推动中部地区城乡建设高质量发展的法治保障研究

吴立荣 王 璐 李 玲 陈 晓

武汉市工程建设执法稽查站，湖北 武汉 430075

一、问题提出：中部地区城乡建设高质量发展的现状分析

我国经济发展正处于由高速发展转向高质量发展的转型阶段，而中部地区城乡建设高质量发展面临的法治困境主要体现在立法、执法、司法三个方面。在立法上，主要体现为国家立法指引不足、相关配套规范不足；在执法上，主要体现为相关部门执法职权有交叉、行政处罚裁量理解不统一；在司法上，主要体现为优化营商环境司法理念有待更新、行政执法与刑事司法衔接不畅。鉴于此，有必要对中部地区城乡建设高质量发展面临的上述困境进行理论剖析和实践检视，以期为中部地区高质量发展提供智力支持。

二、成因分析：中部地区城乡建设高质量发展的法治困境

（一）立法体系有待进一步完善

1．国家立法指引有待完善。[1]从中部地区城乡建设执法依据来看，上位法主要是《建筑法》，相较其他行政管理领域，存在上位法立法数量不足的问题，如生态环境行政领域，出台了《环境保护法》等法律；在市场监督行政领域，出台了《价格法》等；在治安行政管理领域，出台了《警察法》等。（具体详见表1）由此可见，中部地区城乡建设高质量发展过程中所面临的情况更为复杂，亟需通过加强立法的方式予以完善。

表1 各行政管理领域立法情况统计表

2．相关配套规范不足。虽然《行政处罚法》已被修订并实施，但还缺乏与之对应的相关配套措施为执法实践提供指引，[2]在其他行政管理领域中，已先后出台了一系列与之对应的处罚程序规则和实体配套规定，如在生态环境领域出台了《环境行政处罚办法》；在国家安全监督领域，出台了《安全生产违法行为行政处罚办法》和《安全生产执法程序规定》；在治安管理领域，出台了《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等（具体详见表2）。相较而言，城乡建设行政的相关配套规范明显不足。

表2 各行政管理领域行政处罚实体和程序相关规定情况统计表

（二）行政执法有待进一步规范

1．相关部门执法职权有交叉。以建设单位未取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证擅自施工违法行为为例，有的执法人员认为，应认定为违法建设行为；有的执法人员认为，应认定为无证施工行为；还有的执法人员认为，应分别认定为违法建设行为和无证施工行为。正因如此，城管部门往往会根据《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定认定为无证施工行为，要求移送城乡建设行政主管部门查处；而城乡建设行政主管部门往往会根据城乡规划相关规定认定为违法建设行为，要求移送城管部门查处。

2．行政处罚裁量理解不统一。以城乡建设行政处罚中对“工程合同价款”的理解为例，目前理论和实践中存在以下几种不同的观点：第一种观点认为，“工程合同价款”是指正在施工的整体工程的合同价款，在行政处罚时应以整个工程所对应的合同价款作为处罚基数；第二种观点认为，“工程合同价款”可以是正在施工的分部分项工程或单位工程的合同价款；第三种观点认为，

“工程合同价款”还可是正在施工的工程部分所对应的工程造价。第一种观点往往会导致处罚数额很大，相关建设单位难以承受，尤其是涉及招商引资的企业，让当地政府产生破坏营商环境的担忧，甚至面临一定的刑事风险。第二种观点和第三种观点虽然更符合优化营商的精神，相关建设单位也易接受，但在实践中却较为罕见。由此可见，“工程合同价款”应如何认定，不仅是一项理论研究课题，更是执法实践中存在的“疑难杂症”。

（三）司法审判有待进一步加强

1．优化营商环境司法理念待更新。执法机关如何运用法治保障和优化营商环境已成为高质量发展的关键。[3]实际上，优化营商环境并非一个单项工程，而是一个集立法、执法、司法于一体的系统性工程。除执法机关在执法时需要遵循合法合理的行政原则外，还需司法机关充分发挥司法裁判的主观能动性。

2．行政执法与刑事司法衔接不畅。一方面，在执法实践中，往往因执法人员缺乏相应的司法取证经验，很难对其查处的违法行为是否涉嫌犯罪进行精准判断，从而导致涉嫌犯罪案件移送率偏低；另一方面，公安机关往往更倾向于办理传统刑事犯罪案件，而对城乡建设主管部门所移送的犯罪线索很难给出明确的立案意见。

三、路径构建：中部地区城乡建设高质量发展的对策研究

（一）完善立法

1．弥补上位立法不足。因《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》相较于《安全生产法》或其他法律位阶较低，为有效避免法律适用冲突，可将《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》从行政法规上升至法律位阶。此外，由于立法的滞后性，有必要根据现行城乡建设的行政执法实践对《建筑法》等进行修订，进而有效调整新的违法行为。

2．制定相关配套规范。城乡建设主管部门在实施行政处罚时只能依据上位法《行政处罚法》进行，相较其他行政管理领域明显滞后。为保证《建筑法》的更好实施，制定相关实体和程序配套机制势在必行，此种配套机制包括但不限于以部门规章或规范性文件的方式体现。

（二）规范执法

1．厘清相关行政职权。以违法建设和无证施工行为的认定为例。首先，从相关规定来看，根据城乡规划法律法规的规定，违法建设主要是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的行为。根据《建筑工程施工许可管理办法》第四条的规定，无证施工是指取得建筑工程施工许可证擅自进行施工的违法行为，可以看出在建设单位未取得规划许可证和施工许可证时，应当认定为违法建设行为。其次，就建筑工程施工许可证的取得条件来看，取得建设工程规划许可证是取得建筑工程施工许可证的前提，因此未取得建设工程规划许可证必然会导致未取得建筑工程施工许可证，也就是说无证施工行为实际上是违法建设行为的延续，是同一个违法行为，将建设单位未取得规划许可证和施工许可证的行为认定为违法建设更为合理。最后，根据新《行政处罚法》第二十九条关于“择一重处罚”的规定，对违法建设行为的处罚明显较无证施工重，由城市管理部门处罚更为合法合理，也有利于优化营商环境。

2．规范处罚裁量尺度。以城乡建设行政处罚中对“工程合同价款”的理解为例，可通过参照其他地区以地方性法规或地方政府规章或规范性文件的方式对其予以明确。从优化营商环境和合理行政原则的角度出发，城乡建设行政主管部门按照前文第二种或第三种理解进行行政处罚更为合理，也更符合处罚与教育相结合的原则。

（三）强化司法

1．更新优化营商环境司法理念。营商环境所涵盖的公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境四个环境，都需要通过法治保障来实现。司法机关作为法治化营商环境建设的主力军，可从更新司法理念入手，在行政诉讼中既要充分考虑到行政处罚的合法性，同时还要兼顾行政处罚的合理性和优化营商环境的司法理念，以确保行政处罚能实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。[4]

2．优化执法与司法的衔接机制。优化行政执法与刑事司法衔接机制可从以下三个方面进行：一是组建高素质综合行政执法队伍。综合执法队伍除了需要具备专业的技术人员外，还需要具备相应专业法律知识，熟知“行刑衔接”的程序和机制。二是进一步优化信息共享平台建设。通过建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，积极推进“互联网+行政执法”工作，以实现“行刑衔接”机制高效有序运转。三是开展行政和司法联合执法。通过综合执法不仅可弥补执法人员的专业缺陷，还可树立综合执法权威，形成综合执法合力。

四、结语

我国经济社会目前正处于一个从高速发展向高质量发展转型的关键时期，法律作为保障这一伟大战略实现的重要支撑，因其滞后性，使得中部地区城乡建设面临立法体系有待进一步完善、行政执法有待进一步规范、司法审判有待进一步加强的法治困境，可从立法、执法、司法三个维度予以完善，以期为中部地区城乡建设的高质量发展提供理论支持和实践指引。