的改造项目实施方案进行危破旧房等的拆除、安置补偿等工作，并将融资地块通过协议出让进行融资。这种改造模式的特点是必须以村集体经济组织成员80%以上同意改造为前提，可在土地整理阶段公开引入合作企业，整理后，村集体使用部分由村集体开发。

合作改造主要是由村集体和合作企业作为改造主体，合作企业的引入主要可由村集体经济组织通过融资地块公开出让引入或者先通过公开招标引入开发企业，再由村集体经济组织通过融资地块协议出让与其成立合作企业。这种改造模式同样需以村集体经济组织成员80%以上同意改造为前提。

图4 旧村庄全面改造模式要点示意图

3.3 旧城镇

旧城镇改造主要是针对城镇中的棚户区、危破旧房等，由政府依法组织进行的更新改造活动，其改造方式主要包括全面改造和微改造。全面改造主要是对该区域进行整体成片重建改造，并由政府进行收储改造；微改造包括整饰修缮和历史文化保护性整治。

图5 旧城镇改造模式要点示意图

全面改造项目需经90%以上住户或权属人同意方可启动改造，可将拆迁工作与土地使用权一并招标以确定改造主体，先拆迁完成再签订土地使用权出让合同，可按照“价值相等、资源互利、凭证置换”的原则进行土地置换；微改造主要是有自主改造或合作改造，一般不涉及用地出让。

4 结论

为了改善广州人居环境、保障城市安全、盘活低效存量建设用地、促进产业结构转型升级、保护传承历史文脉、推进城市可持续健康发展，本文针对城市更新这一复杂的巨系统进行了系统梳理分析，指出在更新项目推进中只有紧跟更新政策指引，明晰各类型更新项目的区别，结合各利益主体诉求特点，选择合适的更新改造方式和改造模式，才能保障项目顺利推进，实现多方共赢。