长沙市建筑前区规划建设管理一体化研究初探

陈璐青 瞿雷

长沙市规划勘测设计研究院 湖南 长沙 410000

1 背景

近年来，长沙市委政府聚焦“精美长沙”建设，着力“提升‘五区’功能品质”，强调“对城市重要节点的管控”“提质人居环境，优化公共空间”等。本文所探讨的建筑前区是与城市道路、街道界面共同构成的U型街道公共空间的一个部分，也是城市历史文化和休闲交往的重要空间载体。建筑前区是城市公共空间的重要构成要素，事关城市形象和公共利益底线，应从功能定位、规划设计、运营维护等多维度展开管控，不断提升群众获得感、幸福感、安全感。

2 建筑前区和建筑立面现状问题

2.1 功能割裂

从调研现状看，建筑前区空间被机动车、非机动车、市政设施等随意侵占，部分建筑前区存在用绿化、围墙和栏杆等隔离、以及地面铺装混乱和台阶高差设置不合理等问题，与街道空间割裂，严重影响了街道的通达性、连通性和街道活力。

图1 建筑前区被随意侵占街景图

2.2 品质不高

图2 长沙市城市道路建筑前区街景图

长沙市现状街道网络格局已形成，由于建设年代、管理维护水平、建设标准存在差别，造成部分道路设施陈旧、路况不佳、林荫效果不理想、过街设施缺乏、道路空间不连。大部分街道绿化配置不足，景观配置较低，功能性较差。同时，街道标识无特色、缺少休息座椅等街道家具设施等等，都造成了街道品质不高、体验感差。

2.3 风貌不佳

建筑前区的存在立面造型不同、风格迥异、建筑色彩杂乱、广告牌匾不整，空调机位无序，混乱粗放、美观不足等问题。老城区大部分街道由于建设年代久远，存在新旧建筑之间风貌不协调问题。包括部分建筑破旧、形态多种、建筑附属设施安放不统一，施工场地没有遮挡、杂乱无章和多样化的广告招牌以及夜景亮化等问题。严重影响了城市道路的整体品质和城市整体形象的提升。

2.4 运维不力

一是管理维护方面，建筑前区和立面涉及多个管理主体，呈现“九龙治水”。同时，未调动包括社会专家、公众、业主以及物管在内的多方街道参与者的资源力量，未能形成合力。二是资金来源方面。目前对建筑前区的维护和管理资金来源多依靠政府资金投入，难以覆盖更多的道路和布点，且不具备可持续性。三是法规标准方面：城市道路以及建筑前区的治理系统性法规缺失空白，也缺乏相关的标准、验收和考核监督制度，奖惩机制更有待完善。

3 建筑前区和建筑立面提升策略

3.1 相关经验借鉴

（1）长沙地方项目改造实践

《三一大道-岳麓大道改造》，其建设内容主要包括：道路空间提质、景观绿化提质、界面空间提质等内容，其中界面空间提质部分主要为建筑前区等界面空间的提质改造。提质后道路整体品质和街道活力大幅提升，提质改造效果明显，得到了市民群众的好评。

（2）其他城市相关标准案例

《武汉市街道全要素规划设计导则》，按照“全范围、全要素”原则，其建筑前区和建筑立面控制要素包括地面铺装、街道设施、围栏围墙、微型公共空间和广告牌匾等。《上海市城市设计导则》从实操性角度提出红线内人行道一体化设计、为各类设施集中设置设施带、统筹鼓励开放建筑前区等积极策略。《成都市公园城市街道一体化设计导则》，重点从管理视角探讨通过构建街道“1+N”技术管理体系，形成“分类引导、分级管控”工作模式，并加强组织领导、明确职责范围、制定相关配套政策。《南京市街道设计导则》，探索街道、建筑一体化模式，建立包括界定“路、地”之间建设责权在内的清晰完善的责权机制和信息共享平台，建立以街道公共性为导向的激励机制，依靠基层组织，建立街道管理监控联动体系[1]。

3.2 建筑前区和街道空间一体化设计

切实推动“以车为本”理念向“以人为核心的城市道路建设理念”转变，统筹道路红线内外空间，重点抓建筑前区核心管控要素，包括建筑退距、街廓比例、沿街建筑首层功能、街道设施、街边广场绿地和围栏围墙等六大要素。在规划控制阶段，提出建筑前区与道路红线内慢行空间一体化规划设计施工的管控要求。加强市政道路设计和地块方案的衔接。将建设标准和要求，在用地出让及道路工程许可中予以明确。加强对建筑前区功能要素一体化统筹设计。将沿街建构筑物作为街道设施的有机组成部分进行引导建设；保障街道界面的空间整体性和步行交通的连续顺畅，采用灵活合理的绿化方式，规范街道家具和设施布局。利用建筑前区增加步行活动空间，通过对临街地块的建筑边界、贴现率、地面标高等进行要求，形成与人行道连续、开放的街道活动空间。鼓励利用建筑前区空间设置商业服务设施，激发街道活动的产生。

3.3 营造街道景观体现特色文化

对建筑群前区和人行道空间沿街绿化整体提质。对行道树及树池、构筑物景观、街头集中绿化、口袋公园和消极空间等，以及对街道特色空间、街角广场进行改造。包括利用连续行道树和街边绿带、季节花卉塑造风景如画的沿街绿化。对街道家具、标识标牌进行艺术性、文化性升级。打造精致有序的街道设施，包括位置规范、种类齐全具有生态性、艺术性和美观性的街道家具；设施风格形式与建筑环境协调，艺术雕塑彰显地域人文特色[2]。

3.4 协调建筑立面塑造精美形象

塑造连续统一的街道界面。重点加强对建筑立面核心要素的管控，包含整体空间形态、建筑形式、体量、材质、色彩、风格、连续面宽、贴线率、外墙广告与招牌、夜景照明、空调机位等多方面。通过贴线率、建筑后退红线距离、鼓励多功能沿街界面营造街道平面的韵律性、连续性以及天际轮廓线的丰富性。对于重点片区和生活性道路，宜对底层建筑界面控制线退让红线距离和建筑贴线率作出明确规定。将道路空间、场地空间和建筑界面进行一体化设计，尤其是建筑退距空间和人行道空间一体化。着重加强建筑界面风貌管控。

3.5 分类重点管控加强后续维管

通过重要道路试点方式，根据成效进行后续推广。可从项目类型进行分类管控[3]：

一是针对新建类型，严格按照规划设计一体化和高标准要求建设。应根据规划条件，与地块建设方案及施工图同步设计、同步审批、同步验收、同步备案。建设单位提交的施工图设计文件应包含退红线区域的相关设计内容，以及应反映与道路设计方案的衔接问题。

二是针对改造提升项目，对建筑前区和建筑立面进行统一品质提升、运营使用和维护管理。发挥属地街道协调作用，让基层更多参与到涉及民生邻里的项目实施过程。建立完备全过程流程，通过评估确需改造提升的，列入年度提质改造项目计划。改造提升方案多方征集意见。

三是针对建筑前区后续的维护管理，根据产权情况区别执行。建筑前区由政府财政投资进行了提质，土地权属不变，土地使用权仍属于产权单位，建筑前区提质改造后，土地上新增的构筑物及实施为市区政府所有的国有资产，按照属地原则，由辖区人民政府监管。同时维护管理移交可按产权归属不同区别对待。同时也可借鉴常州等城市经验，按照属地原则，维护经费由市区财政按比例承担。此外，对于建筑前区的收益分配可采取由经营管理单位和政府按比例进行分成或市区财政自行解决的多种途径。

4 工作机制建议

4.1 加强工作统筹

（1）强化组织领导。可吸纳包括政府部门、相关负责人、相关领域专家学者、社会知名人士共同组成的专门管理委员会，统筹全市道路建筑规划建设管理工作。

（2）建立议事制度。管理委员会定期召开会议，研究全市道路建筑规划建设管理重要议题，开展或组织开展规划建设方案审查、标准制定、验收考核、专业监督等工作，对管理体制机制、管理新技术、新方法、新标准，提供政策建议。

（3）强化统筹协调。建立由管理委员会牵头的城市建筑审查制度，相关规划编制与修定、新建与改扩建项目实施和修改等重大问题，须经管理委员会全体会议或相关成员单位联席会议审议批准，避免各自为政，推动形成全市公共建筑规划建设管理“一盘棋”。

4.2 明确责任范围

（1）明确权属划分。根据建筑前区物业属性明确权属单位，重点解决有产权纠纷或产权不明的物业主体建筑前区权属划分，对于城市公共区域建筑前区根据管理权限明确权属主体，为实施统一管理奠定基础[4]。

（2）明确管理主体。根据建筑权属分类明确管理主体，对于有明确业主单位的建筑前区，管理主体为业主单位；对于城市公共区域或公共建筑前区，管理主体为相应行政主管部门；对于无业主单位、行政主管部门和物业的老居民区、背街小巷建筑前区，管理主体为所在区人民政府统筹，具体责任落实到相应街道、社区。

（3）明确管理责任。相应管理主体须履行管理责任，业主单位负责建筑前区“门前三包”，行政主管部门负责城市公共区域、公共建筑前区维护管理，区人民政府统筹所辖各街道、社区兜底管理无明确业主单位和行政主管部门的建筑前区管理维护。

4.3 加强资金保障

（1）加大投入力度。建议市级设立全市道路建筑发展专项基金，每年注入财政资金若干万元，用于全市道路建筑重大项目开发建设；相关区县（市）、部门设立配套投入资金，用于本地区、本条线城市道路建筑重大项目开发建设；探索建立城市道路建筑项目财政投入稳定增长机制和项目经费动态调整机制，保障重大项目资金需求。

（2）明确投入等级。根据不同区域、等级建筑前区维护要素，制定维护资金财政投入分级标准，根据维护类别明确统一的资金投入等级，确定分级分类维护费用标准。

（3）完善支持举措。出台城市道路建筑发展若干支持举措，从用地保障、规划审批、机制创新、基础设施、公共服务等方面，出台“一揽子”政策，鼓励支持道路建筑设计创新、功能创新、运营模式创新，推动落地更多高标准、高质量、高颜值的地标式城市道路建筑。

（4）引入社会资本。积极构建多元投入开发机制，坚持企业主体、市场化运作，引入有实力的投资建设主体，以项目制承担城市道路建筑的开发建设、资本组合、对外合作、管理服务等工作，积极吸纳社会资本，鼓励合作开发，构建以财政投入为引导、企业投入为主体、社会资本为补充的多元投入开发体系。

4.4 建立监督考核机制

（1）建立完善法规制度。适时出台《长沙市城市道路建筑规划建设管理条例》和《长沙市城市道路建筑规划建设管理办法》，进一步细化管理标准、程序、举措，弥补城市道路建筑治理系统性法规缺失空白。

（2）明确统一建设标准。围绕建设国家中心城市需要，全面提升城市道路建筑规划建设管理标准，注重引入权威专家参与方案审查；构建多层级设计力量共同参与的城市道路建筑规划设计新格局。

（3）严格考核奖惩机制。建立城市道路建筑治理目标责任制，定期进行督查、考核评价及排名，考核结果与专项资金分配挂钩，排名结果向社会公示。

4.5 鼓励公众参与

（1）引入专业机构。在有条件的区域引入具有丰富城市道路建筑管理维护经验的企业参与城市道路建设治理，鼓励企业参与街道整体风格打造、街道门店主题化运营、建筑前区资源化利用、建筑立面形象维护等，以专业机构力量助力城市道路建筑整体品质提升。

（2）探索单元管理。探索城市道路建筑单元化维护管理模式，以具体街道或建筑主体为单元，在街道或建筑前区及建筑立面改造、更新、维护中吸纳业主、使用者、运营者参与，以政策资金奖补形式，鼓励引导业主、使用者、运营者众筹资金，探索形成单元化道路建筑谁使用、谁受益、谁维护的公众参与模式[5]。

（3）强化党建引领。发挥基层党建引领作用，以基层党支部为龙头，整合行业协会、建筑业主委员会、街道志愿服务队等组织力量，共同参与城市道路建筑治理管控，打通城市道路建筑治理神经末梢。

5 总结

坚持“以人民为中心”的发展思想，在规划设计上体现人情温度，在管理上满足群众需求，围绕人的生活需求提升街道品质，创建更多生活场景和体验空间。重点突破道路红线限定的范畴，将建筑前区、沿街界面、建筑里面一同纳入街道层面进行整体规划、协同设计、统筹实施、统一监管，实现“规划、建设、管理”一体化。完善从单一城市道路建设到完整街道的转变，完成从车行优先到慢行优先的转变，完成从多部门管理到一体化规划建设管理的转变，完成从规划设计、建设、管理脱节到全周期协同规划设计管理。完善规划、设计、建设、实施、监督流程设计。