中美医疗器械上市后监管模式对比

郭 艳，庆 凌，关 怀

（1.河南省医疗器械检验所，河南 郑州 450018；2.河南省药品监督管理局，河南 郑州 450014）

随着医疗技术水平的日益提高，医疗器械技术创新更迭，行业发展迅猛。中美两国在医疗器械上市前准入及上市后监管模式上同中存异。本研究中比较了两国医疗器械上市后的监管模式，旨在为我国医疗器械上市后的监管提供新思路。现报道如下。

1 美国医疗器械监管概况

1.1 组织机构

美国食品和药物管理局（FDA）隶属美国卫生及公共服务部（HHS），是美国唯一的医疗器械管理（行政）机构，其基本职责是帮助安全有效的产品尽快上市，并继续监测其上市后的安全性，以促进和保护公众健康。FDA 由生物制剂评估研究中心（CBER）、设备与放射健康中心（CDRH）、药物评价研究中心（CDER）、食品安全与应用营养中心（CFSAN）、烟草制品中心（CTP）、兽医中心（CVM）、国家毒理学研究中心（NCTR）、法规事务办公室（ORA）和业务厅（OO）组成［1］，医疗器械上市后的监督管理工作主要由CDRH负责。

根据FDA医疗器械风险管理的流程，CDRH通过制订并实施上市前审批和上市后监测计划，使医疗器械从设计、上市使用到更新换代，形成了一个能维护公众健康安全的全链条系统。主要职责：保护公共卫生安全和促进公共卫生水平提升；确保患者和提供者能及时、持续地获得安全、有效和高质量的医疗设备产品；为患者及护理人员提供有关医疗设备的科学信息；推进监管科学，为行业提供可预测的、一致的、透明和高效的监管途径，并确保消费者对美国在售医疗器械的信心，促进医疗器械创新。下设机构：中心主任办公室（OCD）、产品评估与质量办公室（OPEQ）、管理办公室（OM）、科学与工程实验办公室（OSEL）、交流与教育办公室（OCE）、政策办公室（OP）、战略伙伴关系和技术创新办公室（OSPT）［2］。

1.2 相关法规

1938 年，美国国会通过了世界上首部医疗器械法规——《联邦食品药品和化妆品法案》，但仅对医疗器械作了简单规定［3］。1976 年，美国国会正式通过了《医疗器械修正案》，确立了由政府行政部门负责医疗器械监管的原则，这也是国际上首个有关医疗器械监管的国家立法［3］。1990 年通过的《医疗器械安全法案》新增许多上市后监管内容［3］。《联邦法规汇编》（CFR）是美国联邦政府执行机构在《联邦公报》中发表与公布的一般性和永久性法律法规汇编，具有普遍适用性和法律效应。FDA 依据法律制订了大量的技术法规，汇编于《联邦法规汇编》第21 篇的第800～900部分［3］。

1.3 医疗器械管理分类

根据风险等级、上市前安全性和有效性的评估需求及管理程度，FDA 将医疗器械分3类管理。Ⅰ类，大多数风险较低，仅需进行普通管理，如听诊器、压舌板等；Ⅱ类，实行普通管理+ 特殊管理，如CT 等；Ⅲ类，一般为风险较高、危害较大或属于维持生命的产品，如人工心脏瓣膜、心脏起搏器、人工晶体等，三者分别约占全部医疗器械的30%，62%，8%［4］。

2 美国医疗器械上市后的监管机制

2.1 上市后监测体系［5］

2.1.1 上市后安全性问题识别

不良事件报告制度：1984 年建立了医疗设备上报系统；1997 年底建立了医疗器械不良事件数据库（MAUDE），并向公众开放（其特点见表1），适用于使用者和医疗器械制造商的医疗器械报告制度开始生效。自此，国外医疗器械制造商也必须遵守FDA 医疗器械报告制度。

表1 中美医疗器械上市后监管模式对比Tab.1 Comparison of post-marketing supervision models of medical devices between China and the United States

安全监测网络：FDA 建立了严密的医疗器械安全监测网络，目前对外公布的监测数据库有10个，其中法规数据库（SD）、产品类别标识数据库（PCI）、器械唯一标识数据库（UDI）和产品全生命周期数据库（TPLC）等应用较广泛。不同的数据库在不同角度和方面记录了基本信息、不良反应、全生命周期信息，为医疗器械监测提供了庞大的数据基础，提高了监测决策效率。

2.1.2 上市后安全性问题评估

主要包括内部数据分析、补充数据分析、批准后研究、问题评估和“522上市后监测研究”。其中“522上市后监测研究”是由《联邦食品药品和化妆品法案》第522章节授权FDA 对部分Ⅱ类、Ⅲ类医疗器械实施强制性上市后监测的行为，由生产企业主动、系统、科学、有效地收集已上市医疗器械的数据，并对数据及其他信息进行分析和判断，预测不良事件的实际发生率，属预防性监测。生产企业首先应提供相应的研究计划提交FDA 审批，以确定研究计划的可行性，还应向FDA 提交上市后监管的中期和最终报告。

《联邦食品药品和化妆品法案》规定，满足下列条件之一的医疗器械（Ⅱ类、Ⅲ类）均需进行“522 上市后监测研究”：1）该器械的不良反应可能造成严重的不良健康后果；2）该器械预计在儿童群体中有重要用途；3）预计该器械将植入体内1年以上；4）该器械旨在为用户提供维持生命或支持生命的设备。FDA 据此将预防性的风险防控放在重要位置，利用各种数据识别器械生命周期的每一个潜在风险，从而提前防范，保证了监测研究的严谨性、科学性、合理性和有效性［6］。

2.1.3 上市后安全性问题反馈

用于上市后风险管理和交流，分为2 个关键性步骤——风险交流和强制性措施。风险交流通过与器械使用者和公众互动交流实现，目的是使公众认识到可能的健康危害和需关注的安全性问题；强制性措施是基于上市后的风险识别与评价结果，通过行政或司法方式确保企业执行FDA 相关法律法规的措施，目的是使企业意识到上市后存在的潜在风险。

2.2 质量体系监督检查

检查周期见表1。一旦发现违反规定，处理方式包括立即改正、重罚、吊销许可证。FDA 通过长期的培训实践和相对稳定的工作岗位，培养起一支专业精通、综合素质较高且庞大（人数超过1 900 人）的专职检查员队伍，平均每年约4 个月出差检查，保证在FDA 监管下的产品符合相应的公众健康法律和规章。

2.3 行政手段

FDA 严密监控医疗器械上市后的状况，一旦发现违反法律，出现不良反应或抽检发现质量问题产品的，FDA 会督促企业自动纠正或召回市场上的问题产品。召回是对违反FDA 法律法规的产品进行清除或修正的有效方法，是制造商和销售商履行职责，保护公众健康不受存在风险的产品或缺陷产品影响的一种行为，也是FDA 行政行为的一种备选方法。如制造商和销售商不能或不愿自动纠正其产品问题，FDA 便予合法制裁，即行政处罚。FDA 可通过法庭的支持迫使企业召回有问题的产品并予以查封和销毁，在有正当理由和证据的情况下，可同时行使犯罪调查与处罚，确保上市后医疗器械产品的安全性。

3 中美医疗器械上市后监管模式对比

虽然我国医疗器械监管体系是在学习、借鉴美国FDA 法规体系的基础上不断发展起来的，但在对医疗器械的监管模式和方式上仍有所不同。在此，从监督抽验、技术支撑（检验检测）、质量体系监督检查、不良事件监测、行政手段等方面对两国医疗器械上市后监管体系进行了对比介绍，详见表1［7-8］。

4 对我国医疗器械监管工作的启发

4.1 积极引导企业主体责任意识

FDA 的法规机制和监测体系在多个方面体现了“企业才是安全风险责任主体”的观念。如在FDA 质量管理体系对厂房设施和环境的要求中，FDA 把对环境的控制类型和决定权留给了制造商，由后者根据产品类型和特点来决定控制项目和监测频次。因为FDA 认为，制造商最了解自己的产品，理应对产品的风险控制拥有一定权力，故为其预留了较大的自我管理空间［9］。且制造商同时承担着保障公众安全的社会责任。提示我国考虑是否应通过积极引导企业自身主体责任意识，从而提高企业全过程风险管理意识。

4.2 建立信息数据库系统，助力及指导监管

从监测机制来看，我国现行不良事件监测系统虽取得了很大成绩，但与国外同类系统相比，来自企业的报告比例小，有效信息不足，报告的质量有待提高；追溯制度不到位，无法全面了解产品使用后的效果和不良事件。从召回机制来看，监管人员执行召回不到位的问题，其实也可归因于缺乏完整并运行有效的追踪体系。

美国医疗器械上市后监管机制一个重要特点，是通过对医疗器械上市后安全性问题的识别、评估和反馈进行的。为此，美国建立了功能相对完善的医疗器械信息资源体系，主要包括法规数据库、产品类别标识数据库、器械标识唯一数据库等［10］。这些数据信息系统的互联互通和有效运行，有利于各方对监管政策进行更深入全面解读，使沟通更加高效，也使监管活动更加公开、公正和科学。

近年来，我国建立了医疗器械注册、评审、标准、分类、不良反应、唯一标识等多个信息平台，但多处于起步阶段，尤其是产品分类和唯一标识方面，数据信息量小而散，且各个数据库相互独立，即使在系统内部也不公开，难以满足监管对数据信息的要求。如监督抽检作为上市后监管的一个重要手段，在其过程中使用的医疗器械产品技术要求由生产企业提供，建议单独建立相应要求并在全国范围内推行。这样不仅有利于简化抽样流程，且能有效避免检验机构使用虚假技术资料的情况。建议重视对数据库系统的建设，并在完善各数据库基础上实现互联互通，建成整体性、公开化、大的数据信息平台，为实现医疗器械监管的高效性和科学性提供有效的数据支撑，从而发挥数据库巨大的基础性作用。