突出生态保护修复 推进黄河保护法实施

杨朝霞，成 辉

（北京林业大学，100091，北京）

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴千秋大计。2022年10月30日，《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，自2023年4月1日起施行。黄河保护法以水为核心，以河为纽带，以流域为基础，对黄河流域生态保护和高质量发展问题作出了全面系统的规定，是我国江河立法专门化、环境立法综合化、综合立法流域化、流域立法体系化的最新最高成就（见图1）。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。推进黄河保护法的贯彻实施，将纸面上的法律条文变为具体的行动，成为落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的中心任务。

图1 黄河保护法与长江保护法关键词频率比较

一、明晰黄河生态保护修复的制度依据

黄河流域最大的问题是生态脆弱，主要体现为上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低，中游水土流失严重，下游生态流量偏低、河口湿地萎缩。正是基于此，黄河保护法按照“水生态—水资源—水灾害—水环境—水经济—水文化”的顺序，在第三章对“生态保护与修复”问题作出规定。具体而言，第三章按照“生态空间—生态要素—生态系统”的保护逻辑，围绕自然保护地、源头保护、上游保护修复、中游水土流失防治、下游河口治理、生态用水保障、自然保护地体系、野生动植物保护、水生生物评价、水产种质资源保护、渔业资源保护、地下水超采治理、农田综合整治、土地复垦和矿山生态修复等问题，用16个条文对黄河生态保护修复问题作出了系统规定。

1.关于河流源头与水源涵养区保护

河流源头与水源涵养区作为重要的战略区域与生态屏障，必须加强保护。黄河保护法第三十条对河流源头与水源涵养区保护作出规定，禁止在黄河上游特定河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动。“水源”二字在黄河保护法中出现了11次，可见该法在保护方面注重从源头抓起，重点突出，主次清晰。

2.关于动植物资源保护

黄河保护法第四十至四十二条从建立水生生物完整性指数评价体系、禁止投放外来物种、保护重要栖息地三个方面，对流域内动植物资源的保护作出了系统规定。第四十条规定建立黄河流域水生生物完整性指数评价体系。黄河干流长、地势多变、地形复杂，可以为不同的水生生物提供合适的栖息环境，组织开展黄河流域水生生物完整性评价，有助于通过评价结果全面清晰地掌握生态系统的总体状况。

黄河保护法第四十一条对投放外来物种作了禁止性规定，第一百一十二条对违反本法规定了相应的法律责任。党的二十大报告和2023年中央一号文件都对防治外来物种入侵作出了规定。实践中还需适用野生动物保护法、生物安全法、外来入侵物种管理办法、水生生物增殖放流管理规定、刑法等方面的具体规定，有冲突的应当适用黄河保护法。需要指出的是，务必要明晰“外来物种”和“外来入侵物种”两个概念的区别，只有传入定殖并对生态系统、生境、物种带来威胁或者危害，影响我国生态环境，损害农林牧渔业可持续发展和生物多样性的外来物种，才是外来入侵物种。

黄河保护法第四十二条规定了流域水生生物重要栖息地和渔业资源的保护问题，相关内容在环境保护法第二十九条、野生动物保护法第十七条、野生植物保护条例第五和第十四条、自然保护区条例第二条、渔业法第三十二条和水生野生动物保护实施条例第七条等中均有规定。本条是对相关规定的强化和提升，特别是授权国务院农业农村主管部门制定从事天然渔业资源生产性捕捞的具体办法，实施时务必注意。

3.关于自然保护地体系建设

按照生态价值和保护强度，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类，这三类自然保护地黄河流域均有分布。鉴于此，黄河保护法第三十八条规定，国务院和黄河流域省级人民政府在黄河流域重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区以及珍贵濒危野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹分布区等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。也就是说，“国务院和黄河流域省级人民政府”应当依据自然保护区条例等法律法规设定各类自然保护地，以中央直管、央地共管和地方管理相结合的方式，解决三类自然保护地分割式多头管理的局限性，建立黄河流域自然保护地体系。当然，设立自然保护地，也应统筹考虑河道、湖泊保护等需要，满足防洪要求，并保障防洪工程建设和管理活动的开展，实现生态保护和防洪安全的一体化，切忌顾此失彼，甚至“一刀切”。

4.关于水土流失治理

水土保持是国土整治、江河治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求和重要内容。党的十八大以来，我国水土保持工作取得显著成效，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势，然而，全国的水土流失防治成效还不稳固，防治任务仍然繁重。就黄河流域而言，中游的水土流失是突出的生态问题，无疑是黄河保护立法的重点所在，事实上“水土”一词在黄河保护法中出现了19次。第三十五条第一款规定，生产建设单位应当依法编制并严格执行经批准的水土保持方案。这里的“法”主要是指水土保持法等相关法律；从事生产建设活动造成水土流失的，应当按照国家规定的水土流失防治相关标准进行治理，这里的“标准”主要是指《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434—2018）等。

5.关于河口保护治理

黄河河口位于山东省东营市，河口的径流量、输沙量减少将会引发造陆面积减少和海水侵入，影响黄河三角洲的可持续发展。为此，黄河保护法第三十六条规定，国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门和山东省人民政府，编制并实施黄河入海河口整治规划，合理布局黄河入海流路，加强河口治理，保障入海河道畅通和河口防洪防凌安全，实施清水沟、刁口河生态补水，维护河口生态功能；国务院自然资源、林业和草原主管部门应当会同国务院有关部门和山东省人民政府，组织开展黄河三角洲湿地生态保护与修复，有序推进退塘还河、退耕还湿、退田还滩，加强外来入侵物种防治，减少油气开采、围垦养殖、港口航运等活动对河口生态系统的影响；禁止侵占刁口河等黄河备用入海流路。此外，水法、防洪法、河道管理条例、山东省黄河河道管理条例、黄河河口管理办法、东营市黄河三角洲生态保护与修复条例等也有关于黄河入海口整治与保护的规定。

6.关于法律责任

黄河保护法第十章详尽规定了违反本法的民事、行政和刑事法律责任，在这里需特别注意的是，要按照特别法优于一般法，新法优于旧法等原则（立法法第九十二条）处理好相关立法的关系。当然，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决（立法法第九十四条）。例如，第三章“生态保护与修复”一共规定了8条禁止性条款，并在第十章对违反禁止性规定的行为规定了应当承担的法律责任。不过，某些规定又与有关法律的规定不同。例如，对于“在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”的行为，水土保持法规定按照开垦面积，对单位和个人分别处每平方米十元、二元以下罚款，黄河保护法规定每平方米分别处一百元、二十元以下罚款等。再如，对于违反河湖管理的法律责任，水法规定一万元以上十万元以下的罚款，黄河保护法规定五万元以上五十万元以下的罚款。显然，按照立法法第九十二条的规定，对于上述两种情形，均应适用黄河保护法的规定。

二、制定黄河生态保护修复的施法方案

黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生生态退化，恢复难度极大且过程缓慢。实施黄河保护法，在生态保护方面要以加强上游水源涵养能力建设、强化中游水土保持、推进下游湿地保护和生态治理为重点，注意从立法、执法、司法、守法四个环节发力。

1.立法环节：加快配套制度建设

实施黄河保护法，第一步是全面梳理黄河保护法规定的新制度新举措，做好有关规范性文件的“立改废释”，特别是尽快出台和细化有关配套制度。据统计，在环境保护法修订发布后一年多的时间里，国务院有7个部门制定发布了有关环保的规章18个；国务院有关部门发布有关环保、节能、生态建设、应对气候变化的标准275项；各省级人民政府向国家质检总局备案的有关污染防治、生态保护、自然资源保护、发展新能源和节能、应对气候变化的地方标准共312项。加快黄河保护法配套制度建设，重点须从以下方面入手。

首先，出台有关细化办法。例如，黄河保护法第四十二条第二款规定重点水域禁渔期具体办法由国务院农业农村主管部门制定，第一百零二条规定生态保护补偿具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。其次，出台有关规划和实施方案。按照黄河保护法的规定，依照相关法律编制黄河流域国土空间生态修复规划（第二十九条第二款）、水土保持方案（第三十五条第二款）、生态流量和生态水位保障实施方案（第三十七条第二款）、本行政区域地下水超采综合治理方案（第四十三条第二款）等规划及方案。再次，出台有关标准和名录。例如，黄河保护法第三十二条规定，禁止开垦的陡坡地范围由所在地县级人民政府划定并公布，禁止开垦的陡坡地范围划定的相关办法应当及时说明并予以公布。

2.执法环节：完善流域监管体制机制

行政执法是推进黄河流域生态保护和高质量发展的主要手段。推进黄河保护法的实施，关键是建立和理顺行政监管的体制机制。

首先，建立规范有序、运行畅通的流域协调机制体系。黄河保护法的实施涉及上中下游9个省级行政区和10多个职能部门，地区之间和部门之间的统筹协调是推进黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重中之重。相比于长江保护法，黄河保护法对流域协调机制规定得更为详细，前后共用7个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络体系、信息共享、专家咨询委员会、联合执法等问题作了系统规定，形成了“国家统筹+流域机构统管+省级协调+部门联合+专委会咨询”的流域协调治理体系。务必尽快出台有关规范性文件，把这些协调机制特别是第四条规定的黄河流域统筹协调机制具体细化，切切实实提高可操作性。

其次，明确纵向各级政府之间以及横向各部门之间的监管职责分工。黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南及山东9个省（自治区），最后流入渤海，其生态保护修复涉及自然资源、水利、农业、林草、生态环境、交通等多个行政部门，明晰职责是推进治理体系和治理能力现代化的首要一环。例如，黄河保护法第五条前两款和第六条第二款明确了国务院水行政主管部门黄河流域管理机构及其所属管理机构、县级以上地方人民政府水行政主管部门的监督管理职责。不同行政部门的职责范围如表1所示。

表1 黄河流域生态保护修复主要监管职责的划分

再次，注意抓好行政机关的协调配合。例如，黄河保护法第三十七条规定，国务院水行政主管部门确定黄河干流、重要支流控制断面生态流量和重要湖泊生态水位的管控指标，应当征求并研究国务院生态环境、自然资源等主管部门的意见。再如，黄河保护法第三十九条规定，黄河流域生物多样性保护管理的主体是国务院生态环境主管部门和黄河流域县级以上地方人民政府；第四十条规定黄河流域水生生物完整性评价的主体是国务院农业农村主管部门和省级人民政府。可见，无论是生态流量和重要湖泊生态水位管控指标的确定，还是生物多样性保护，都不可能靠一个部门独自完成，如何做好相关部门之间的协调配合这一“老大难”问题，应成为推进黄河保护法实施的重要工作。

最后，注意根据实际情况的变化灵活调整禁渔期等有关保护修复措施。黄河禁渔是保护黄河水生生物，推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要举措。黄河保护法第四十二条规定国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度；禁止电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和水域生态的捕捞行为。《农业农村部关于调整黄河禁渔期制度的通告》也对黄河禁渔期进行了规定，明确黄河干流青海段、四川段和甘肃段及白河、黑河、洮河等河湖2022年4月1日起至2025年12月31日实行全年禁渔。长江保护法中也有相似的禁渔期制度，但在保护实施过程中，局部湖库出现部分鱼类“过载”现象甚至超出了水域的自然资源承载能力，鱼类不仅吃光了水下植物，排泄物影响水质，还导致群落单一、生态失衡，不得不采取人工捕捞的方式进行生态干预。黄河保护法在实施过程中要注意灵活调整有关措施，防止出现此类问题。

3.司法环节：提升司法服务能力水平

司法也是实施黄河保护法的重要一环。检察机关要依法对各类违法犯罪行为提起刑事诉讼和检察公益诉讼，各级法院要依法公正审判，让黄河保护法规定的法律责任落地见效。例如，黄河保护法第一百一十九条规定，违反本法规定，造成黄河流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和相关费用。为此，环保组织要积极提起环境民事公益诉讼，环保机关要积极提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关作为候补也要积极提起检察公益诉讼。要完善人民调解、行政调解、司法调解的联动工作模式，积极推进黄河流域生态环境保护的司法协作，推进建立证据收集、共享信息、通报案情、移送案件方面的协作制度，使黄河流域的生态环境案件在和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元机制下得到有序解决，切实维护沿黄人民的合法权益。

4.守法环节：加大普法宣传力度

黄河保护法紧扣黄河流域的特点和当前的国情，站在“三生共赢”（生产发达、生活美好、生态平衡）的高度，以水为核心、河为纽带、流域为基础，以高质量发展、高品质生活、高水平保护为目标，对黄河流域的生态保护和高质量发展作出了全面系统的规定，代表了我国生态文明立法的最高水平。要加强对黄河保护法的学习，让广大人民群众切实感受到“三生共赢”的智慧，以自身行动助推黄河战略全面有效落实。为此，建议通过专家解读、专题培训、知识竞赛、送法上门、宣讲普法等多种形式，利用电视、广播、网络等多种媒体，让人民群众成为黄河保护法的忠实传播者、自觉践行者和坚定捍卫者，使人民群众自觉宣传和普遍遵守黄河保护法，形成人人学习、人人参与的良好风尚。

三、结 语

黄河保护法以“一体三面论”（资源、环境、生态属于自然“体”在功能用途上的三个“面向”）为理论基础，以实现黄河流域“高质量发展”“高品质生活”“高水平保护”为出发点，以水环境、水资源、水生态、水灾害、水经济、水文化为着力点，对黄河流域的水生态保护修复、水资源保护节约、水灾害防御调控、水环境污染防治、流域高质量发展、文化保护传承弘扬等问题作了“六位一体”的全面、综合、系统规定，擘画了黄河流域生态文明建设的新图景。黄河保护法的制定实施，使我国在生态文明领域的科学立法、严格执法、公正司法和全民守法可望达到一个全新的高度。2023年国民经济和社会发展计划草案指出，要持续推进黄河流域生态保护和高质量发展。人不负青山，青山定不负人。要始终遵循“绿水青山就是金山银山”的理念，深怀敬畏之心，把握生态文明建设的科学规律和政策要求，全力以赴为黄河保护法的落地实施作好各项准备。