以农业社会化服务破解土地撂荒难题

张琦 张艳荣

【关键词】“三农”问题 农业社会化服务 土地撂荒

【中图分类号】F321.42 【文献标识码】A

关于“全面推进乡村振兴”，党的二十大报告强调：“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，扎实推进共同富裕、加快推动农业农村现代化已经成为现阶段我国“三农”工作的重要内容之一。自改革开放以来，我国面临农村劳动力不断向城市转移和农村土地撂荒的问题，人地矛盾愈发突出，影响了我国农业现代化的发展进程，“谁来种地”“怎样种地”成为时代隐忧。实践证明，“农业社会化服务”有助于解决这一难题。农业社会化服务组织通过代理耕、防、种、收等农业环节或全部环节，促使农民借助外部力量有效弥补内部资源不足，一定程度上解决了“土地不愿种、种不好”的问题，减少了土地撂荒、粗放管理、耕地“非粮化”等现象，既保证了耕地的投入产出率，又提升了农户农业生产经营效率。

要解决“谁来种地”“怎样种地”的难题，归根结底是解决好“愿不愿意种地”“什么人来种地”以及“能不能种好地”的问题。随着我国农村土地“三权分置”政策的推行（“三权分置”是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。现在将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”格局），村集体经济组织、合作社等农业社会化服务组织得到了进一步发展，逐步成为推动现代农业发展的主力军。截至2021年底，全国已有各类农业社会化服务组织90余万个，服务面积超过16亿亩次，带动小农户超过8900万户①。其中，合作社达到220万个，是农业社会化服务组织的主要力量，服务的小农户数量占比最多；农村集体经济组织主要承担“桥梁”作用，负责联结小农户与各类服务组织，实现服务规模化；专业服务公司具有服务范围广、专业化程度高和服务经营收入高的特征，且有靠近小农户的优势，其为周边小农户提供农业服务，有效弥补了其他农业社会化服务组织的不足。发展农业社会化服务，是解决农业科技服务“最后一公里”问题、延长农业产业链条、提高农业综合效益，促进农民持续增收，推进农业现代化发展的需要；也是转变农业发展方式，推进农业供给侧结构性改革的有效抓手；还是解决小农分散经营效益不佳、突破落后地区农业发展瓶颈的有效途径。发展农业社会化服务对于实现我国农业农村现代化有着重要意义。

“谁来种地”“怎样种地”是亟待解决的时代课题

对于很多农民而言，耕田种地获得的经济效益并不高，付出的机会成本却很高，越来越多的农村青壮年劳动力选择外出打工获得收入。农户作为价格的被动接受者，土地增产不增收的现象或许并不新奇，其背后的原因是多方面的。一是种地经营成本不断上升，经济效益低。根据国家发改委网站数据，农业复合肥价格从2015年的2842元/吨上涨到了2022年的3455元/吨，增长了17.7%，每亩农产品成本较2021年增加了55元之多。二是非农务工收入不断增长。据农民工监测调查报告显示：农民工月平均收入由2015年的3072元上涨到了2021年的4432元，农村青壮年种地的机会成本较高，务工市场挤出的“超龄”农民，成为种地的主力军。

一些地方统分经营运行不畅，农业社会化服务组织中的村集体经济组织功能作用发挥不足，引发“很难种好地”的问题。在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，“分”得充分、“统”得不够现象突出，导致小农户生产经营成本偏高、耕地“非粮化”等现象产生，这与村集体经济组织“统”的职能缺位不无关系。一是村集体经济组织土地监管不足。土地抛荒，耕地“非农化”，基本农田“非粮化”，村集体经济组织不关心、不过问，权责不匹配，造成事实上的监管缺位。二是村集体经济组织服务小农户程度不足。家家包地、户户务农，是我国农村基本经营制度的实现形式。在家庭联产承包责任制下，如果没有“联”或“联”不好，“产”的效益也不会好，由此产生“农户不愿种地”的困境。

一些地方土地生产激励约束机制不健全，导致种地积极性不高。资源禀赋与政治经济制度相互作用，共同决定资源配置和利用效率。当前我国农村销售农产品格局是市场调节和政府调节共同作用的结果。对农产品生产大县激励不足，容易导致地方积极性不高。在现行耕地政策框架下，农产品生产对地方财政贡献率较低，农产品生产大县一旦缺乏足够的财政奖补激励，易出现“主产穷省”“高产穷县”的怪相，主产区和主销区、产销平衡区之间缺乏合理利益补偿机制，导致主产区农民种地积极性受挫。

农业社会化服务能够有效解决因农村兼业化、老龄化、空心化造成的“谁来种地”“怎么种地”难题

农业社会化服务作为市场分工的产物，可以充当知识资本、人力资本和技术资本与小农户之间的纽带，缓解农户面临的劳动力不足、资本匮乏和技术约束，有助于解决“谁来种地”“怎样种地”难题。在“十四五”期间，如何实现小农户与农业现代化的有效衔接，从而解决农民“不愿种地、种不好地”的难题？通过加快农村三产融合，促进农业产前、产中、产后各环节发展，建立健全覆盖面更广和效率更高的农业社会化服务体系是解决这一问题的答案之一②。

●农业社会化服务有助于减少土地撂荒现象，实现高效农业

随着我国城镇化和工业化不断发展，农村地区开始面临劳动力流失和老龄化的双重危机，产生了土地撂荒现象，导致我国耕地资源利用不恰当、不充分，农业生产效率下降，对我国粮食安全造成影响。导致撂荒的原因可主要总结为以下两类：一类是人为因素。此前，一些地区的农村人口为了扩大家庭收入，盲目开垦了很多肥力较差、面积较小、地块分散、基础设施不完善的贫瘠土地，后又因没有合理增加土壤肥力，导致耕种收益不佳而撂荒；另一类是市场因素。农户是农业生产的主要经营主体，但由于信息不对称和配套产业流程设备不健全等因素影响，农户无法获得与其劳动相匹配的报酬，从事农业生产经营缺乏动力，使得耕地進一步被撂荒。上述两个因素又可归结为：撂荒主要是由种田不划算或者田不好种所导致的。实践表明，农业社会化服务组织能够减少农户撂荒行为，其作用路径可分为以下两点：

一是降低农业生产成本，提高农户的盈利能力，让“种田划算”。农户缺乏对农业生产资料、农产品等要素的议价能力，对接市场并不容易，开展农业社会化服务之后，可使农民获取外部信息和资源的搜寻成本下降，农民也可委托农业社会化服务组织进行代耕代种、联耕联收、预防和治理病虫害、统育统供秧苗等，将土地与机械化作业、分散经营与统一管理结合起来，通过标准化、规模化种植、品牌建设等过程，农产品销售价格有所提高，农民获得了更多的经营性收入，且农业社会化服务组织通过耕、种、管、收的“保姆式”托管使得农业机械配备和使用更加合理，提高了农业生产的机械化率，解决了“种地难”的问题，增加了农户对土地的需求，降低了其对土地的转出意愿，改变了农户务农和打工“两头忙”的现状，使不少愿意务工的农户从农业生产经营中解放出来，使兼业农户也能获得更多工资性收入，助推了工业化城镇化的发展。

二是提高农业生产效率，让“田好种”。20世纪80年代，我国实施的家庭联产承包责任制激发了农户的生产积极性，促进了农业发展。但随着社会的不断发展，这种经营制度的缺陷逐渐显露，在一定程度上使我国耕地碎片化，农业生产以户的形式存在，很难实现统一化规模化种植，管理难度不断加大，农户农业生产经营成本不断增加。农业社会化服务组织通过全过程托管或者部分托管，帮助农民实现了“田好种”。2017年，我国就设立了支持农业托管的农业社会化服务专项财政资金，到2020年，专项财政资金达到45亿元，全国实施省份达到了29个。据财政部数据显示，实施省份全过程托管服务促使小麦每年每亩共增收356.05元，其中每亩节本增收270.43元，每亩增产提质增收85.62元；玉米每年每亩共增收388.84元，其中节本增收296.98元，增产提质增收91.86元，同时农户每亩农业生产成本节约350元—390元，切实提高了农民种粮的积极性，缓解了因农村老龄化、空心化和兼业化造成的“谁来种地”“怎样种地”的难题。

●农业社会化服务推进农业规模化经营、标准化生产，提供资金支持，降低农业经营风险

受小农经济的影响和制约，我国农户经营分散、组织化程度低，解决这一问题最根本的途径就是在不流转土地的情况下，将农户在农业生产经营中的服务需求集中起来，交由专门的农业社会化服务组织，其通过提供资金支持和专业服务，让农户生产真正步入到现代生产之中，促进农业规模经营发展和降低经营风险，实现产业项目的提质增效、保值增值，提升农业综合生产能力。

一是促进农业规模经营发展。农民不愿意耕作或者没能力耕作者可将土地委托给专业合作社或农村集体经济组织进行统一耕作，实现了小农基础上的农业规模化和集约化经营，有效避免了土地撂荒问题。同时，农业社会化服务组织通过将小农户进行联合，集中采购农业生产资料，改变了一家一户的小农生产方式，实现了土地与劳动力、资金、技术等要素的有效结合，推动了土地适度规模经营，提高了土地产出效率和利用效率，提高了农业生产组织化的程度。二是提供资金支持。资金的多少很大程度上决定了农户生产经营的规模。现阶段受到多重因素的影响，农户家庭仅靠农业发展获得的收入有限，又缺乏高估值的抵押物，银行不愿为其办理贷款，因而在扩大土地规模经营方面受到资金匮乏问题困扰，但通过农民合作社、村集体等农业社会化服务组织的帮助，农户可以获得农业企业农资赊销和一定的优惠政策，缓解农户单个经营面临的资金压力。三是降低农业经营风险。农业经营的风险主要来自三个方面，即自然风险、市场风险、技术风险，这些风险会伴随着农业经营规模的扩大而增大，而农业社会化服务组织能够帮助农户降低经营风险。一方面，农业社会化服务组织拥有更强的抵御干旱、水涝等自然灾害的能力；另一方面，农业社会化服务组织可以与市场需求之间形成信息对称，与农户通过签订农业协议，以稳定价格收购农产品，解决其农产品价格低、销售难的问题，增强农户扩大农业生产规模的能力与信心，降低市场风险。此外，农业社会化服务组织有一定的专业性，可使农户得到专业的技术指导，合理安排施肥配比、水分光照等影响农产品产出的因素，降低技术风险。

民族地区农业社会化服务的实践模式和案例分析

为从实践层面更好验证前文相关理论，本文选取较有代表性的案例进行分析，说明农业社会化服务是如何使各类组织之间相互衔接，促进贫困地区农业发展和农村商品经济发展，助力乡村振兴，解决“谁来种地”“怎么种地”难题。

实践模式一：广西壮族自治区东兰县“农户+公司+村集体经济组织”模式。东兰县地处滇桂黔石漠化片区，土地资源分散且可利用程度比较低，可利用资源较少、发展经验不足、缺少技术指导的问题导致了很多乡村的农业社会化服务组织难以形成规模、进展缓慢。近年来，农业社会化服务组织在“党建引领、产业带动”发展理念的带动下，建立了“农户+公司+村集体经济组织”模式，农户可與本村的村集体经济专业合作社合作，充分利用闲置鸡舍、旧房校舍等场地，群众自筹菌棒费，由所在乡镇人民政府统一收集自筹资金并与企业购买菌棒后投放到本村村集体经济专业合作社，并与合作社签订委托代栽培管护协议书，委托村集体经济专业合作社代栽培管护，农户可以根据购买菌棒的数量获得每袋棒1.4元的补助，在成熟后一次性发放补助不超过10000元，切实增加了村集体经济收入，土地实现了规模化、集约化经营，解决了“谁来种地”“怎样种地”的难题。

该模式有助于实现农户规模经营和就业。目前，东兰县食用菌已经实现了统一生产技术规程、统一农资物品供应、统一产品质量、统一品牌包装、统一市场销售的发展流程。村集体资产闲置率由2016年的将近70%降低到了2020年的不到10%。此外，合作社通过产业带动的方法在全县已建成132个车间大棚，车间投产后可日产菌棒3万棒，年产食用菌240万公斤，年产值达1.2亿元，带动了该县98个行政村近2万人在家门口实现就业。虽在合作过程中可能会出现农民不履约现象，如当市场价高于收购价，一些农户会将质量好的食用菌销往市场，而将质量差的交售合作社，从而导致合作社的经济利益受损，双方产生信任危机，但这些问题也在不断优化解决。

实践模式二：青海省称多县“党组织+合作社+牧户”模式。称多县是青海省农牧结合贫困帮扶县之一，产业发展较为单一，在党组织的引导下，称多县探索出了一条适合本地发展的模式：即通过“党组织+合作社+牧户”的模式发展生态畜牧业。在当地党组织的带领下，牧民按牛羊、草场、劳动力及资金等生产资料入股合作社，合作社为牧民提供畜牧养殖、产品经销等服务。牧民通过入股合作社，实现自主脱贫和就业脱贫的同时，在合作社的放牧工作中，牧民也学到了最先进、最科学、最符合地区生产条件的放牧技能和养殖技术，完成了从一般牧户代牧向能人带动转变；合作社通过牧民的加入，实现了牲畜、耕地和草场等生产资料的完全整合，实现规模化集中经营，逐步探索出了股份合作制、联户制、代牧制、租赁制和多种类型集于一身的混合经营模式。

该模式提升了农户抵御自然灾害能力和资源利用率。数据显示，生态畜牧业合作社相比散养户更能抵抗风险，2020年称多县已完成调运颗粒饲草3100多吨，饲草1.05万吨，相当于玉树全州调配额的32%，比国家和省级安排部署的调配额度，翻了一倍之多。同时，生态畜牧合作社加快了畜种改良和本土品种选育，出栏率比散养户牲畜的出栏率高，据调查，称多县清水河镇2018年生态畜牧业合作社总出栏数为3920头，占存栏数的21.1%，而散养户出栏数7200头，占存栏数的18.4%。此外，党组织和合作社的各项优惠政策多向贫困户倾斜，如贫困户草原生态奖补、公益护林员岗位等。农牧民人均可支配收入差距越来越小，全县农牧民人均可支配收入也从2015年5628元增加至2020年9465元，年均增长率达到37.3%，在提升牧民收入的同时推动了乡村产业振兴。此外，合作社资源有限，无力购置先进农机设备，抵抗自然风险和市场风险的能力较弱等问题，有待进一步发展完善。

建立健全农业社会化服务组织，更好促进农户与农业发展有效衔接、助推乡村振兴和共同富裕

2023年国务院政府工作报告强调，“稳步推进多种形式适度规模经营，抓好家庭农场和农民合作社发展，加快发展农业社会化服务”。加快培养新型农业经营主体，紧密联系农村和政府是发展农业现代化的必由之路。此外，第三次农业普查数据显示，我国小农户所占耕地面积约为全国家庭承包耕地面积的70%，打破小农户的生产方式是农业发展需要解决的一大问题。发展单一农业社会化服务模式虽有缺陷，但实践表明，其在破解农村“谁来种地”“怎么种地”问题，以及提升农业生产经营效率，助力乡村振兴，实现农业现代化等方面发挥着不可替代的作用。

为建立健全我国农业社会化服务组织，更好促进农户与农业发展有效衔接，助推乡村振兴和共同富裕，确保2035年农业农村现代化目标的实现，提出如下几点优化建议：

构建农业社会化服务发展新机制。新型农业社会化服务体系构建，是一项复杂的系统工程，必须紧紧围绕制度调整的各个环节，不断探索适应社会发展需要的新机制。一是健全主体运行机制。农业社会化服务涉及的主体众多、社会关系复杂，需要政府进行统一指导，建立起目标明晰、权责明确、有统有分、协同配套的运行机制。在未来，政府要逐步推动以需求为导向，以农民利益为纽带，以专业合作社为主导，以企业为龙头，农民广泛参与、农业市场化运作、各种模式互为补充的农业社会化服务运行机制。二是健全利益协调机制。社会化服务体系既有行政性主体，也有非行政主体，既有公益服务，也有经营性服务，在服务提供对象、服务内涵和服务方式上，极易产生相互矛盾的情况。因此，在未来，要通过统筹明确各利益主体之间的关系，建立健全科学合理的利益协调机制，以实现农业社会化服务体系的高效运行。三是健全引导协调机制。通过政府的统一领导，各级农业委员会、农业主管部门和各涉农部门应建立起日常工作协调联动机制，通过明确分工，协作配合，统筹兼顾，协调处理好农业农村发展面临的重大课题，最大限度凝聚工作合力，形成上下联动的协调机制，政府通过合理利用农村相关资源，进一步作好对农业社会化服务主体的支持和监督，因地制宜推进农业社会化服务体系完善。

培育新型服务主体，提升农业社会化服务水平。有效构建新型农业社会化服务体系，其关键是在农村尽快完善农业社会化服务组织的供应体系，搭建多元化、宽领域、多层次的农业社会化服务组织的供应机制。当前，政府部门应以紧密联结农户利益为核心，以提高为农村服务能力为基础，立足人才培育和规范管理两个方面，积极发展壮大各类农业社会化服务组织。一是坚持政府行政指导、市场化运营的基本原则，大力培育新型农业社会化服务的市场组织。改革县乡农业社会化服务组织，大力整合农村公共服务资源，建立健全农村公共服务网络系统，加强对农业龙头企业支持力度，提高其在农业生产经营前、中、后期服务水平和服务能力，运用订单培育等多种形式促进其规范有效发展，以提高农业生产综合经济效益，积极发展农民专业合作社和村集体经济组织，充分发挥农村基层党组织在组织群众、帮助群众、激发群众内生动力方面的作用。二是勇于探索实践，开展服务模式总结。农业社会化服务组织应积极推动农业社会化服务内涵、服务对象、服务模式和服务手段创新，推动农业社会化服务向信息化、智能化发展，加快农业新科技、新装备、新模式在农村的推广应用，带动农业社会化服务组织能力提档升级，总结在实践经验中形成的具有创新价值的农业社会化服务模式，开展線上线下多形式的经验交流和内容讲解，在政策制度、实施措施、技术经验等方面总结方法，形成特色鲜明、可复制、可推广的农业社会化服务典型模式。三是继续开展生产托管服务联合体试点示范。加快我国土地流转制度的规范性和土地代耕、代种等新模式的推广，提高土地集约化程度，实现村级统防统治，开展农业产业化联合体示范基地创建，促进其形成区域全覆盖的综合服务中心，延伸农产品产业链，提升产业价值，促进农业提质增效。

加强农村金融市场建设。一是促进涉农保险扩面、增品、提标。着力创新涉农保险类型，推动农业保险由保物化成本过渡到保完全成本、保价值和保收入，实施地方优势特色农产品保险制度改革试点，认真落实国家奖补和优惠政策，力争通过地方特色产业保险制度实现“一县一品”，拓展保险覆盖面，扶持保险机构进一步发展涉农商业保险，构建“政策性金融保障为主要导向、商业性保险为互补”的现代农业金融保障格局。二是健全财政金融支持体系。构建农村经济振兴与社会投资持续上升机制，积极按市场化方式建立农村产业发展基金，创新农村金融服务体系，为发展农业社会化服务的主体创造资金便利，着力构建起以财政投入为主导、社会投资多元化的农业社会化服务投资机制，进一步丰富投资途径，激励和带动工商企业和个人等社会力量加大投资力度。

深化农村改革，推进农业适度规模经营。一是推进农地流转。坚持依法、自主、有偿经营原则，支持农民通过转让、租赁、再转让以及入股等方式共同经营承包地，并通过用地互换等方式化解农业承包地细碎化问题。加强建设农业经营管理制度，建立农业耕地经营管理监督机制。继续完善区、镇、村三级的公共服务网络系统，为农村土地经营各方提供相关信息公示、政策咨询、用地契约公证等公共服务。二是鼓励产业化经营。指导农民以承包地入股建立新型农村土地流转股份合作机构，进一步发展耕地产业化经营方式。可根據自身优势，因地制宜、合理规划地区农业产业布局，加强土地、交通、通信等基础设施建设，积极创造农村发展的良好氛围，为农户制定土地流转、农业保险等优惠政策，促进城市工商业等各种要素向农村流动，推动农业规模化和产业化生产经营，这既有利于应用新型农业社会化服务，也能促进现代农业生产经营发展水平提升和新型农村建设。要以农村土地托管服务为切入点，加速推动我国现代化农业服务向规模化发展，助力农业适度规模经营。三是加强土地利用和保障。加快推进高标准农田建设和土地流转，促进农业社会化服务的规模化应用，在满足国家土地空间规划的前提下，政府可采取村庄环境整治、农村土地整理等方式，节余乡村集体的建设土地，引导村集体和农户盘活并使用已有的闲置耕地和宅基地。

推进农业社会化服务组织人才队伍建设。在建立健全农业社会化服务的过程中，要贯彻循序渐进、重视市场的原则，加大对各类经营主体的培养、扶持和引导，加大对农民培训的力度，尽快形成一支整体素质优秀、服务能力过硬的农业社会化服务队伍。一是要不断健全培训制度。扩大培训区域和培训途径，进一步强化对农村基层干部和技术骨干的培训，通过组织开展农技、生产经营、技术合作等业务的培训，全面提升其服务水平。注重发挥高等学校、科研机构、企业市场营销人员等各类人力资源的作用，进一步加大对农业社会化服务组织人员的全产业链培训力度。二是出台相关农业人才引进政策。采取鼓励农业农机人才、大学生村官等群体领办的方式，成立农业种养、农技、植保、农业生产与经营管理等专门农业服务机构，加大面向全国高等农业院校的招聘力度，招聘农业专业人才，进一步完善基层农技人才队伍。三是推进新型职业农民素质提升工程。强化对种植养殖大户、家庭农场经营者、合作社带头人、农业公司运营管理者、农村社会化服务人才、返乡农民工等专业人才的教育培训力度，积极培育发展农村土地托管的职业农民队伍。四是定向扶持、培养乡土人才，提高农村吸纳人才的能力。鼓励农民工、大中专毕业生、退伍军人、农村技术人员和“田秀才”“土专家”“乡创客”等人才在乡村进行创新创业，助力解决“谁来种地”“怎样种地”难题。

（作者分别为北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心教授；甘肃农业大学财经学院教授）

【本文系国家社会科学基金重大项目“伟大脱贫攻坚精神研究”（项目编号：22ZDA091）的阶段性成果】

【注释】

①高恩凯、朱建军、郑军：《农业社会化服务对化肥减量的影响——基于全国31个省区面板数据的双重检验》，《我国生态农业学报（中英文）》，2022年11月28日。

②李霖、王军、郭红东：《产业组织模式对农户生产技术效率的影响——以河北省、浙江省蔬菜种植户为例》，《农业技术经济》，2019年第7期。

责编/谷漩 美编/杨玲玲