区域水网引调水供水价格与收费机制研究——以山东省胶东四市为例

石伟南，刘力真，郭宗鑫，名利润

（1.山东省水利综合事业服务中心，250013，济南；2.山东省水利科学研究院，250013，济南）

山东省依托胶东调水、南水北调东线及黄水东调三大调水工程,实现了长江水、黄河水、当地水源的跨流域联合调度，缓解了胶东地区水资源供需矛盾，形成了区域内多水源交叉汇合的供水格局。在实际运行过程中，由于调水工程投资主体的多元化、产权关系的复杂性、水市场的行政化，各工程供水价格高低不均，存在“同渠不同价、同源不同价”现象，使得受水区与供水单位之间、不同供水单位之间存在水费收缴、水源占比及利益分配等方面分歧。需进一步理顺省级骨干水网工程水费收缴机制，尽快开展骨干水网定价模式研究。本文以青岛、烟台、潍坊、威海胶东四市为例进行研究。

一、骨干水网建设与工程运行管理现状

胶东区域内省级跨流域调水水网由南水北调东线一期山东段工程、引黄济青工程、胶东地区引黄调水工程、黄水东调工程以及峡山水库胶东地区调蓄战略水源地工程构成，常规调引水源为长江水和黄河水，供水目标为沿线城市生活和工业用水。

1.工程基本情况

（1）南水北调东线一期山东段工程

该工程在山东省境内规划为南北、东西两条输水干线，全长1191 km，其中南北干线487 km，东西干线704 km。2013年11月工程全线通水，多年平均调江水量13.53亿m3。工程运行管理单位为南水北调工程东线山东干线有限公司。

（2）胶东调水工程

（3）黄水东调工程

该工程由黄水东调应急工程和黄水东调二期工程组成，并与现有引黄济青干渠连通进而向胶东地区供水。工程于2019年8月通水，设计年调水量3.15亿m3，由山东水发黄水东调工程有限公司运营。

（4）峡山水库应急战略水源地工程

该工程是在胶东地区实施的大型调蓄水库工程，供水范围主要是青岛、烟台、潍坊、威海四市，供水目标以城市生活用水与工业用水为主，兼顾生态用水及高效农业用水，供水保证率为95%。工程运行维护任务由潍坊水务投资有限责任公司承担，运营维护费用通过供水收入解决。

2.工程输水规模

按山东省骨干水网调水顺序，南水北调东线一期山东段位于上游，线路工程设计输水流量为50 m3/s；引黄济青宋庄分水闸上游设计输水流量34.1 m3/s，下游设计输水流量31 m3/s；胶东调水线路宋庄分水闸设计输水量22 m3/s，往下游逐级递减；黄水东调线路设计输水量15 m3/s，系骨干水网调水线路宋庄分水闸以上的重要补充水源。

3.工程实际供水水量

据统计，2015—2019年，年均向胶东地区供水量76 453万m3，其中潍坊、青岛、烟台、威海占比分别为25.35%、55.59%、11.58%和7.48%（见 表1）。2018—2019年向胶东四市供水水源主要为长江水、黄河水和东平湖水源，供水占比分别为61.12%、31.54%和7.34%；实际供水规模与工程设计规模基本吻合，工程基本满负荷运转，反映了近年胶东四市缺水现状。

表1 2015—2019年胶东四市供水水量统计表

4.现行水价政策及水费收缴机制

目前，各工程水价均为单独定价。南水北调工程与胶东调水工程按照“保障工程正常运行和满足还贷需要，不计利润”原则定价，并实行基本水价+计量水价两部制水价制度。基本水费是保障工程基本运行的费用，按年缴纳。黄水东调工程试运行期执行单一计量水价。

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（1）南水北调东线一期主体工程

南水北调东线一期主体工程水价执行国家发展改革委《关于南水北调东线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》（发改价格〔2014〕30号），山东境内分为7个区段定价（见表2），胶东地区按渠段划分执行“东平湖以东”标准，基本水价0.82元/m3，计量水价0.83元/m3，综合水价1.65元/m3。水费收入全部纳入财政管理，由省级水行政主管部门按年度统一支付南水北调东线总公司。

表2 南水北调东线山东干线工程各区段价格表 单位：元/m3

（2）引黄济青工程和胶东地区引黄调水工程

引黄济青工程和胶东地区引黄调水工程执行《山东省物价局关于引黄济青工程和胶东地区引黄调水工程调引黄河水长江水供水价格的通知》（鲁价格一发〔2016〕94号），按口门分水源核定水价（见表3），水费由山东省调水中心自收自支。

表3 胶东调水工程各口门输水基本水费和计量水价表

（3）黄水东调工程

黄水东调工程水价执行山东省发展改革委《关于核定山东省水发集团黄水东调工程供水价格的通知》（鲁发改价格〔2019〕1007号），详见表4。水费由山东水发黄水东调工程有限公司收取。

表4 黄水东调工程引调水供水价格

二、存在的主要问题

1.价格形成机制有待完善

（1）工程供水价格不能完全反映成本水平

黄水东调工程2019年完工后开始供水，目前执行到宋庄（上游）水价1.657元/m3，到青岛（下游）水价1.120元/m3，水价政策出现价格倒挂。

（2）工程部分口门价格政策缺失

峡山水库战略水源地工程已建成完工，目前水库外调客水的入库价及出库价尚未核定。2017年以来，为解决胶东地区持续干旱问题，山东省连续3年实施应急调水，分别从南四湖、东平湖及田山、胡楼、刘春家、道旭、打渔张等引黄口门接入引黄水源，通过南水北调工程、胶东调水工程向胶东地区输水，目前上述口门尚未核定价格。

2.同源不同价，缴费方式多样

（1）同一区域同一水源，不同水价

同样是黄河水，胶东调水工程与黄水东调工程的供水成本差异明显，主要原因为工程投资结构不同，黄水东调工程投资2/3为商业贷款，还本付息成本远高于胶东调水工程，因此核算水价差别也较大。

（2）同一工程水源不同，水价不同

同样是胶东调水工程，由于原水费及调水距离远近形成的成本差异，调引长江水和黄河水的供水价格也不同。按照现行水价政策，部分口门目前已存在3种水价。水价差异极易引发受水市争用低价水而不用高价水，不利于水资源的有效配置。

三、对策建议

1.完善水价形成机制，科学合理核定供水价格

一是实行统一定价原则。常规调水实行两部制水价，基本水费需满足工程基本运行需要；应急调水执行单一计量水价；峡山水库战略水源地可采取两部制水价或通过财政保障其基本运行维护费用。二是完善骨干水网价格体系。补充南四湖、东平湖供水水价。针对目前用水需求增大的实际情况，建议明确应急调水供水价格的测算原则，以利于供水单位准确测算、及时申请价格核定。测算原则建议充分利用现有定价文件成果，采取原水价累加区段段内价格的方式，测算相关口门应急调水计量水价。三是合理统筹上下游成本与分摊机制，兼顾效率和公平。成本分摊的首要原则是要注重公平，要根据线路的工程布置、水量分配、成本类型从上游向下游分摊，体现“谁受益，谁负担”。成本分摊还应反映政府投资公共物品的特点，考虑到分摊后下游水价偏高，可以受水市为单元统一核算，实行地区统一水价；亦可固定部分成本在本区域或本口门不参与下游的分摊，以降低下游成本，防止终端水价价格过高。

2.制定调水工程综合水价

为解决“同水不同价”问题，建议按照“异进同出、同地同价”原则，制定调水工程综合水价。综合水价以价格主管部门核定的各调水工程供水价格及年供水量为基础，加权平均计算得出。本次调研提出3种定价方案：一是“同城同价”，即以设区市行政区域为单元定价；二是“区域均价”，按宋庄分水闸以上和分水闸以下两大区域定价；三是按工程口门定价。据测算，以区域为单元核算水价，能有效平摊供水成本，降低末端用水户水价，总体平抑价格水平，且水费结算操作更简便。按口门核算的综合水价能准确反映不同产权分界点的供水成本，但存在分段越多末端水价越高现象。从四市目前对外调水的需求情况、优化促进各市水资源配置、体现水价公平公正等方面考虑，推荐“同城同价”方案。

3.统筹管理区域调水供水

鉴于胶东地区跨流域调水工程现状，在水量调度过程中应统筹处理好以下关系：一是水量统筹。按照国家批复的水量指标、有关设计条件及水源条件，统筹利用好黄河水和长江水，同时在可能条件下有效利用雨洪资源。二是时间统筹。首先满足各种水源设计条件下的调水目标，其他时间调水应统筹水源条件、工程输水能力、配套工程调蓄能力、利用现有河道防汛要求等条件确定调水时间。三是联合调度统筹。南水北调东线工程、胶东地区引黄调水工程、引黄济青工程、黄水东调工程应统筹协调，合理确定长江水、黄河水的调水量、调水规模、调水时间，既要保证供水目标的实现，又要保证工程调度科学可行，还应满足国家批复的外调水量指标要求。四是主体工程与配套工程统筹。各配套工程应按照对应分水口的分水时段接水、输水、配水、蓄水；南水北调配套水库应首先保证调蓄长江水；同时调蓄其他水源的配套水库，应按照南水北调分水过程充库调蓄长江水；应保证配套调蓄工程的蓄存状态满足供水目标要求，避免发生供水危机。五是水量与水费统筹。各水量接收主体应按照批准的年度水量调度计划接收水量，同时应按照规定按时缴纳水费，保证山东省跨流域调水工程良性运行。

4.建立水价动态调整和利益补偿机制

跨流域调水工程始终面临着丰水年地方先用当地水、少用少引客水的客观现实问题。但当遇到气候异常、用水需求增大，工程需发挥生态调水、应急调水等功能时，责任部门、启动程序、调水成本承担、调水费用解决、调水水价核定等应如何明确，均缺乏政策支撑，需要尽快完善相关配套机制和政策。

一是组织开展省级调水工程水价动态调整和利益补偿机制研究。以省级骨干水网的战略性、公益性定位为基础，选择市场需求、年际降水等具有代表性的变量指标，构建水价调整数学模型。在深入研究的基础上，由省价格主管部门牵头，协调省财政部门，积极探索建立水价动态调整机制。二是制定水费分担缴纳使用政策。省级调水工程实行两部制水价制度，水费收缴纳入财政管理，基本水费纳入各市政府预算。各市在供水年度开始前缴纳基本水费，并预交一定比例的年度供水计划对应计量水费，年度供水完成后，交纳剩余计量水费。省级调水工程水费按照“往来款”管理，省级调水供水管理平台负责水费分配。三是由各级财政负担生态调水所产生的水费，并安排专门资金用于引导用水结构调整。市县财政应统筹安排调节资金，在合理制定区域综合用水价格的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的区域用水调节资金制度，用来调节不同供水单位及用水单位的供用水价差。

5.完善法规政策体系

跨流域调水统一管理是一项十分复杂的系统工程，需要通过立法明确和规范相关工作事项。建议由统一管理平台牵头，各供水管理单位、用水户及其他相关方共同参与，推动制定有关法律、法规和章程，保障各方权益，并规范各自的权利义务。完善后的法规体系应包含工程运行管理、综合水价成本测算与制定、水量调配、水费计收、收益分配等方面，既可以单独成章，也可以总括为一个独立的综合性法规。2022年年初山东省发布《山东现代水网建设规划》，将全面增强水资源统筹调配能力及供水保障能力。多项重大水利工程已在实施或前期规划过程中，新建或规划项目将涉及新增成本、新的成本分摊、新的水量和损失分摊等，对水价将产生较大影响。结合山东省骨干水网建设和运行管理实际，运行初期建议执行各水源、各口门独立定价方案，有利于厘清各自成本，为未来水价衔接做好准备；山东省骨干水网建设比较成熟后，逐步推行各水源、各口门统一水价，统一核算成本，统一成本归集和分摊。