共同富裕视域下农业转移人口市民化财政扶助成本研究——以浙江省嘉兴市为例

雷达 罗浩轩

(成都理工大学马克思主义学院，四川 成都 610059)

二十大报告指出，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程[1]。新时代我国扎实推动共同富裕进程中，应加快推进基本公共服务均等化[2]，促进实现城乡协调及新型城镇化高质量发展。财政扶助农业转移人口市民化不仅能够巩固所取的成效，加大对市民化新居民住房、就业、收入、基本公共服务财政帮扶、政策扶持力度，有效促进城乡居民公共服务资源配置公平，更加积极有为地促进实现人民生活、精神双层面的共同富裕。并且能优化补齐农业转移人口迁移城镇中现存短板，为缩小中西部地区城乡二元经济结构长期化鸿沟提供参考。

1 农业转移人口市民化对财政的影响分析

农业转移人口市民化财政扶助成本指农民工户籍性质转变后，个人价值观念、社会合法权益、身份地位、生活消费方式等方面逐步转变为城市公民并融入城市社区管辖，政府财政应为其提供均等基本公共服务的最低帮扶成本。可见，推进农业转移人口市民化不仅是户籍转变问题，实质上是一个财政问题[3]。在确保农业转移人口与城镇居民共同享用同类基本公共服务资源，缩小城乡间公共便民服务与产业、产品供给等非均衡状态，同时，政府财政将额外增加帮扶预算支出。即使有研究认为市民化后农业转移人口可以从供给侧创造实实在在的改革红利[4]，进而优化城乡结构和缩小城乡差距[5]，提升劳动力质量[6]。但地方政府在促进农业转移人口市民化中，由于城镇要比农村供给更高的公共服务水平[7]，财政帮扶新增支出逐年递增，推进农业转移人口市民化过程中受到财政约束[8]，现行各级财政收入支出结构、财政事权可持续运行存在较大压力，促进农业转移人口市民化财政扶助成本分担路径机制可行性捉襟见肘。

横向对比已有历史研究可以发现，由于调查地区、年份限定、数据测算方法和口径不同，测算结果也有差异。部分学者从整体层面、具体年份内计算农业转移人口市民化成本总量。如，马晓河等测算东部地区2017—2020年需要承担的市民化公共成本为2.99亿元[9]；傅帅雄等提出，实现全国1亿农业转移人口市民化人均成本约4.65万元，总成本占财政收入比为3.46%[10]。也有学者以一些具体城市为视角点测算农业转移人口市民化年人均总成本。如，国研课题组考察分析和集中测算武汉、郑州、嘉兴、重庆4个样板城市，得出每名农民工市民化职工的政府民生支出约8万元[11]；刘晓按照2010年不变价格测算中部6省湖南、湖北、江西、河南、安徽、山西农业转移人口人均总成本分别为14.82万元、12.39万元、10.66万元、8.85万元、15.78万元、16.50万元[12]；李青等则计算“十三五”期间，江苏省新增农业转移人口落户城镇财政年均投入682亿元、年人均成本0.85万元[13]。不同区域和城市等级促成农业转移人口市民化财政帮扶成本差异，随着城市等级越高，政府需要投入的市政公用配套设施以及公共服务、运行、管理成本支出就越多。如，东部沿海城市要比内陆城市供给更全面的社会生活保障、基本公共福利。

基于此，本文以农业转移人口市民化共同富裕示范区——浙江省嘉兴市作为样本对象，以农业转移人口住房、子女教育、社会保障、社会管理和建设设施成本等公共服务指标为基准点，对2020年嘉兴市农业转移人口市民化政策机制分析、成效评价，构建嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助成本计算指标、模型，对测算结果进行浅析并尝试完善当前财政成本分担优化路径。

2 浙江省嘉兴市推进农业转移人口市民化政策机制与成效

2.1 浙江省嘉兴市的政策机制

浙江省嘉兴市作为国家城乡融合发展实验区、城乡一体化的先行之地，在推动农业转移人口市民化的举措机制方面值得借鉴。嘉兴市推进发展以人为本的新型高质量城镇化，试点培育、打造小城镇等为重点。在城市住房保障、人均可支配收入、养老保险、城市建设等方面提供全面和优质的保障机制。嘉兴市逐步放开放宽城镇落户条件，设立建档立卡低收入农户的落户通道，全面取消落户限制吸引人才到嘉兴；嘉兴市建立健全公共资源配置与农业人口向城镇转移规模相匹配，实现转移人口子女教育与当地孩子的教育同质量同水平，扩大社会保险覆盖面，加大对新居民公租房保障力度等基本公共服务。另外，嘉兴市推动迁移人口公民就业岗位技能培养，确保新定居民创业就业实力素质。

2.2 浙江省嘉兴市所取得的成效概况

通过多年的努力，浙江省嘉兴市统筹城市经济发展的同时兼顾提高农业转移人口质量，推动农业转移人口市民化、城市现代化及城镇特色化等方面的举措机制取得突出成效。嘉兴市新型城镇化水平显著提高，打造城乡融合发展“金名片”成效彰显，吸引就业、城市人口集聚能力不断增强；嘉兴市高质量推进城乡一体化发展，农业人口向就近城镇的提升速率明显，共同富裕示范区的典范城市高质量建设路径走在全国前列。2020年嘉兴市城镇化率占比71.34%，城镇化率水平居全省第5位、在全省提升3个位次(超越绍兴、金华和台州3市)，常住人口城镇化率提升幅度居全省首位，继续成为浙江省人口密度最高的地区。

3 浙江省嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助成本测算及评析

3.1 关于浙江省嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助成本数据来源与测算模型

本研究数据来源于《嘉兴统计年鉴2021》《2020年嘉兴市国民经济和社会发展统计公报》《嘉兴市新型城镇化发展“十四五”规划》等相关政府官方网站资料。已有资料表明，2020年浙江省嘉兴市常住城镇人口385.29万人，住房保障受益覆盖率22.1%，城乡居民养老保险保障水平为11%，城市与农村居民人均可支配收入比例为1.61∶1，居民人均可支配收入54667元，城市公园绿地服务半径覆盖率85%。

本文结合2020年浙江省嘉兴全市投资项目分行业固定资产投资指标科目、一般公共预算支出项目类别，界定嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助成本为5项：城市住房保障(记为C1)、新居民子女的义务教育(记为C2)、社会保障(包括养老、医疗、低保，记为C3)、城市设施建设增加额(记为C4)、城镇社会管理服务(记为C5)。另外，嘉兴市2020年农业转移人口市民化年人均财政扶助成本(记为Cm)，嘉兴市“十四五”期间农业转移人口市民化新增数量(记为L)，农业转移人口市民化财政扶助总成本增加额(记为Cn)。因此，根据测算范围、方法和人口规模之间的关联构建线型静态模型，计算模型：

Cm=C1+C2+C3+C4+C5

Cn=Cm×L

3.2 浙江省嘉兴市农业转移人口市民化人均财政扶助成本分项测算

3.2.1 城市住房保障成本(C1)

政府要保障农业转移人口在城镇中拥有稳定居所，需要为农业转移人口提供最低的住房保障资金。这一成本可以用人均住房面积乘以平均住房价格获得。参照相应年份嘉兴市保障性住房建设标准，即集体出租房屋面积保障标准为每户不低于36m2，人均居住面积不低于18m2且不高于60m2。由于建筑投资到竣工完成之间有时间差，本文选取嘉兴市2017—2019年全市住宅投资额，2018—2020年住宅竣工面积作为计算指标，从而计算出2018—2020年嘉兴市3a平均住房价格为19543.10元·m-2，见表1。截至2020年底，嘉兴全市累计保障各类住房困难户覆盖面占全市城镇常住人口的22.1%。那么，根据平均住房价格和人均居住面积，政府负担农业转移人口市民化人均住房总成本=平均住房价格×人均居住面积×嘉兴市各类住房保障受益覆盖率，即77742.45元。

表1 2018—2020年嘉兴市平均住房价格

3.2.2 新居民子女的义务教育成本(C2)

政府公共财政需要负担的费用包括2个部分，农业转移人口随迁子女义务教育生均教育事业费成本，基本建设资金和教育的额外费用；但基建经费中的校舍和设施费数量较大，不在本部分体现。2020年，浙江省嘉兴市一般公共预算教育经费(含教育事业支出、基本建设资金和教育的额外费用)为140.15亿元，同去年比较增长6.96%。

本文仅计算每一个随迁子女教育事业费成本，假定随迁子女都完整接受9a时间的义务教育，生均教育事业费简记为X。根据“七普”数据得出，少儿抚养比α为18.35%，则C2=X×α×9，结果为37540.41元。

表2 嘉兴市生均一般公共预算教育事业费支出情况

3.2.3 社会保障成本(C3)

政府承担农业转移人口市民化社会保障所消耗的最低款项，涉及养老、医疗保险和低保成本，而工伤、生育、失业保险成本可以由公司和个体分担。

3.2.3.1 社会养老保险成本

由于农业转移人口市民化受到工作地域等方面的限制，较难参与城镇职工基本养老保险。根据嘉兴市城乡居民基本养老保险相关政府文件可知，自2020年1月1日起，城乡居民基本养老金标准每人为205元/月上调至每人225元/月。即需要支付基础养老金每人2700元·a-1。另外，嘉兴市城乡居民基本养老保险个人缴费档次为4档，分别为500元、1800元、2600元、3300元。其中,残疾人、低保户、低保边缘户、特困个体等困难群体参加城乡居民基本养老保险的规则为选择500元的年缴标准，一律给予补贴。而正常参保人选择每年支付标准500元的，个人每年补贴标准由30元提高到50元。特殊困难群体补助费和参保补助合计每人每年550元。于是，每名农业转移人口的补贴费共2700+550=3250元·a-1。

3.2.3.2 健康医疗保险成本

本文凭据2020年嘉兴市城乡居民健康基础医保资金募集指标为每人1630元·a-1，个体缴纳每人560元·a-1，财政补贴每人1070元·a-1。

3.2.3.3 最低社会生活保障成本

嘉兴市城镇和农村最低生活保障金额相差较大，2个区域最低生活保障人数差别也较大。本文中，单个人城镇(农村)低保费用=城镇(农村)低保费用/享受城镇(农村)低保费用总人数,农业转移人口市民化财政帮扶城镇低保费用增加额计算方法：农业转移人口市民化年人均城镇低保费用增加额=单个人城镇低保费用-单个人农村低保费用，结果为465.83元/人。

表3 2020年嘉兴市人均享受城镇和农村最低生活保障金额

如上所述，农村转移人口市民化的年均社会保障支出为健康医疗、养老保险和低保补贴费用三者总和，即社保最低成本不得低于4785.83元。

3.2.4 城镇基础配套设施建设增加成本(C4)

农业转移人口市民化后，城镇燃料、交通、通讯、餐饮、水利、教育、卫生、文化资源等基础配套设施建设投资需求将会显著增加，对于其他类似于住宿和餐饮业等方面的人均基础设施建设成本在这里做了省略。根据2020年嘉兴市城镇人口为385.29万人，测算出2020年嘉兴市单个农业转移人口产生的基础配套设施建设成本为15599.48元，见表4。

3.2.5 城镇基本公共管理服务成本(C5)

农业转移人口在城市持续扩大，城镇基础设施建设经营运作成本将会增加，导致城市公共管理维护成本的上升。考虑到数据的便捷度，本文结合嘉兴市城镇一般公共安全及服务、节能环保、城乡社区事务的公共管理服务支出金额，将城镇公共管理项目预算支出金额分项除以2020年嘉兴市城镇人口数量(385.29万)，再加总计算，得出农业转移人口市民化城镇公共服务管理费用增加额为年人均6920.45元·a-1。

表5 嘉兴市农业转移人口市民化的城镇基本公共服务管理成本

由图1可知，城市住房保障成本人均为54.52%，占比最高且超过了总成本的1/2；新居民子女的义务教育成本占比26.33%紧随其后。社会保障财政扶助总成本子项目占比中，社会养老保险扶助补贴费用增加额最高，而人均最低生活保障成本增加比例占总财政帮扶成本最小仅为0.33%。统计出农业转移人口市民化财政扶助年人均总成本Cm为142588.62元。

《嘉兴市新型城镇化发展“十四五”规划》指出，“十三五”以来全市吸引23.9万农业转移人口成为城镇居民，“十四五”期间农业转移人口落户城镇数量达到27万人以上。这样一来，“十四五”期间嘉兴市农业转移人口落户城镇数量将新增3.1万人，由此可推算出，“十四五”规划内嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助总成本增加额Cn为44.20亿元。

图1 2020年嘉兴市农业转移人口市民化人均财政扶助

另外，再结合公式，财政平衡率(财政自给率)=一般公共预算收入/一般公共预算支出，计算嘉兴市2010—2020年10a间财政平衡率变化趋势，2019年降低至最低73.79%，即使在2020年财政平衡率有所回升，但是明显比之前绝大部分年份都低，见图2。2020年疫情爆发蔓延，全国财政收入大幅下滑，收支矛盾异常突出，地方财政运转尤为困难[14]。浙江省嘉兴市在促进新型城镇化中常作为流入地政府，财政扶助支持农业转移人口市民化力度接续加大，对政府现有财政收支结构造成一定压力。

图2 2010—2020年嘉兴市财政平衡率(财政自给率)

4 优化农业转移人口市民化财政扶助成本负担的对策建议

在深化农业转移人口市民化进程中，地方政府、企业和个人三方都理应分担公共成本，但是地方政府作为责任主体、管理协调方，承担了绝大部分公共财政成本支出。为有效应对农业转移人口政府投入较多成本的困境，积极推动农业转移人口市民化中政府成本分担比例[15]，本文通过采取鼓励农业转移人口“带资进城”、合理设计地方政府税收返还制度，优化政绩考核、重构地方政府财力分权体系等措施[16]，优化构建农业转移人口市民化财政扶助成本分担机制以及助力推进新型城镇化高质量发展。

4.1 鼓励农业转移人口“带资进城”

地方政府在推进农业转移人口市民化中，将人力资本和社会资本禀赋作为迁移城市的动力，促进农业转移人口通过投入自身劳动力在城市企业就业。农业转移人口收获更多企业收入、自身生存工资，为社会创造财富增加迁入地政府税收；部分农业转移人口群体参加缴纳流入地的基本社会保险，促进流入地政府的基金收入增长，有利于基金短期收支平衡和长期可持续运行，为迁入地政府创造经济财政收益[13]。农业转移人口退出农民身份选择有偿转让闲置宅基地和农房，盘活农村土地的“沉睡资本”。另外，乡村得天独厚的自然地理旅游优势、农村家庭经营和集体经营、农业涉农资金整合和技术推广取得的收益，为农业转移人口市民化准备流动资金，增强农业转移人口流入城市的长期可持续“带资进城”能力。

4.2 增加地方税源和扩大税基，合理设计税收返还制度

税收是地方财政收入结构的主要部分。国家“营改增”改革后，地方政府需要寻找新的税源，并大力扩充地方税体系的主体税种及辅助税种来缓解财政压力[17]。地方政府应积极将“房产税”新税种的经验推广，将增殖税从商品流转领域向服务行业转移，考虑将企业和个人所得税、财产税纳入主体税源征收范围中。另外，政府借助招商引资、发展房地产市场与企业扩大税基和提高地价，进而增加契税、政府耕地增值税和企业所得税等收入[18]。除此之外，税收返还制度应落实平衡各地区均等化的功能，赋予地方一定的财政收入来源。

4.3 地方政府应实现“专款专用”，促进“财政事权相匹配”

由于城市化带来的大量地方财政利润上交，而农业转移人口落户的财政成本却由地方政府承担[19]，地方财政尽管获益但仍无法填补成本支出缺口，从而出现了明显的地方财力事权不相匹配的问题，因此，中央财政应该适当赋予地方政府财政自主权和税收支配权，以一定的财力支持流入地政府，形成有效的激励机制；并按照公共产品的供给范围强化政府间的事权责任，流入地和流出地政府公共服务支出责任和收益相对称，地方政府现行财政转移支付应该与流入地经济发展、人口流动及各方面政策调整相挂钩，专项转移支付应在有效监督之下将其用到规定的用途，发挥均等化作用，确保地方政府财权和事权对等原则；拓展一般性转移支付财政支出范围，实现基本公共服务全面涵盖常住居民，进一步优化专项转移支付的资金管理方式，按照人口流入总量针对性测算并进行专项补助，实现各级政府间构建科学精准的专项转移支付体系[20]；优化横向转移支付制度，加强地方间(流入地与流出地)的横向财力统筹管理和公共服务责任意识。

4.4 合理优化地方财政支出分担结构，构建各级政府成本分担机制

由上文计算可知，2020年浙江省嘉兴市农业转移人口市民化财政扶助过程中主要压力集中于住房保障、子女义务教育及基础设施配套建设，而社会保障及公共管理服务成本负担则相对较小。住房、城市基本管理服务隶属于各个地方政府辖区，因各区域具有差异性、特殊性以及文化经济等因素影响，这类公共成本支出应由贴近辖区的政府分担最为有效。因子女义务教育和社会保障具有公平性，基本上不存在差异性和特殊性，成本支出责任应当归属于中央财政，中央财政因地制宜、根据供给和需求合理配置资源，合情调整城市义务教育中央和地方的负担比例。

除此之外，城市基础设施建设成本支出分担结构则需要按照类别进行责任划分，地方辖区政府负责辖区内的基础设施建设成本负担，中央和地方财政共同承担跨区域或者全国性的基础设施成本支出。地方政府适当将溢出效应较强的社会保障项目建设支出责任上交中央财政，提高中央财政的分担比例。同时，又要避免因中央财政投资支出增加引起的“挤出效应”。综上，合理优化中央和地方各级财政支出结构，有助于缓解地方政府财政扶助压力。

4.5 地方政府通过PPP、BOT等模式引入社会资本共同参与合作建设项目[21]

地方政府通过政府、社会和市场多元化的融资平台，有效缓解农业转移人口市民化的地方财政“重担”，留住社会资本参与智慧城市建设和住房建设，借助政府帮扶、产业市场需求、资源配置渠道结合机制，拓宽农业转移人口市民化的斥资界限。上级有关财政应适时适度赋予相应的专项资金支持，降低地方财政压力。

4.6 提高城市土地出让金收益支持农业转移人口扶助力度

土地出让金数量巨大，是土地收入的绝大部分，所谓“第二财政”[22]，也是政府基金性收入的主要部分。城镇土地的出让金收益归结于城市经济社会发展和基础设施建设，地方财政应适当利用城镇土地出让金收益组建农业转移人口市民化项目基金，确保政府有关部门储备充足的新型城镇化“资金来源池”，弥补农业转移人口市民化“沉淀成本”。另外，地方政府应适当提高地价、调控征地制度等方式获取较多土地出让金收益，扶助农业转移人口市民化。

4.7 淡化政绩考核评价体系，将激励机制运用到保障民生、基本公共服务等社会发展中来

地方政府要逐渐淡化GDP增长率、政府投资获取短期收益等“政绩观”，增加社会保障、公共服务等民生性考核指标，重构政绩考核制度，建立起地方政府公共服务资源配置应与行政级别相挂钩的考核权限，减缓城镇规划高质量、长期可持续发展的财政负担；地方政府整合资源禀赋优势因地制宜扩大具有长期收益的产业规模，着实增强农业转移人口市民化意愿，逐步缩小城市居民与农业转移人口工资、经营性收入差距，保障均等化公共服务、促进公平的社会发展轨道。

5 结论与思考

习近平总书记指出：“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化”[23]。在“十四五”规划中，要以实现全体人民共同富裕为导向，促进城乡融合协同新型城镇化高质量发展，加大农业转移人口市民化从“量变”向“质变”纵深推进。不过，实现农业转移人口市民化不仅仅是体现在消除户籍制度层面，提供与城镇市民均等化的公共产品服务，更重要的是优化地方财政机制如何承担、通过哪些具体方式分担，以及避免分担中的异化效应等。完善农业转移人口市民化可实行的财政分担机制，助力各级政府财政收支整体平衡前景依然需要不断细化。