数字中国包容发展：指标构建与综合评价

刘志阳，陆亮亮，殷 伟

(1.上海财经大学 商学院，上海 200433；2.上海财经大学 中国社会创业研究中心，上海 200433；3.华东理工大学 科学技术发展研究院，上海 200237)

一、引言

建设数字中国是新时代国家信息化发展的新战略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，明确提出建设数字中国的战略决策；“十四五”规划首次将“加快数字化发展，建设数字中国”独立成章；党的二十大报告更是对“加快建设数字中国”作出新部署，报告中“数字化”“智能”“智慧”等相关表述多达近30处，且贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方方面面。尽管数字中国建设从萌芽起步到上升为国家战略，取得了一系列可喜的成就，但不平衡不充分问题也在建设过程中逐步显现。例如，区域数字化发展的非均衡性、产业数字化跃迁的价值链锁定、企业数字化转型的平台垄断以及个体数字化生存的数字排斥等。特别是新冠疫情暴发以来，数字不包容现象更加明显，例如“双码联查”使得以老年人为代表的“数字难民”举步维艰；“在线核酸登记”导致无法提前为老人或小孩等特殊人群进行亲属代领，大大降低检测效率。这些现象严重抑制了数字红利的充分释放，已成为影响数字中国建设整体布局的突出矛盾。

数字中国包容发展是近年来我国国家治理与规划转型的一个重要方向，作为一个合成词，数字中国包容发展可拆为数字中国与包容发展两部分。其中，“数字中国(Digital China)”是指将数字技术应用到我国经济、政治、文化、社会、生态等方方面面，自动获取各领域的海量数据，从中挖掘有价值的信息并以可视化、网络化、智能化的方式对物理中国进行数字化再现和升华，形成统一的、可共享的数字资源管理与服务系统，从而为经济社会发展和人民生活改善提供决策支持的新型国家形态。“包容发展(Inclusive Development)”概念是由亚洲开发银行在2007年提出，其核心要义，一是机会平等，打破垄断；二是合理分享增长成果，缩小收入分配差距。党的十八大以来，习近平的“包容发展”思想蕴含于“人类命运共同体”理念之中。在继承原有要义的基础上，创造性提出“开放包容、创新增长、互联互通、合作共赢”等新内涵。包容发展不仅要兼顾效率与公平，而且有着一套新的方法论，即以开放的姿态联通世界，以创新驱动的合作模式实现发展成果惠及所有国家、所有人群，特别是弱势群体和欠发达国家。基于上述逻辑，本文将数字中国包容发展定义为，关注数字化基础及其应用给所有人带来更全面、公平地生存和发展机会，使其在数字技术的支持下有能力获取所需信息、突破社会等级和区域壁垒，同时把握新一轮市场变革和制度创新的“机会窗口”，在破解数字困境和缩小数字鸿沟的过程中，促进更好的社会参与以及发展成果可持续共享的国家治理新形态。

因此，有关数字中国包容发展的测度研究首先要追溯到已有的包容性增长测度上，然而国内外学者尚未对此达成一致见解。阿里(I. Ali)和玄森(Hyun Son)使用社会机会函数，从所有人获得的平均机会与机会在不同收入群体间的分布状况两个方面衡量包容性增长。(1)I. Ali，Hyun Son,“Defining and measuring Inclusive Growth：Application to the Philippines，” ERD Working Paper Series，Asian Development Bank，Vol.24，2007，pp.1-44.安德鲁·伯格(Andrew G. Berg)和乔纳森·奥斯特里(Jonathan D. Ostry)、张勋等强调从收入的增长与分配两个维度测量包容性增长。(2)Andrew G. Berg，Jonathan D. Ostry，“Inequality and Unsustainable Growth:Two Sides of the Same Coin?”IMF Economic Review，Vol.65，No.4，2017，pp.792-815.(3)张勋、万广华、张佳佳等：《数字经济、普惠金融与包容性增长》，《经济研究》2019年第8期，第71-86页。特里·麦金勒(Terry McKinley)、魏婕和任保平、周小亮和刘万里认为包容性增长不仅要关注结果，还要关注增长的前提和过程，进而提出从前提条件、过程要素、结果内容三个维度进行测量。(4)Terry Mckinle，“Inclusive Growth Criteria and Indicators：An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress，” Working Paper-Asian Development Bank，2010.(5)魏婕、任保平：《中国经济增长包容性的测度:1978—2009》，《中国工业经济》2011年第12期，第5-14页。(6)周小亮、刘万里：《包容性发展水平测量评价的理论探讨》，《社会科学研究》2012年第2期，第1-8页。包容性增长除了体现在经济层面，还应体现在对民权民生、社会和谐、城乡一体化和环境保护等方面的包容。徐盈之等在兼顾经济、社会、资源环境的基础上对包容性增长进行综合评估。(7)徐盈之、邹芳、魏莎：《中国包容性增长水平的综合评价与空间效应研究》，《江苏社会科学》2015年第3期，第24-31页。具体到数字中国发展水平的测度上，相关指标体系基本上忽视了包容性发展维度。例如数字中国研究院从基础能力、核心发展、保障水平三个独立维度对数字中国发展状况进行量化测评；腾讯研究院连续多年发布由“数字产业、数字文化、数字政务、数字生活”四大板块构成的数字中国指数；中国工程院院士余少华在2020年全国两会上提出数字中国建设评估考核框架，包括数字经济发展度、数字政务成熟度等五个核心指标，以及技术创新能力、基础设施能力等八个主要指标。上述研究增进了对数字中国建设内容与能力的理论认知，但对数字不包容现象的研究仍然较为薄弱。考虑到数字中国是一个内涵丰富的有机整体，一些学者和机构针对某项内容提出了更为精细的指标体系，如数字经济(8)刘军、杨渊鋆、张三峰：《中国数字经济测度与驱动因素研究》，《上海经济研究》2020年第6期，第81-96页。、数字政府(9)王益民：《数字政府整体架构与评估体系》，《中国领导科学》2020年第1期，第65-70页。、数字生态(10)王娟、张一、黄晶等：《中国数字生态指数的测算与分析》，《电子政务》2022年第3期，第4-16页。等。但总体上研究内容呈现碎片化和现象化，缺乏整体式和系统性的研究成果。

本文拟在上述研究基础上，构建包括数字化深度、包容性广度和动能支撑高度的更为系统综合的数字中国包容发展评价指标体系。通过熵权TOPSIS法对我国31个省份进行测度，并尝试回答以下问题：(1)数字中国包容发展在省际层面呈现何种特征？(2)数字中国包容发展存在哪些动能支撑模式？(3)数字中国包容发展的区域态势是什么？本文的贡献体现在以下四个方面：一是结合数字中国与包容发展的内涵，对“数字中国包容发展”这一核心概念进行了清晰界定。二是通过文献梳理，证实了数字中国包容发展测度是一个亟待研究的重要问题。三是基于“情境-结构-功能”的逻辑链条，提出数字中国包容发展评价指标体系。四是通过量化分析，展现数字中国包容发展的整体面貌。本文其他部分内容如下：第二部分构建数字中国包容发展指标体系；第三部分测度数字中国包容发展；第四部分解读数字中国包容发展特征；第五部分研究总结与政策建议。

二、数字中国包容发展指标体系构建

(一)构建原则

依据上述定义，本文将数字化、包容性、动能支撑设定为数字中国包容发展评价指标体系的一级指标。“数字中国”作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，以数字化手段(结构)满足国家数字治理的需求(功能)，因此数字中国包容发展既代表着功能目标的调整，又反映出两种重要的治理结构——数字化与包容性，从而形成一种“结构-功能”的关联。此外，结构与功能均产生于一定的情境之下，技术、市场和制度方面的机会窗口为数字中国包容发展提供了新的情境支撑。基于此，本文遵循“情境-结构-功能”的逻辑链条，将数字化、包容性、动能支撑三者有机整合到一个研究框架下，相对完整地展示了数字中国包容发展要点。为克服已有研究对包容性视角的忽视，或局限于单一情境，本文遵循以下构建原则：第一，考虑数字化的渐进过程与深度扩散。数字中国包容发展指标体系是对数字中国内涵及其建设的综合概括，应当反映我国数字化进程的逐步推进，从基础设施到核心能力再到广泛应用。第二，兼顾包容性的全流程与全对象。在包容性理念下，数字中国建设不仅要关注“机会-过程-成果”全流程的公平正义与共建共享，还要关注不同利益相关群体。第三，体现数字中国包容发展的多动能与强度值。“数字化”与“包容性”已经不只是一种“社会状态”，更是“社会后果”和“社会问题”的体现(11)邵培仁、张健康：《关于跨越中国数字鸿沟的思考与对策》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2003年第1期，第126-134页。，它牵扯到国家或地区数字参与能力的强弱、社会和谐发展的程度等更深层次方面。不仅需要对技术适用性优化改进，更需要充分发挥有为政府与有效市场的合力之手。

(二)指标设计

按照上述原则，本文构建了由3个一级指标、9个二级指标和30个三级指标组成的数字中国包容发展评价指标体系，如表1所示。

表1 数字中国包容发展评价指标体系

在数字化深度方面，主要从数字设施、数字能力、数字应用3个维度进行阐释。在数字设施上，不同于传统信息化建设工具，习近平强调，数字中国建设要“加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施”(12)习近平：《实施国家大数据战略，加快建设数字中国》，2017年12月9日，http:∥www.cac.gov.cn/2017-12/09/c_1122084745.htm，2022年9月1日。，本文选用5G基站、互联网域名、IPv4地址、宽带网速4个指标进行衡量。在数字能力上，数字中国建设要“在前沿技术研发、人才培养等方面做前瞻性布局”，本文借鉴赛迪研究院、李鸿禧和迟国泰的研究(13)赛迪研究院：《中国大数据区域发展水平评估白皮书(2019年)》，2020年1月15日，http:∥www.ccidgroup.com/info/1096/21627.htm，2022年9月1日。(14)李鸿禧、迟国泰：《基于DEA-t检验的以企业为主体的科技创新效率评价》，《中国管理科学》2016年第11期，第109-119页。，选用“设立人工智能专业的高校数量、规模以上工业企业R&D经费、高技术产业有效发明专利数、科技经费投入”4个测度指标。在数字应用上，数字中国建设要“加快发展数字经济，推动实体经济和数字经济融合发展”“以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手……推动技术融合、业务融合、数据融合”，因此选用智慧城市、数字企业、数字产业、数字政务4个指标进行衡量。

在包容性广度方面，主要从机会公平、过程协同、成果共享3个维度进行设计。在机会公平上，除了弥补民生短板，推进教育、医疗、就业等领域的机会公平，还需关注数字机会公平，真正让“百姓少跑腿、数据多跑路”。因此，本文借鉴罗廷锦和茶洪旺、姚鹏和叶振宇的研究(15)罗廷锦、茶洪旺：《“数字鸿沟”与反贫困研究——基于全国31个省市面板数据的实证分析》，《经济问题探索》2018年第2期，第11-18页。(16)姚鹏、叶振宇：《中国区域协调发展指数构建及优化路径分析》，《财经问题研究》2019年第9期，第80-87页。，选用教育机会、医疗机会、就业机会、数字机会4个指标进行衡量。在过程协同上，数字中国建设强调“跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务……形成社会治理强大合力”，本文借鉴祝合良的研究(17)祝合良、叶堂林、张贵祥等：《京津冀发展报告(2017)》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第52页。，选用区域协同、政府协同、产学研协同、居民协同4个指标进行衡量。在成果共享上，数字中国建设必须紧紧围绕和服务“五位一体”的总体布局，因此选用生态质量、经济水平、民生基础、社会文明4个指标进行衡量。

在动能支撑高度方面，主要从技术支撑、市场支撑、制度支撑3个维度展开，这与习近平同志擘画的数字中国建设蓝图相一致，“加快建设数字中国，要发挥我国制度优势和市场优势……以数据为纽带促进产学研深度融合，形成数据驱动型创新体系和发展模式”。在技术支撑上，本文借鉴张翼、张亚萍等提出的估计方法(18)张翼、卢现祥：《技术交易与产业集聚互动视角的区域二氧化碳减排研究——来自中国省域层面的经验证据》，《财贸研究》2015年第5期，第33-40页。(19)张亚萍、朱录、胡兰丽：《技术市场对重大科技创新影响的实证分析——技术输出与技术吸纳视角》，《科技进步与对策》2020年第19期，第24-31页。，选用技术市场活跃度和技术成果转移力两个指标。需要说明的是，技术支撑不是衡量技术的先进性，而是强调灵活性和适用性。在市场支撑上，部分沿用樊纲的中国市场化指数(20)樊纲、王小鲁、张立文等：《中国各地区市场化相对进程报告》，《经济研究》2003年第3期，第9-18页。，选取市场成熟度与市场完善度两个指标。在制度支撑上，主要选用政策支持力度与机制保障力度两个指标进行衡量(21)于施洋、王建冬、郭鑫：《数字中国——重塑新时代全球竞争力》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第134页。。

(三)数据选取与处理

本文选取2019年数据进行分析，主要原因有两点：一是自从2015年习近平同志在第二届世界互联网大会上首次正式提出推进“数字中国”建设的倡议，“数字中国”就上升为国家战略，2019年是其第一个重要的五年收尾。二是突如其来的新冠疫情打乱了我国社会可持续发展的正常秩序，也暴露出数字经济高速增长中的不平衡不充分问题，有必要对数字包容议题加以重视。因此，基于2019年相关指标数据进行分析既是做好前期摸底，又是为“十四五”时期数字中国建设指明新的努力方向。

以往类似研究较多采用主成分分析法、AHP法、熵值法等。然而，主成分分析法要求所提取的主成分达到一定的累计贡献率，含义解释也具有模糊性，当样本量较少时，无法体现评价对象间的差异；AHP法根据决策者意图确定权重，主观性较强，不易令人信服；熵权法虽有客观赋权的优势，但不能反映出实际测算结果与理想水平之间的差距。因此，本文采用熵权TOPSIS法，一方面改进评价对象与正、负理想解之间的计算公式，使评价结果更与真实情况相切合；另一方面排除因主观因素而导致的评价指标权重的偏差。计算过程如下：

步骤1，指标标准化。考虑到获取的数据计量单位不统一，无法直接赋权，以及存在正负不同性质的指标。因此，对数据使用极差法进行标准化处理，处理后的指标值处于[0，1]之间。第i个省份第j项指标标准化处理后的数值为：

(1)

(2)

α的取值范围为(0，1)，学界采用的经验值为0.9。

步骤2，确定Ej为信息熵值。计算第i个省份第j项指标值的比重，并计算指标的信息熵，表达式分别为：

(3)

(4)

其中：m表示省份i的数量。

步骤3，确定第j个指标的权重Wj。计算表达式为：

(5)

其中：n表示指标j的数量。

步骤4，构建加权决策矩阵V。利用熵权与指标的乘积构建各项指标的加权矩阵为：

(6)

步骤5，确定指标的正、负理想解。令V+表示所有方案中最好的方案，称为正理想解；V-表示最不理想的方案，称为负理想解。

V+={maxVij|i=1,2,……,m}

(7)

V-={minVij|i=1,2,……,m}

(8)

步骤6，计算欧式距离。设各个评价地区向量到正、负理想解的距离分别是d+和d-，则

(9)

(10)

步骤7，计算贴近度。令Cj代表指标j接近最优水平的程度，取值范围为[0,1]，数值越接近于1，说明该项指标发展得越好；反之则意味着需要进一步加强。计算表达式为：

(11)

三、数字中国包容发展综合测度

表2列示了数字中国包容发展评价体系的各指标权重。可以看出，权重系数之间存在较大差异，说明各项指标对数字中国包容发展的重要程度不同。

表2 数字中国包容发展各项指标权重

(1)基于一级指标的总体分析。数字化深度、包容性广度和动能支撑高度对数字中国包容发展的贡献分别是：48.06%、36.65%、15.29%，说明数字中国包容发展主要受数字化深度和包容性广度指标影响，动能支撑高度作为数字中国包容发展的初始情境，影响有限。然而，数字化深度的整体贡献并未超过50%，说明数字化不能完全代表数字中国包容发展水平，包容性广度同样不容忽视，是仅次于前者的重要治理结构。

(2)基于二、三级指标的具体分析。二级指标中数字能力(0.195 081)、过程协同(0.161 675)、数字设施(0.149 782)对数字中国包容发展的贡献度较高，三者占比合计超过50%，说明数字化基础设施与能力构建以及协同作战对数字中国包容发展起主要影响作用；数字应用(0.135 744)、机会公平(0.120 157)、成果共享(0.084 685)对数字中国包容发展的贡献度一般，说明数字化应用以及机会公平与成果共享程度对数字中国包容发展起基础性影响；技术支撑(0.079 658)、市场支撑(0.018 744)、制度支撑(0.054 475)对数字中国包容发展的贡献度较低，说明动能支撑效果不明显。三级指标中产业潜力(0.056 181)、企业生产(0.055 116)、地区研发(0.053 064)、政府协同(0.051 995)的贡献度较高，说明企业、产业和地区层面的数字化能力以及政府间协同对数字中国包容发展具有重要作用；而市场成熟度(0.005 685)、生态质量(0.009 140)、宽带网速(0.011 556)、市场完善度(0.013 059)对数字中国包容发展的贡献度较低。

表3列示了我国31个省份数字包容发展的一、二级指标贴近度及综合排名。总评越接近1，说明数字包容发展水平越高，反之则表示水平越低。借鉴国际环保机构“绿色和平”对我国各省绿色复苏的分类表述，本文将31个省份划分为领跑组、快跑组、潜力组和追赶组四个梯队。第一梯队总评在0.6以上，包括北京、上海、广东(3个)，各项指标表现出色，发展相对全面；第二梯队总评在0.6-0.4，包括江苏、浙江、天津、山东、陕西、安徽、湖北、湖南、重庆(9个)，单一指标成绩显著，整体表现较好；第三梯队总评在0.3-0.4，包括福建、四川、河南、江西、辽宁、贵州(6个)，单一指标初见成效，但整体得分偏低；第四梯队总评在0.3以下，包括河北、黑龙江、广西、山西、内蒙古、吉林、甘肃、海南、宁夏、云南、新疆、青海、西藏(13个)，各项指标得分较低。

表3 数字中国包容发展测度结果

四、数字中国包容发展整体分析

(一)省际层面

为直观地反映31个省份各项指标的变化趋势，本文结合一级指标测算结果绘制雷达分布图，如图1所示。可以看出图形整体呈漩涡状，说明数字中国包容发展在省际层面存在明显的级差。从线条走势看，数字化深度与包容性广度存在交错现象，说明两者并非完全正相关，这也印证了数字化建设中存在不包容问题。

图1 数字中国包容发展一级指标雷达图

进一步地，本文结合二级指标测算结果绘制雷达分布图，如图2所示。在数字化深度方面，整体表现为数字应用领先，数字能力次之，数字设施相对欠缺。具体来看，数字设施处于领跑水平的省市还没有出现，仅北京、广东、重庆、福建4省市处于快跑阶段，其余省市均处于追赶阶段。上海的数字设施水平落后于北京和广东，这可能是因为上海快速进入移动互联网时代，互联网域名的重要性被手机APP所替代；福建、河南的数字设施水平跻身全国前五，这与其将数字基础设施建设纳入国土空间规划密不可分。广东、江苏的数字能力处于领跑水平，其次是山东和浙江，北京、上海处于潜力阶段，其余25个省市均在追赶阶段。北京、江苏、广州、浙江4省市的数字应用水平全国领跑，上海、天津、山东、福建、四川、安徽、湖北、重庆8个省市处于快跑阶段。结果表明，我国数字设施建设相对滞后，抑制了数字经济活力的完全释放；数字能力与数字应用得分较高的多为经济强省，更加注重能力投入与应用转化。在包容性广度方面，三项指标得分结构分布复杂。具体来看，在机会公平上，除北京和上海遥遥领先外，其余省份相差不大，说明以人为本的发展理念得到广泛认同。在过程协同上，呈现出两极分化态势，全国约有一半的省份在协同共建上未有较好表现。但也应看到潜力组中的江西、河南跻身全国前十行列，这可能得益于独特的地理位置以及相互认同共谋发展的观念。在成果共享上，仅上海处于领跑水平，北京、天津、浙江、广东、江苏、福建、辽宁7省市处于快跑阶段，其余23个省市的得分普遍较低，说明共建共享的数字中国发展理念尚未完全形成。在动能支撑高度上，整体表现为市场支撑为主，制度支撑为辅，技术支撑相对薄弱。本文沿用上述梯队划分标准，将动能支撑分出四种强度——高度支撑(0.6以上)、中度支撑(0.4-0.6)、低度支撑(0.3-0.4)以及无支撑(0.3以下)，如表4所示。可以看出，目前我国尚未出现三种动能混合高度支撑的省份，青海和西藏是全国唯二的无动能支撑型省份。大多数省份的数字包容发展是混合动能支撑，单一动能支撑的较少，仅河北、吉林、海南、宁夏、云南和新疆，说明我国已充分释放适合数字中国包容发展的市场活力，制度框架初步建立，技术内容亟待改善。

图2 数字中国包容发展二级指标评价

表4 数字中国包容发展支撑类型

(二)区域层面

为检验数字中国包容发展是否存在明显的区域异质性，本文分别计算东部地区、中部地区、西部地区以及东北地区的一级和二级指标得分(如表5)，并绘制一级指标折线图(如图3)。不难发现，区域层面的数字包容发展大致表现为“东部>中部>东北>西部”的态势。具体来看，东北地区的数字化深度整体落后，但数字能力得分要高于西部地区，这归功于东北老工业基地的数字化转型取得一定成效。其次，虽然东北地区的数字设施和数字应用居于全国末端，但机会公平得分仅次于东部地区，这可能是由于前期人口外流导致经济增长放缓，转向坚持以人为本的发展观来实现全面振兴。在过程协同上区域分化明显，西部和东北地区的协同程度远低于东中部地区，这可能是由于沿疆沿边的区位条件限制了与东部发达省份形成可靠的合作伙伴，同时经济增长的内生动力不足，通常只能扮演“参与者”的角色，因此仍处于单打独斗的发展阶段。在成果共享上同样呈现一定的分化态势，东部地区已实现较高水平的共享，中西和东北地区还需加快“共享工程”建设步伐，这主要是因为在“先富带后富”的战略思想影响下，东部地区率先开启了共富新征程。最后，根据动能支撑的强度分类，东、中部地区整体处于中度支撑状态，东北和西部地区处于低度支撑状态。具体来讲，东部地区的数字包容发展由市场高度支撑，技术和制度起中度支撑作用；中部地区由市场拉动和制度带动两种动能中度支撑，技术不起推动作用；东北地区由市场中度支撑，制度低度支撑，技术不起作用；西部地区由市场拉动和制度带动两种动能中度支撑，技术不起作用。这种多元动能支撑格局源于近年来我国始终坚持市场主导、政府引导的基本原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。中部地区深度践行“数字中国”战略，聚焦大数据、云计算等数字产业发展，肩负着承东启西、连南接北的枢纽重任，因而在政策支持与保障方面领先于东部地区。同时，我国正处于新旧技术迭代的关键期，对技术的流通与应用造成较大阻碍，因此支撑强度普遍较低，尚未形成技术联动的数字包容发展局面。

表5 数字中国四大区域包容发展的一、二级指标得分

图3 数字中国四大区域包容发展的一级指标比较

五、研究结论与政策建议

通过遵循“情境-结构-功能”的逻辑链条，构建了数字中国包容发展评价指标体系，并采用熵权TOPSIS法对我国31个省份进行测度。结果表明：第一，数字中国包容发展在省际层面上存在明显级差，呈现出阶梯化特征。北京、上海、广东以领跑者姿态位列第一梯队，并以较大优势领先于快跑组。快跑组省份在单一指标上成绩显著，比如江苏、浙江、天津、山东、陕西、重庆在某些指标上居全国前三，这为快速进入领跑组提供了抓手。此外，领跑组与快跑组在数字化深度上的差距要比包容性广度大得多。潜力组省份综合得分紧跟快跑组，二者差距主要体现在数字化深度上。追赶组省份数量最多，数字化与包容性也普遍落后。第二，数字中国包容发展由多动能混合支撑，但在强度方面存在明显差异。目前我国还不存在三种动能混合高度支撑的省份，大多以技术/市场或市场/制度两种动能混动高度支撑。领跑组和快跑组省份以市场高度支撑为主，部分也是技术或制度高度支撑，仅湖南是市场中度支撑。潜力组和追赶组中仅福建、四川、贵州、河北存在动能高度支撑，其他以市场或制度中度支撑为主，技术几乎不起作用。青海、西藏是全国唯二的无动能支撑型省份。第三，数字中国包容发展存在明显的区域异质性，大致表现为“东部>中部>东北>西部”的态势。在数字化深度上，西部地区整体得分领先于东北地区，其在数字能力上稍有落后，但在数字设施和数字应用上表现较好。在包容性广度上，东北地区的机会公平程度高于中西部，在过程协同和成果共享上，东部与其他地区存在两极分化现象。在动能支撑上，市场拉动与制度带动是四大区域数字包容发展的主要引擎，但在支撑强度上有差异。东部地区属于“高市场-中制度-中技术”支撑型、中部地区属于“中市场-中制度-无技术”支撑型、西部地区属于“中市场-中制度-无技术”支撑型、东北地区属于“中市场-低制度-无技术”支撑型。

为加快推进数字中国包容发展，提出如下建议：

(一)坚持“数字化”与“包容性”两手抓的战略方针

领跑组省份要继续重视新型基础设施建设，把包容发展摆在更加重要的位置，引领建立“中国标准”、树立“中国榜样”。快跑组中重庆要放大数字设施优势，促进与多元场景融合应用，其他省份则要加大对5G基站、宽带网速等数字基础设施的投入，通过设置新专业、培育新人才、构筑新产业等方式提升数字能力。在包容性上，江苏、安徽、湖南、山东要发挥协同优势，强化机会公平意识与成果共享水平；浙江、天津要利用共享优势促进机会平等，引导个体、企业、产业打造共生发展模式；陕西、湖北、重庆要发挥公平效应，引导共创共享。潜力组省份要加大软硬件建设力度，探索以人工智能为代表的新技术与专业教育深度融合，吸引创新型人才与提高地区研发投入等。福建、河南、江西要树立“以人为本”的发展理念，创造多样化的就业机会、拓宽数字资源获取渠道等。其他省份要以机会公平和成果共享为支点，激发多元主体协同共创活力。追赶组省份既要通过产业对接、企业“西进”、高校联盟等方式弥补数字资源与能力不足，又要重视机会均等与利益共享，以包容性增长带动数字化转型。

(二)强化多元动能支撑体系构建

广东、江苏、浙江等要抓紧补足技术支撑短板，增强技术灵活性和适用性。天津、陕西要放大技术支撑优势，推进制度型开放，提高动能强度。其他省份要基于市场化优势，积极谋划与借鉴内化，努力从单一动能向双元动能高度支撑转变。潜力组省份要迅速在某一支点上打造优势支撑模式。就目前来看，强化市场拉动是可行的最佳方案，比如全面接入全国统一大市场。福建是因动能支撑不足而掉入潜力组的省份之一，未来可以通过激发市场活力向第二梯队跨越，比如发挥社会组织参与社会治理的“黏合剂”功能，构建政府、企业、社会组织等多方联动的生态网络(22)刘志阳、陈咏昶：《社会企业混合逻辑与跨部门协同》，《学术月刊》2021年第11期，第85-98页。。对于完全无动能高度支撑的潜力组与追赶组省份，要立足自身发展条件，加快构筑动能支撑点。既要向领跑组省份学习先进的市场体系与制度设计，也要探索具有省域特色的包容性市场与制度。青海、西藏要向同组省份借鉴适宜做法，争取在市场支撑上率先取得突破，比如提高少数民族地区市场的开放性。此外，数字省域包容发展也要重视技术的支撑作用，既要有引领社会变革的新技术，也要有服务数字弱势人群的“微创新”。

(三)完善数字鸿沟协同治理体系

第一，积极推进区域协调发展。东部地区要发挥数字应用的溢出效应，通过智慧城市辐射、两化融合企业示范、数字产业化等带动落后地区；中部地区要借助“崛起战略”谋求特色发展，通过市场化改革、简政放权等吸引要素集聚；西部地区要抓住“一带一路”、“西部大开发”等重大战略机遇，启动数字设施引资与建设工作，发展特色学科群，加强跨境制度性合作；东北地区要深入实施振兴战略，利用沿海沿边区位优势与东北亚国家深入对接，实现毗邻区域协同发展。第二，加快促进三次产业协调发展。数字产业强省要肩负起“提供省域范例”的光荣使命，组建“数字化产业联盟”，帮助落后省份对接数字资源；推动现代服务业高级化发展，拓展新型服务领域(23)吕承超、崔悦、杨珊珊：《现代化经济体系：指标评价体系、地区差距及时空演进》，《上海财经大学学报》2021年第5期，第3-20页。；打造开放型产业体系，壮大优势产业集群。落后省份要结合当地资源条件与现有产业基础，培育内生动力机制，实施一批带动性强、发展前景好的项目。第三，鼓励“创新+监督”融会发展。传统企业既要走模仿式创新道路，又要注重研发投入，引入“智能因子”，在细分领域“小步快跑”，不断精进数字化能力。解决数字平台垄断问题需要市场和政府协同发力。一方面要为小微企业和个体工商户放宽数字市场准入限制，设立中小企业数字化服务平台；另一方面要适用比例原则规制平台过度收集数据行为(24)承上：《数字平台剥削性滥用的反垄断规制》，《电子政务》2022年第4期，第41-50页。，设计数字时代新税种和新税制。对数据监控的有权主体和对象范围做出系统规定，细化侵犯个人数据权利行为的法律责任。第四，重视数字化推进的人文关怀。例如，依托老年大学、残疾人服务机构等开设“银发讲堂”，帮助弱势群体适应数字化生活；推出一批面向数字失权者的数字素养公开课，提高网上就业的数字意识和能力。渐进调适数字技术人性化，比如利用“反向扫码”技术破解弱势群体扫码难题；巧借通讯数据平台指导农民工返岗复工等。不断完善基本公共服务制度，对弱势群体实行优先扶持和重点帮助，推动“制度全覆盖”向“人员全覆盖”转变。