论冰架在南极条约体系中的法律地位

陈 力 刘思竹

(复旦大学 法学院，上海 200438)

冰架是唯一被1959年《南极条约》提及并被赋予法律意涵的冰的形态，但条约未对冰架的内涵进行定义，其法律地位并不清晰。虽然科学界对冰架的地理分布与物化形态已有较为成熟的研究，但冰架的法律地位在极地治理中却鲜受关注。1982年《联合国海洋法公约》生效后，其适用范围及于包括南大洋在内的地球所有海域已经形成高度共识。(1)1986年联合国秘书长报告指出：“《联合国海洋法公约》是全球性公约，适用于所有的海域，没有任何海域可以被排除在《公约》的适用范围之外。因此，《公约》同样适用于南大洋。”(UN doc. A/41/722, of 17 November 1986, p. 29)但遗憾的是，《联合国海洋法公约》项下唯一与冰有关的第234条(又被称为“冰封区域条款”)(2)《联合国海洋法公约》第234条：“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”旨在平衡该区域沿海国与船旗国管辖权的利益冲突，保护北极地区的海洋环境，并未对包括冰架在内的各类冰的法律地位作出规定。(3)See Jan Jakub Solski, “The Genesis of Article 234 of the UNCLOS,” Ocean Development & International Law 1 (2021)： 1-19.从《南极条约》的缔约背景看，其主要目的之一在于平息南极大陆的主权纷争，创始缔约国虽然注意到冰架在南极地区的广泛分布及其自身的特殊形态，并将其纳入《南极条约》第六条的适用范围，但鉴于南极地区的主权敏感性以及人类对南极认识的时代局限，《南极条约》最终选择了对冰架地位的“模糊化”处理方式。随着人类南极活动的不断增加，南极环境保护与海洋生物资源养护与利用的重要性日益凸显，南极治理经历了从《南极条约》单一条约向南极条约体系、从南极条约协商会议(ATCM)单一决策机制向ATCM与南极海洋生物资源养护委员会(以下简称CCAMLR)并存的双重决策机制、从主要关注南极大陆到陆地与海洋治理并重的演化历程，南极条约体系对陆地及海域分而治之的发展趋势日益明显。(4)如《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件主要规制人类在南极大陆的活动，侧重南极环境保护，而《南极海洋生物资源养护公约》则主要规制人类在南极海域的活动，侧重海洋生物资源养护与利用。在此背景下，冰架作为介于陆地与海洋之间的特殊形态，其法律地位的重要性开始凸显。明确冰架的法律地位不仅有助于划定南极地区的陆海边界，厘清南极条约体系下不同条约对冰架的可适用性，而且可以明晰各国在南极冰架区域活动的权利与义务。近年来，作为CCAMLR框架下最新的海域划区管理工具，海洋保护区(MPA)逐渐成为南极治理领域的前沿议题，在已设立和拟议中的南极海洋保护区中，最受瞩目的当属罗斯海保护区，但CCAMLR设立罗斯海保护区的法律文件(《养护措施CM91-05》)仅以经度划定了保护区的边界，“忽略”了决定罗斯冰架地位的纬度边界以及罗斯海保护区的面积。罗斯冰架是否被涵盖在罗斯海保护区范围之内，其是否应受CCAMLR法律措施规制遂成为一个悬而未决的问题。

本文将从南极冰架的科学属性出发，以南极国际治理的动态发展为脉络，通过对《南极条约》缔约背景及南极条约体系涉冰架规定的国际条约法解释，尝试论证冰架在南极条约体系中应有的法律地位，为我国参与南极国际治理贡献“中国话语”。

一、 南极冰架的分布及科学属性

“进入南极洲就是被拖入缓慢的冰的漩涡。冰是南极洲的起点，也是南极洲的终点。”(5)Stephen J. Pyne, The Ice: A Journey to Antarctica (University of Washington Press, 1986) 2.南极大陆被冰包围和覆盖，南极冰架环绕着超过75%的南极海岸线，面积超过155万平方公里，覆盖南极洲总面积的11%，相当于格陵兰岛。(6)Bethan Davies, “Ice Shelf Collapse,” Antarctic Glaciers.org, 22 June 2020, https://www.antarcticglaciers.org/glaciers-and-climate/changing-antarctica/shrinking-ice-shelves/ice-shelves/.其中，面积较大的南极冰架主要分布在罗斯海域的罗斯冰架、威德尔海的费尔希—罗尼冰架和拉森冰架，以及位于南极洲北查尔斯王子山和拉斯曼丘陵之间的埃默里冰架等。(7)John Stewart, Antarctica: An Encyclopedia, 2nd edition (McFarland & Company Inc. Publishers, 2011) 551.冰架(ice shelves)是陆地冰体在重力驱动下的产物，由冰体不断从接地线(grounding line)向海洋方向流动形成，是陆地冰的浮动延伸。尽管理论上冰架可在冰从陆地流入海水的任何地方形成，但世界上绝大部分的冰架都环绕着南极洲的海岸，南极冰架无论在面积分布抑或稳定性方面都有别于北极冰架。北极冰架稳定性低，陆缘冰与海冰难以截然区分，且共同随着顶部表面的积雪和底部水冰的增加而进一步增厚。(8)Julian A. Dowdeswell and Martin O. Jeffries, “Arctic Ice Shelves: An Introduction,” eds. L. Copland, D. Mueller, Arctic Ice Shelves and Ice Islands (Springer Polar Sciences, 2017) 6-7.此外，北极地区有自然融化周期，几乎一半的冰架在夏季融化，冬季再次冻结。受全球气候变暖的影响，北极地区的冰架不断坍塌且迅速融化，随着米尔恩冰架的崩塌，加拿大最后一个完整的冰架已经消失不见。

南极冰架的厚度较深，其深度可从100米至1000米不等。由于冰架与南极大陆相连，整体较为稳定，各国甚至会将科考站建在冰架之上。如英国在布伦特冰架上设立的哈雷研究站、德国在埃克斯特伦冰架上建立的纽迈尔站，以及德国在费尔希—罗尼冰架上设立的费尔希站等。但由于冰架上的冰缝会持续开裂并缓慢地向海移动，已建成的科考站会面临漂流入海或被掩埋的风险，因而不得不搬离或重新安置。(9)如哈雷研究站第一代在1956年建成，目前已更新至第六代，前五个科考站或被冰雪淹没或被拆除运走。

除冰架外，极地区域还存在其他形态的冰，常见的如海冰(sea ice)、冰盖(ice sheet)、冰山(iceberg)和浮冰岛(ice island)等。(10)See Joy McCann, Wild Sea: A History of the Southern Ocean (University of Chicago Press, 2019) 158-180.海冰和冰架的区别在于前者是自由漂浮在海面上的巨大冰体，而冰架则会牢固地附着在陆地上；冰盖是覆盖在陆地表面极厚的冰体，又称大陆冰川。地球上有两个冰盖，分别是南极冰盖和格陵兰冰盖。来自冰盖上的巨大冰体通过冰川或冰流流入海中，如果海水的温度足够低，那么新到达的冰并不会立即融化，而是漂浮在海面上并随着汇入海中的冰川持续变大，形成大面积的冰架。换言之，冰架是冰盖向海洋的延伸部分。冰架的下方没有基岩，并非稳定的冰的物理形态，它的边缘可通过崩解形成冰山；浮冰岛是冰山的一种特殊形式，是顶部比较平缓的大面积冰山，多存在于北极地区。相较于其他形态的冰，冰架的物理属性更为特殊，由于它介于陆地和海洋之间，既不同于漂浮在海面上的海冰，也区别于完全覆盖在陆地表面的冰盖。值得注意的是，与其他科学意义上的“南极冰”相比，冰架是唯一被南极条约体系赋予法律含义的术语。

二、 南极冰架法律地位的观点分歧

包括《联合国海洋法公约》在内的传统国际法主要规制陆地、岛屿和海域的法律地位，冰架并不在其调整的视野之内。随着冰架首次在《南极条约》入法，其作为陆地与海洋之外的第三种形态是否以及应如何受到规制引发学界关注。作为唯一提及冰架的条款，《南极条约》第六条规定：“本条约的规定应适用于南纬60度以南的地区，包括一切冰架；但本条约的规定不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利。”该条款虽然明确《南极条约》的适用范围包括冰架，却未对冰架作出科学及法律上的定义，学界对此存在不同理解。

(一) 类陆地说

极地地区的冰可根据不同的科学特征和物理属性区分为永久冰(permanent ice)和浮动冰(floating ice)。永久冰是指覆盖海域但牢固锚定在陆地上并且边缘非常稳定的冰障，南极冰架是永久冰的典型形式，具有陆地大部分的物理形态和功能作用。(11)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 151-154.因此，主流学者以冰架的物理形态为由支持冰架“类陆地”的法律地位。首先，从外观上看，南极冰架轮廓的构造需要持续数代的变化才能被人类感知，从而具备类似于陆地的物理形态；其次，冰架地区存在如北极熊、企鹅、狐狸等哺乳动物，这类陆生动物的存在使得冰架区域更加类似陆地而非水域；第三，冰架与陆地紧密相连，除边缘以外整体非常坚固稳定，例如人类可在冰架上建造永久科考站；第四，由于厚度极深，冰架不具备移动性，其相对静止的性质和状态阻碍了所有形式的海上航行；(12)E. A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 9.2 (1979): 413.最后，冰架和陆地几乎不存在自然边界，现有科技很难将两者作出清晰划分，也难以辨别冰架的精准面积。冰架附着于陆地的“稳固”属性使其“类陆地”性质的证成顺理成章。

支撑“类陆地说”的另一理据是冰架的功能。冰架可以像陆地一样被占领，其区别于海面浮冰的最大特点就在于其相对稳固与持久。尽管全球气候变暖的影响会导致冰架向海边缘的崩裂，但总体而言冰架是固定且稳定的。领土的重要特征即在于其自身的固定性，浮动领土在观念上即存在矛盾。(13)周鲠生著：《国际法》，武汉：武汉大学出版社，2007年，第278页。挪威学者曾指出永久冰与陆地的相似性，并支持罗斯冰架等同于陆地，认为它也可能是主权的声索对象。(14)See Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 160. 在文中，他用“冰障”(ice barrier)一词来指代整个冰架。依据“类陆地说”，冰架应当适用规制陆地的国际法规则。

(二) 类海域说

与“类陆地说”截然相反，部分学者持“类海域说”，即冰架应被视为海洋的组成部分，其法律地位应当受国际海洋法的调整。由于《南极条约》第六条后半段规定赋予了南极海域的公海性质，(15)参见陈力：《论南极海域的法律地位》，《复旦学报》(社会科学版)2014年第5期。因此学者认为南极冰架的下覆水域相当于公海的冰下扩张。而冰架之下的水域宽阔深邃，是公海不可分割的物理连续部分，是冰川向海的延伸，漂浮在海上的冰架即为处于冻结状态的公海。(16)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 201.此外，尽管海面上的冰架厚度较深，但不排除其下方仍有水域的存在，冰下航行和冰以下的水域划界也并非绝无可能。(17)Christopher C. Joyner, “Ice-covered Region in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226-227.

不过“类海域说”受到了较多的质疑。《联合国海洋法公约》第234条虽然规定了对“冰封区域”的特殊保护，但该条本身并不试图界定“冰”的法律地位，且适用范围被限定在专属经济区，其远离陆地的状态使其不具备“冰架”的特征；此外，若将冰架视作海域，实际上是以冰架下的水域为主体，推定包括上覆水域的冰架，然而将冰架及其下覆水域地位等同视之的做法漠视了冰架的科学属性，混淆了永久冰与浮冰的界限。冰架是陆源冰，而非海冰，海面上的冰架是陆地冰架延伸到海域的一部分。相较于冰架，海冰(浮冰)具有不稳定、可移动和动态变化的特性，由海水冻结而成的海冰应由其覆盖水域的性质所决定，即海冰应属于附着海域的一部分。(18)Ibid, p. 224.这一观点显然无法适用于作为陆缘冰的冰架。

(三) 自成一类说

鉴于冰架“类陆地”和“类海域”两种观点的鲜明对立，对冰架法律地位的折中界定——“自成一类说”应运而生：冰架既非陆地，也非海洋，而是自成一类的特殊形态(suigeneris)；冰架兼具陆地与海洋的某些特征，是自然界和国际法上的特殊现象，应被赋予特殊的法律属性。(19)“A Special Form of Territory sui generis and Subject to Physical Appropriation,” See: F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.有学者认为，从国家领土的角度出发，冰架不能被简单归类为法律意义上的陆地和海洋，冰架代表了一种特定类型的疆域——冰川领地(glacial territory)；(20)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 158.奥本(Auburn)认为冰架是可被占有的特殊领土形式；(21)F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.罗斯维尔(Rothwell)则认为《南极条约》第六条本身就证明冰架是不同于陆地和海洋的自成一体的形态；(22)D. R. Rothwell, “The Antarctic Treaty: 1961-1991 and Beyond,” Sydney Law Review 14 (1992): 70.乔伊纳(Joyner)也提出针对冰架的第三类选择，冰架自成一类更具地理上的可行性以及法律上的合理性。(23)Christopher C. Joyner, “The Exclusive Economic Zone and Antarctica: The Dilemmas of Non-Sovereign Jurisdiction,” Ocean Development and International Law 19 (1988): 475-476.乔伊纳进一步认为，冰架外边缘会崩塌形成海水，部分冰架下覆海域可以航行，因此“(已崩解)浮动在海域上的冰架应被视为公海，而不可穿透覆盖在陆地之上的稳固冰架及冰舌应被视为陆地”。(24)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 199.

“自成一类说”虽然突破了冰架“类陆地”与“类海域”非此即彼的对立，但实践意义较为有限。首先，这一界定与冰架的科学属性存在矛盾，冰架是稳定的陆缘冰，当其外缘崩塌后，崩塌部分落入海中，形成的海冰即不再属于冰架的一部分，也不应再适用冰架的法律规范，持“自成一类说”的乔伊纳似乎也持这种观点。就此而言，“自成一类说”和“类陆地说”并无本质的区别；其次，冰架在科学属性上更趋近于陆地的重要原因是其下缘深度。在冰架下覆海域航行只是一种科学假说，在可预见的未来并不具有可行性；最后，“自成一类说”的最大问题在于，现有国际法从未发展出对地球陆地以及海洋以外“第三类形态”法律地位的明确规范，若依据“自成一类说”，南极冰架将成为国际法调整的“真空地带”，面临被南极条约体系排除适用的尴尬局面。

三、 南极条约体系下“冰架”的法律意涵

(一) 《南极条约》第六条赋予冰架法律意涵

1959年签署的《南极条约》总计十四个条款，包括前言在内的《南极条约》文本中，“南极洲”(Antarctica)一词共计出现四十次，是条约使用的高频词。(25)或译为“南极”，为保证文章连贯性，以下统称“南极洲”。不过，《南极条约》虽然通篇使用“南极洲”一词，却未定义其内涵和地理范围。而《南极条约》第六条虽然明确规定了条约的地理适用范围，却刻意回避了对“南极洲”一词的使用。因此，条约中的“南极洲”是否等同于条约第六条所指的“南纬60度以南区域”至今仍存在争议。

与《南极条约》对“南极洲”一词缺乏明确定义不同的是，“南极条约区域”(Antarctic Treaty Area)却随着南极条约体系的不断发展被赋予了法律内涵。“南极条约区域”一词最早于第三届南极条约协商会议被提出；(26)“Information Exchange on Airfield Facilities,” Recommendation III-I, ATCM III, 1964.1964年《南极动植物保护议定措施》第一条首次使用“条约区域”指代《南极条约》第六条所规定的区域；1980年《南极海洋生物资源养护公约》(以下简称《养护公约》)在其适用范围条款(第一条)中虽未使用这一术语，但在第三条、第四条及第五条中均使用了“南极条约区域”的表述。因故未生效的1988年《南极矿产资源活动管理公约》(以下简称《矿产公约》)是首部正式对“南极条约区域”进行定义的法律文件，其第一条第三款规定：“‘南极条约区域’是指根据《南极条约》第六条的规定适用于该条约的所有区域。”1991年《关于环境保护的南极条约议定书》(以下简称《环保议定书》)第一条继承了《矿产公约》关于南极条约区域的定义。至此，《南极条约》第六条所指的适用范围被正式界定为“南极条约区域”。

回溯《南极条约》谈判的历史进程，领土争议显然是条约谈判需要解决的核心问题，因此条约第四条成为各国博弈的主要竞技场。条约适用范围条款虽非谈判重心，但缔约国对其内涵多有分歧，最终文本相较初始文本呈现多处改动。例如，初始文本为“南纬六十度以南的区域，不包括公海”。对此，阿根廷希望尽可能扩大公约的适用范围，以使《南极条约》确立的基本原则在条约区域内得以实现，建议将公海及上覆空域包括在内，该观点得到了苏联的支持。英国、美国、日本及比利时则希望将公海排除在公约适用范围之外，但却同意将冰架包括在内。最终，苏联和智利的建议文本获得支持，即将《南极条约》适用范围扩展至南纬六十度以南，但不影响各国依据国际法在该区域内享有的公海权利。(27)适用范围的文本变化体现了南极海域的法律地位之争，第六条的确定文本及其后半句相当于默认了南极海域公海的法律地位，同时并未排除海洋法体系在南极海域的适用。参见陈力：《论南极海域的法律地位》，《复旦学报》(社会科学版)2014年第5期；Tullio Scovazzi, “The Antarctic Treaty System and the New Law of the Sea: Selected Questions,” eds. Francesco Francioni and Tullio Scovazzi, International Law for Antarctica (Kluwer Law International, 1996) 386. 另外，《南极条约》的适用范围还可体现在各缔约国在将南极条约体系转化为国内法的立法，如《英国南极法》通过定义“南极洲”解释了《南极条约》第六条的范围，既包括南极大陆及冰架，也包括南纬六十度以南的海域。“Meaning of ‘Antarctica’”, Antarctic Act 1994, the United Kingdom；我国海洋局2018年颁布的《南极活动环境保护管理规定》也对南极洲进行了定义：“是指南纬六十度以南的地区，包括该地区的所有冰架及其上空。” 可见我国南极法律适用的地理范围也未排除南纬六十度以南的海域。参见陈力：《论我国南极立法的适用范围》，《复旦学报》(社会科学版)2020年第3期。

在谈判过程中，冰架的定义也成为各方争议的焦点。美国将冰架定义为巨大的横向冰结构，连接陆地并延伸至海洋，并认为其仅应是“固定的冰架”。(28)See “The United States’ Report on Provisions of the Antarctic Treaty, 4 February 1960,” W. Bush, Antarctica and International Law: A Collection of Inter-State and National Documents, Vol.1 (Oceana Publications, 1982) 111.智利曾在其1940年国内法中宣布“浮冰”是智利南极领土的一部分，故在谈判过程中坚称冰架既包括固定冰，也包括浮冰。日本则认为“冰架”一词应被解释为或多或少永久被冰覆盖的所有区域，包括这些区域上方的空气空间和下方的水域。(29)Ibid, p. 40.鉴于谈判各方对冰架定义难以达成一致，冰架一词遂成为条约文本中悬而未决的词条，这为各国基于其对南极主权问题的不同立场作出不同解读埋下了伏笔。随着1964年《南极动植物保护议定措施》谈判的推进，各国可采取自愿措施规范浮冰上的动物群捕捞活动，浮冰开始成为被单独规制的对象，被排除于《南极条约》第六条“冰架”的范围之外。(30)Ibid, p. 66.自此，冰架是否包括浮冰的争议告一段落。

尽管有学者认为《南极条约》第六条的结构和文义都显示出冰架区别于公海及类同于南极大陆的特征，(31)E.A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 19 (1979): 414; Joyner, “Ice-Covered Regions in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226.但条约起草者却在赋予其法律意涵的同时有意模糊了冰架的法律地位。从条约起草背景看，缔约各方谈判中对南极条约适用范围的不同立场是导致对冰架“模糊”处理的直接原因，而南极主权冻结的“双焦点主义”(32)双焦点主义(bi-focalism approach)原本指一种条约谈判策略，表明(同一条款)对不同主体蕴含不同含义，是一种故意制造的模糊规定。在南极条约体系下，系指以《南极条约》第4条为核心的“主权冻结原则”产生的解释上的模糊性与不确定性。由于保留主权声索国、潜在主权要求国以及非主权要求国的不同立场，各国均可从自身利益出发对“主权冻结原则”做出于己有利的解释。参见Davor Vidas，“The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea: a New Dimension Introduced by the Protocol,” eds. Olav Schram Stokke, Davor Vidas, Governing the Antarctic (Cambridge University Press, 1996) 81.、条约缔结的时代背景以及早期人类对南极认识的不足等因素才是导致冰架定义被条约“搁置”的重要原因。随着人类对南极认识的持续深入以及南极条约体系内容的日益丰富，冰架的定位开始由“模糊”逐渐变得清晰。

(二)南极环境保护视角下的冰架地位

南极条约体系以《南极条约》为核心，涵盖与《南极条约》相互联系又相对独立的一系列公约、议定书，以及ATCM与CCAMLR通过的具有法律拘束力的决定、措施等国际法文件群。(33)“南极条约体系”一词最早由阿根廷大使R.E.Guyer于1973年提出，《环保议定书》第一条e项首次对其进行了法律定义：“Antarctic Treaty System means ‘The Antarctic Treaty, the measures in effect under the that Treaty, its associated separate international instruments in force and the measures in effect under those instruments’”.南极条约体系的重要法律文件分别规定了各自的地域适用范围，由于调整的对象不同，体系内重要公约的地域适用范围既有重合，也存差异。

表1 南极条约体系下主要法律文件对“地域适用范围”的规定

1991年《环保议定书》包含了六个附件，有关“冰架”的条款多与“陆地或海洋”一并出现，但不同条款下“冰架”所处的位置并不完全相同。附件二《保护动植物》第四条规定：“1. 除非符合许可证的规定，否则不得把南极条约地区非本土物种的动物或植物引入南极条约地区的陆地、冰架或水域。2. 不得将狗带入陆地或冰架。”附件三《废物处理和废物管理》第七条规定：“禁止将多氯联苯、带菌土壤或类似方式的包装或杀虫剂(科学、医疗或卫生目的所需要的除外)带入南极条约地区的陆地、冰架或水域。”上述规定使用“或”(or)一词，将冰架作为与陆地和水域并列的概念，说明冰架既不同于陆地也区别于水域的自成一类地位。不过附件四《预防海洋污染》第六条的规定则有所不同：“各缔约国不得在距陆地或冰架12海里以内将未处理过的污水排入海中。”根据该条规定，12海里海域宽度的测量是以陆地或冰架的外边缘为界开始起算，若冰架的地位属于海域，那么测量理应始于冰架的内边缘而非其外边缘。因此，该条事实上赋予了冰架类同于陆地的法律属性。

《环保议定书》及其附件中出现的冰架条款无一支持冰架类同于海域，而是倾向于将冰架视为类陆地的法律属性，或至少是与陆地和海域并列的自成一类物。条约是国家间依据国际法缔结的书面协定，体现了缔约方的共同意愿。(34)“Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries,” Yearbook of the International Law Commission, Vol. II, 1996, p. 218, para. 2.条约条款的文义是条约解释的基础，也是缔约方合意的“内部证据”，应当作为对冰架法律地位判断的起点。作为《南极条约》不可分割的组成部分，《环保议定书》及其附件所使用的“冰架”一词应当具有与《南极条约》第六条规定的“冰架”相同的含义。由于《南极条约》第六条并未明确冰架的法律地位，因此，《环保议定书》及其附件的延伸规定可被视为对冰架法律属性的细化解释。

(三) 南极海洋生物资源养护视角下的冰架

《养护公约》第一条规定了其适用的范围包括“南纬60度以南和该纬度与南极幅合带之间构成南极海洋生态系统组成部分的区域内的南极海洋生物资源”。作为南极条约体系下相对独立的条约，《养护公约》的适用范围条款与《南极条约》第六条相距甚远，该条款既未对公约“区域”(Area)的构成作出明确界定，也没有重复《南极条约》第六条对“南极条约区域”的定义，因此，对该条单纯的文义解释无法判断《养护公约》是否将冰架纳入其管辖范围。不过CCAMLR官方网站的相关介绍却为解释该条中公约“区域”含义提供了重要的“辅助资料”。在回顾《养护公约》的历史时，CCAMLR官网首先介绍了南大洋(Southern Ocean)及其生态区域构成，包括:(1)向北的非冰封区域，(2)介于南纬55～60度及70～75度的大范围季节性浮冰区，以及(3)邻接南极大陆的永久性浮冰区。据此，CCAMLR所称的南大洋排除了作为固定冰的冰架。与此同时，在海洋生物资源的捕获(Harvesting marine resources)项下，CCAMLR分别回顾了《养护公约》缔结前南大洋的海豹、鲸鱼、南极蟹以及磷虾的捕捞活动。(35)“History of the Convention,” CCAMLR, https://www.ccamlr.org/en/organisation/history.而在介绍“公约区域”(Convention Area)时也明确提及“包括环南极大陆自南端到北端南极辐合带的所有水域”，其占全球海洋面积的10%，面积达35 716 100 公里。(36)“Convention Area”, CCAMLR, www.ccamlr.org/en/organisation/convention-area.上述“辅助资料”较为明确地将南极大陆及冰架排除在“公约区域”范围之外。

根据《维也纳条约法公约》第31条“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”的条约解释规则，《养护公约》序言中大量使用了水域或海洋等用语。如第一段使用了“环南极海域”、第二段特别限定了“南极水域”的海洋生物资源、第五段在强调国际合作的同时特别提及在“南极水域”从事研究和捕捞活动国家的积极参与，以及第九段重申“南极大陆周围水域”仅用于和平目的，避免纷争，符合全人类的利益等。《养护公约》作为南极条约体系的有机组成部分，其序言中所使用的水域(Antarctic water)或海域(Seas)的用语显然应与《南极条约》及其《环保议定书》联结在一起作一体解释。作为《南极条约》及其《环保议定书》中与陆地和水域并列的独立法律术语，冰架显然不应被《养护公约》序言中的水域或海域所吸收或涵盖。

就适用对象而言，《养护公约》第一条第二款所适用的南极海洋生物资源是指“南极幅合带以南发现的鱼类、软体动物、甲壳动物和包括鸟类在内的所有其他生物种类”。《养护公约》缔结之初，立法旨在保护磷虾及对磷虾赖以生存的海洋生态系统，故该公约又被称为“磷虾公约”(Krill Convention)。据此，从《养护公约》的缔结历史看，其并未考虑陆海两栖生物，而仅限于海洋生物资源。

从养护目标来看，《养护公约》第二条明确其意在“养护南极海洋生物资源”，同时“养护包括合理利用”。由于《养护公约》未对“合理利用”进行定义，长期以来，在“养护”(conservation)与“合理利用”(rational use)的平衡问题上各方争论不休。有观点认为CCAMLR的职责更侧重于“合理利用”，该条旨在要求相关活动在设计和执行上必须符合《养护公约》第二条第三款的养护原则，并非完全禁止捕鱼等商业行为。(37)郭婧、徐鹏：《南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”》，《中国海商法研究》2021年第2期。在此背景下，若采“类海域说”，由于冰架下覆水域的生物尚属发现的初期，(38)Huw J. Griffiths， et al., “Breaking All the Rules: The First Recorded Hard Substrate Sessile Benthic Community Far Beneath an Antarctic Ice Shelf,” Frontiers in Marine Science 8 (2021).人类现有的技术能力尚无法支撑对其进行“合理利用”，即使具备相应的技术条件，高昂的成本也使得“利用”在可预期的未来仍不具备可行性。

(四) 《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的关系

《养护公约》及CCAMLR制定的大量法律措施是南极条约体系的重要组成部分，其有关海洋生物资源养护的重要制度发端于《南极条约》有关南极动植物保护的基础性规定。《养护公约》第三、第四和第五条分别从不同角度规定了其与《南极条约》的关系，即《养护公约》遵循《南极条约》第一条及第五条确立的宗旨与原则，南极只能用于和平目的；就南极条约区域而言，《养护公约》成员方，无论是否为《南极条约》缔约国，在处理彼此关系时都应遵守《南极条约》第四条的主权冻结原则以及第六条的适用范围条款；所有非《南极条约》缔约方承认遵守南极条约协商成员国在南极条约区域内的环境保护及动植物保护国际义务。(39)《养护公约》第五条：“一、非《南极条约》缔约国的本公约缔约方，承认南极条约协商国对保护和养护南极条约区域环境所负有的特别义务和责任。二、非《南极条约》缔约国的本公约缔约方，同意他们在《南极条约》地区的活动将适当遵守《南极动植物保护议定措施》和南极条约协商国为履行其保护南极环境免受人类有害干扰的职责而建议的其他措施。”此外，《养护公约》与《环保议定书》还分别在其序言中提及彼此之间的紧密联系。《环保议定书》“重申《南极海洋生物资源养护公约》的养护原则”，强调其目标是“加强对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护”；《养护公约》亦明确其目标之一是“维护海洋环境以及保护环南极海域生态系统的完整性”，因此两者具有共同的目标和原则，即针对南极人类活动给南极环境与生态系统带来威胁而作出必要的法律回应，提出具体的解决方案。

尽管《养护公约》与《南极条约》有着不可分割的法律联系，但与南极条约体系下其他重要条约(40)如1964年《南极动植物保护议定措施》、1972年《南极海豹公约》以及1991年《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件等。不同的是，《养护公约》在体系内具有相对的独立性。具体表现为：(1)《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的地域适用范围不同。《养护公约》第四条虽然明确规定所有成员方应遵守《南极条约》第六条适用范围的规定，但其适用范围却排除了南极大陆及南极冰架，适用于南纬六十度以北至南极辐合带的海域，在管辖的海域范围上远超《南极条约》第六条规定的南纬六十度以南的海域；(2)《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的调整对象不同。《南极条约》及其《环保议定书》在确立南极条约地区非军事化、主权冻结以及科学考察自由等核心原则的同时，聚焦南极条约区域的环境保护，通过许可、环境影响评估及特别保护区等制度规制人类在南极的活动。《养护公约》则侧重于南极海洋生物资源的养护与合理利用，旨在保全南极海洋生态系统的完整性，平衡人类当代利益与后代利益，促进可持续发展；(3)《养护公约》在体系内具有相对独立的决策机制，是南极条约体系的局部组织化。(41)陈力著：《中国南极权益维护的法律保障》，上海：上海人民出版社，2018年，第 36～39页。依据《养护公约》第八条设立的CCAMLR与其下附的常设秘书处(Secretariat)及科学委员会(Scientific Committee)共同构成完整的决策、咨询与实施机制，具有完整的国际组织法律人格。而《南极条约》下的“南极条约协商会议——环境保护委员会”(ATCM-CEP)决策机制仍停留在为南极条约协商成员国提供交换信息、协商共同关切事项以及寻求共同问题解决方案的论坛(International forum)阶段，尚未发展成为政府间国际组织。

四、 南极冰架与南极海洋保护区

近年来，全球气候变化与渔业过度捕捞使得海洋环境与生态平衡问题日趋严峻，海洋保护区逐渐成为保护海洋环境和生态系统的最新管理工具。继南极首个公海保护区南奥克尼群岛保护区设立之后，2016年全球面积最大、最具代表性的罗斯海保护区以CCAMLR《养护措施CM91-05》的形式得以建立。自此，罗斯海保护区的设立与管理具有了合法性依据，不过如此重要的法律文件却缺失了有关罗斯海保护区面积及范围的界定与具体描述。提案国美国与新西兰的官方声明均表明，罗斯海保护区的面积应为155万平方公里，(42)参见美国和新西兰的官方声明： “Marine Protected Area in Antarctica’s Ross Sea,” NOAA, https://www.fisheries.noaa.gov/national/international-affairs/marine-protected-area-antarcticas-ross-sea, “Ross Sea Marine Protected Area,” New Zealand Ministry of Foreign Affairs, https://www.mfat.govt.nz/en/environment/antarctica-and-the-southern-ocean/ross-sea-region-marine-protected-area/.但一些非政府环保组织和部分学者却声称罗斯海保护区的面积应为206万平方公里，(43)“Research and Monitoring in the World’s Largest Marine Protected Area,” PEW, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/fact-sheets/2017/10/research-and-monitoring-in-the-worlds-largest-marine-protected-area, Cassandra M. Brooks, Evan Bloom, Andrea Kavanagh, etc., “The Ross Sea, Antarctica: A Highly Protected MPA in International Waters,” Marine Policy 134 (2021): 1-7.将罗斯冰架包括在罗斯海保护区之内的意图非常明显。(44)“Ross Ice Shelf,” Britannica, https://www.britannica.com/place/Ross-Ice-Shelf.由于缺乏纬度划定的边界，CCAMLR官网地图亦无法直接证成罗斯冰架的归属(见图1)，沉寂已久的南极冰架法律地位问题随着海洋保护区制度的兴盛再次被推到了风口浪尖。

图1 《养护公约》的适用范围地图(45)《养护公约》的适用范围地图参见CCAMLR官网，Map of the CAMLR Convention Area, https://www.ccamlr.org/en/document/organisation/map-ccamlr-convention-area.

(一) CCAMLR框架下的南极海洋保护区

1982年《养护公约》生效后，依据公约设立的CCAMLR制定了一系列行之有效的南极海洋生物资源养护措施，南极海洋保护区位列“措施”的第十四类，是CCAMLR最新类别的法律措施。(46)其通过的具有法律效力的措施(Measures)涵盖了“遵守”(compliance)、“通知”(Notifications)、“传动装置规则”(Gear regulations)、“数据报告”(Data reporting)、“科学研究与实验”(Research and experiments)、“减少意外死亡率”(Minimization of incidental mortality)、“环境保护”(Environmental protection)、“一般措施”(General measures)、“捕捞季节，封闭区域以及禁止捕捞”(Fishing seasons, closed areas and prohibition of fishing)、“副渔获限制”(By-catch limits)、“犬牙鱼”(Toothfish)、“银鱼”(Icefish)、“磷虾”(Krill)、“保护区”(Protected Area)等十四大类。2009年，南奥克尼群岛海洋保护区提案正式通过，南极首个、也是世界上第一个国家管辖范围以外的海洋保护区正式建立。紧随其后，经过艰苦谈判的罗斯海海洋保护区于2016年设立，成为迄今为止全球面积最大的公海保护区。目前，拟议中的南极海洋保护区还包括东南极海洋保护区、威德尔海海洋保护区以及西南极半岛海洋保护区。

作为最新的海洋管理工具，南极海洋保护区的法律及政治争论从未停止。(47)唐建业：《南极海洋保护区建设及法律政治争论》，《极地研究》2016年第3期。在南奥克尼群岛海洋保护区通过之后，CCAMLR于2011年制定了《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》(以下简称《总体框架》)，以期为南极海洋保护区大面积设立提供稳固的法律基础与制度框架。《总体框架》涉及建立南极海洋保护区的理由、法律基础以及关于海洋保护区建设的具体目标和形式要件等。(48)“Conservation Measure 91-04,” General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas (2011)： 2-3.但作为建立南极海洋保护区的统领性文件，《总体框架》并未对海洋保护区的概念作出直接定义，仅在前言部分承认整个公约区域相当于世界自然保护联盟(IUCN)规定的第四类海洋保护区。

《总体框架》第三条规定CCAMLR应根据科学委员会的建议采取保护措施，划定保护区的空间边界，包括地理坐标。该项规定为确定海洋保护区的边界和面积奠定了法律基础，但《总体框架》的相关规定过于笼统，缺乏对关键概念的定义和相关措施的细化规定，这就为冰架是否应被纳入南极海洋保护区留下了可争辩的空间。

(二) 冰架应被排除在南极海洋保护区之外

首先，作为CCAMLR实现海洋生物资源养护目标的法律措施之一，设立南极海洋保护区的法律文件是《养护公约》的下位法，只能在《养护公约》的框架下产生法律效力，其地域适用范围亦不能突破《养护公约》的相关规定。由于《养护公约》的地域适用范围明确排除了南极陆地与冰架，因此，南极海洋保护区的“区域”构成中也不应包括陆地与冰架。

其次，CCAMLR对海洋区域的区分与管理也不支持将冰架纳入海洋保护区范围之内。2011年，为了促进整个公约区域的综合空间规划，CCAMLR在2008年指定的十一个优先区域(priority areas)基础上进一步将公约区域划分为九个“规划域”(planning domains)，以期作为规划海洋保护区的依据，促进海洋保护区的发展和南极渔业的管理。(49)See Report of the Workshop on Marine Protected Areas, Annex 6 of the Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee, SC-CAMLR-XXX, 2011.规划域全面覆盖了南大洋的生物区域，确保以《养护公约》区域开发的海洋保护区系统更具代表性和全面性。这些规划域中不仅包括已设立的南奥克尼群岛保护区，还包括当时处于提案中的罗斯海保护区、威德尔海保护区和东南极海洋保护区等。

图2 2011年CCAMLR研讨会定义的规划域(50) 图示来源于CCAMLR第30届科委会文件，Scientific Committee for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, “Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee,” 24-28 October 2011, Australia, p. 296. 相较于目前CCAMLR地理信息系统中所示规划域，罗斯冰架区域有较大的变动，后者现于地理信息系统中的绘制显示其已被完全囊括至第8规划域范围之内，参见https://gis.ccamlr.org/.

从图2可见，白色区域代表南极大陆和冰架，灰色区域为南极海域。其中，包括罗斯冰架、拉森冰架和埃默里冰架等大面积的冰架区域皆未纳入规划域。由此可知，冰架和陆地被排除在规划域范围之外，九个规划域和统计区域(statistical area)的划定均到冰架为止。作为综合性的渔业管理组织，CCAMLR规划域的划分很大程度上借鉴了联合国粮农组织(FAO)对主要渔业区域的认定经验。FAO为统计和收集数据、实现渔业的管辖和管理，在世界范围内划分了主要渔区。迄今为止，共建立了27个主要渔区，其中包括8个内陆渔区和19个主要海洋捕鱼区，覆盖大西洋、印度洋、太平洋和南大洋及其邻近海域。第88捕鱼区(Pacific, Antarctic; Major Fishing Area 88)与CCAMLR区域相对应，显示了南极太平洋的边界，而冰架未被计算在捕鱼区内(见图3)。FAO对捕鱼区边界的划定是与国际渔业机构协商后确定的，无论是内陆渔区还是海洋渔区，水域或海洋才是渔区成立的根本基础。CCAMLR对规划域的划定承袭了FAO捕鱼区的规定，冰架并非渔业组织管理和规制的对象，自然也不能成为CCAMLR的适用对象。

图3 联合国粮农组织第 88捕鱼区(51) 图示来源于联合国粮农组织官方网站所示第88捕鱼区域：https://www.fao.org/fishery/en/area/88.

再次，海洋保护区有别于陆地保护区的主要特点在于海洋更易受到由潮汐带来的周围环境和下行流的影响，从而导致海洋连通性的范围和程度巨大。(52)J. Day, N. Dudley, M. Hockings, et cl (eds.), Guidelines for Applying The IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, 2nd ed. (Gland, Switzerland: IUCN, 2019) 20-21.冰架坚固稳定的物理属性无法满足海洋保护区的独特性，若被视为海洋保护区的一部分势必会加大管理上的难度。

最后，将冰架纳入海洋保护区亦不符合南极海洋生物资源养护和利用的初衷与目标。海洋保护区是CCAMLR为落实南极海洋生物资源养护与合理利用目标而采取的法律措施之一，它仅能规制“捕捞及其相关活动”，不能适用于《南极条约》框架下的海洋科学研究，更不能作为实现《环保议定书》中环境保护目的的法律工具。(53)杨雷、唐建业：《欧盟法院南极海洋保护区案评析——南极海洋保护区的属性之争》，《武大国际法评论》2020年第5期。若将冰架视为南极海洋保护区的一部分，将使《养护公约》与《环保议定书》的功能高度混同，进而丧失其通过规制捕捞活动达到海洋生物资源养护目的的初衷与核心价值。

五、 结 语

随着全球气候变化及海冰消融的加速，在南极区域广泛分布并具有独特物理属性的冰架法律地位的重要性日益凸显。作为《南极条约》唯一提及的冰的形态，冰架被明确纳入南极条约区域内，凸显其在南极条约中的重要地位。而条约缔结的时代局限以及南极主权冻结的“双焦点主义”却使缔约方最终选择有意模糊对冰架的定性。随着人类在南极活动类型的日益丰富，对南极国际治理的关注开始从南极大陆转向南极海域。与《环保议定书》专注于南极环境保护、严格禁止南极矿物资源利用不同的是，《养护公约》允许缔约国对海洋生物资源在养护的基础上进行合理利用。冰架若成为南极海域的一部分，意味着其将主要受到《养护公约》及包括海洋保护区在内的CCAMLR系列法律措施的规制，这将极大限制相关缔约国在冰架开展正常的科学考察活动，压缩有关缔约国在南极冰架的权利及利益空间。在南极条约体系陆海分治的法律框架下，冰架法律地位的厘清不仅事关南极陆地与海洋的区域划分、ATCM-CEP与CCAMLR的管辖边界，而且决定各国在南极冰架活动的权益范围。无论从科学依据还是条约解释或者现实基础的角度考察，冰架均应被赋予“类陆地”的自然属性，具有与南极大陆相同的法律地位，其应当受到《南极条约》及其《环保议定书》的调整与规制。《养护公约》与包括海洋保护区在内的CCAMLR法律措施的适用“区域”仅指南极海域，不包括南极冰架。