西安市城乡融合发展现状、问题与路径

贺 艳

西安财经大学行知学院，陕西 西安 710038

0 引言

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而当前最大的不平衡就是城乡发展不平衡，最大的不充分就是乡村发展不充分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确指出，“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业现代化”。由此可见，我国高度重视城乡发展问题。坚持城乡融合发展，就必须解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的突出问题。城乡融合发展不能只依靠城市的单向带动，而是需要城乡双向共同推进［1］。在此背景下，陕西省西安市始终坚持城乡共赢的融合发展初衷，重点关注融合发展中出现的问题，取得了良好的融合发展成效。

笔者在对城乡融合发展相关文献进行梳理的基础上，总结西安市城乡融合发展现状，分析指出其中存在的问题，并针对问题提出对策建议。

1 城乡融合发展相关文献分析

目前，关于城乡融合发展的研究已经比较成熟。例如，邹小玲等［2］以郑州大都市区为研究对象，分别对郑州大都市区的5 个空间区域进行城乡融合水平测度及分析，发现郑州大都市区及范围内5 个地区10 a 间城乡融合水平呈现稳步提升，城乡融合耦合协调由不协调逐步呈现优质协调。周佳宁等［3］基于等值化理念，采用全局主成分分析和空间自相关分析等方法，测度并审视中国城乡多维融合发展；选取空间计量模型探索推进城乡融合的体制机制。辛金国等［4］基于2007—2020 年浙江省11 个地级市的数据，构建空间面板模型和门槛回归模型，深入探讨了数字经济对城乡融合发展的影响。何永芳等［5］提出，当前我国推进城乡融合发展，面临着诸如农业现代化水平不高、城乡要素双向流动不畅、现代城镇体系与新农村建设双向对接不灵、城乡公共服务和社会治理水平差距过大、农村生态保护和环境治理力度不够等一系列深层次的矛盾和问题，并围绕经济融合、要素融合、空间融合、社会融合、生态融合提出具体解决路径。王乔乔等［6］基于甘肃省兰州市各区县的相关指标数据，采用熵值法分析了2009—2018 年兰州市城乡融合发展水平，并运用自然断裂法对其各区县城乡融合发展阶段进行了划分。窦旺胜等［7］基于乡村振兴视角，结合城乡融合发展表现方面，从城乡经济、空间、社会、主体功能4个维度出发，构建城乡融合发展水平评价指标体系，并运用因子分析法和Jenks断裂点分级法，对山东省城乡融合发展水平进行评价。

2 西安市城乡融合发展现状

笔者在借鉴已有研究的基础上，根据西安市城乡融合发展的特点，从经济融合、人口融合、社会融合3方面探讨西安市城乡融合发展现状。

2.1 经济融合

近年来，西安市加强对县域发展的统筹规划，立足特有的区位优势、地方特色产业，将社会资本引入农村，推动农业及旅游业发展，坚持将城乡利益紧密联结，引入“文化+旅游”创新发展模式，优化城乡产业布局，积极培育生态观光游、日常休闲游、农业农村体验游等新业态，促进城乡产业融合发展。此外，在“资源变资产、资金变股金、农民变股东”过程中，西安市政府充分发挥引导作用，搭建产权交易信息平台，拓宽了城乡资源流通的渠道，形成了“市—县—镇—村”产权交易服务流转体系，为市区龙头企业与乡村集体经济组织建立起了合作桥梁，形成了可靠、稳定、紧密的农业产业化利益联结机制，进而推进了城乡互利项目的发展。西安市还鼓励乡村集体经济组织发展农业产业化联合体，盘活各类农村资源，带动农村产业发展，吸纳农民就近就地就业通过以上措施，西安市形成了“市区龙头企业+村集体经济组织+农户”的发展模式，并通过“城市带动、平台撬动、企业参与、群众互动”促进了城乡经济融合发展。

2.2 人口融合

劳动力是主要生产要素之一，人口的集聚是“产城人”融合发展的关键因素。从本质上来看，人口的流动与聚集是为了寻求更好的外部居住环境或个体发展机遇。在这一过程中，人口的空间移动为城镇化发展和产业的升级迭代提供了基本驱动力。由《西安统计年鉴》可知（见表1），2017—2021 年，西安市城镇化率从77.12%提升到79.49%，呈不断上升趋势。

表1 2017—2021年西安市城镇化率

此外，西安市部分地区还采取减免税费、鼓励开办众创空间、加强财政金融支持等一系列政策措施，加强人才培育。西安市还针对返乡的农民工及大学生创业人员颁布了一系列优惠政策，吸引了大量人才下乡。在此背景下，人口迁移的目的地不再以市区为中心，而是趋向于城市郊区和农村地区。当前，居住在郊区、通勤在市区是西安市大部分人的生活常态。随着居住人口的迁移，城市、郊区和乡村地区之间的人口流动、经济活动不断增加。

2.3 社会融合

2.3.1 医疗卫生融合。近年来，西安市立足自身经济社会和医药卫生事业发展实际，以城市优质医疗资源下沉、提升基层医疗卫生机构服务能力和农民就医满意度为重点，加快构建城乡医疗联合体。首先，由城市三级医院牵头，联合城市二级医院、社区卫生服务中心、疗养院等机构，形成相应资源的共享与组织分工协作，促进城市优质医疗资源的整合，然后以对口帮扶、技术支持等方式，与农村地区医疗卫生机构形成松散型合作，促使城市优质医疗资源下沉至乡村，提升基层医疗卫生机构的服务能力。其次，以城市三级公立医院为主体单位，与农村地区县级医院组建医疗联合体，实现公立医院对县级医院的托管，建立起城市和乡村医疗卫生机构对口帮扶的长期稳定关系。最后，以城市医疗资源为依托，利用信息化手段，大力发展面向乡村地区的远程医疗平台，鼓励城市公立医院向乡村地区医疗卫生机构提供线上教学、线上培训等服务，促进医疗资源线上纵向流动，提升优质医疗资源的可及性。

2.3.2 教育融合。西安市大力发展教育“名校+”工程，以城区名校为龙头，以农村学校为载体，采取“1+N”融合模式，一所城区优质学校牵头融合若干所农村学校，一校多区，城乡结对。截至2018 年，西安市已组建66 个“名校+”教育联合体，涉及66 所“名校”和81 所“+校”，各区县已组建区级“名校+”教育联合体193 个，包含“名校+弱校”161 个，“名校+新校”32 个。截至2019 年2 月底，当地市区两级“名校+”教育联合体共覆盖学生32.4 万人，联合体内交流教师1 506 人。西安市通过实施“名校+”工程，运用“一长多校”“委托管理”“兼并融合”“结对提升”4 种管理模式，做到统筹组建“名校+”、统筹改善办学条件、统筹配备管理团队、统筹配置教师队伍、统筹开展教育教学和统筹施行质量监测，培育了更多名校，不断缩小城乡、区县和校际办学差距，有效推动西安市基础教育优质均衡发展。

3 西安市城乡融合发展存在的问题与原因分析

3.1 西安市城乡融合发展存在的问题

3.1.1 城乡居民收入差距较大。目前，西安市城市发展速度比农村快，城市现代化程度比农村高，城镇居民收入增长速度比农村居民快。2017—2021 年西安市城乡人均可支配收入如图1 所示。从图1 可知，2017—2021 年，西安市城镇居民和农村居民人均可支配收入都呈现出不断增长的趋势；2017—2021 年，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的差距分别为23 647、25 443、27 262、27 964、29 542 元。由此可见，虽然研究期内西安市城镇和农村居民人均可支配收入一直处于增长的趋势，但差距依然较大。

图1 2017—2021年西安市城乡人均可支配收入

3.1.2 城乡生产要素单向流动。首先，西安都市圈的不断发展使城区面积不断扩大，这意味着周边农村优质资源会并入城市建设；其次，虽然有支持人才下乡的政策，但由于城镇化发展所带来的虹吸效应以及产业的集聚效应，依然有大量的农村劳动力不断向城市涌进，造成劳动力单向流动，使农村地区严重“失血”“贫血”［8］。

3.1.3 城乡医疗卫生机构分布失衡。医疗机构分布的均衡性直接影响人们的医疗救护水平。配置分布均衡的医疗技术人员是提高地方医疗水平和提高医疗服务质量的主要举措［9］。虽然西安市采取了多项措施促进城乡医疗卫生事业的融合发展，但是城乡医疗卫生服务水平依然存在较大差距。2017—2020年西安市医疗卫生机构及人员配置情况如表2 所示。由表2 可知，2017—2020年，城市的医疗卫生机构数量远多于农村；城市的医疗卫生机构数呈逐年递增的趋势，而农村的医疗卫生机构数有缩减的趋势；从医疗卫生人员总数来看，城市和农村的卫生人员数量与卫生机构数量的变化趋势基本一致，只是城市卫生人员数量远超过农村卫生人员数量。由此可见，虽然近年来西安市卫生资源总量明显增加，主要卫生资源配置的公平性得到一定改善，但城市的医疗机构数量和卫生人员数量仍远远超过农村，导致农村地区居民存在看病难的问题。

表2 2017—2020年西安市医疗卫生机构、人员配置情况

3.1.4 教育资源城乡分布不均衡。西安市教育资源分布不均衡主要体现在优质资源集中度过高（基本上集中在城区），并且“名校”不多。因此，西安市虽然在城乡之间开展了“名校+”工程，但多数学校和“名校”的差距仍然比较大。随着城镇化建设不断推进，城乡间新开发建设的楼盘越来越多，而与之配套的教育资源却十分紧缺。在该背景下，所谓的“民办名校”和房地产企业配合，建了很多分校。虽然这些学校数量不多，但这些“名校”的本校加上其分校所占招生名额的比例很高，直接导致民办学校招生人数超额，而公办学校招生人数却很少，部分公办学校甚至招不到学生。此外，“名校+”工程要求做到6 个统筹，但实际上城市和乡村之间的办学差距仍然较大，乡村的教育资源也远远比不上城市。

3.2 西安市城乡融合发展存在问题的原因

3.2.1 产业结构差异。西安市城区发展以工业、服务业为主，工业、服务业的快速发展使城市居民有较高的收入。虽然西安市引入新发展模式及大量社会资本助推“三农”发展，但大部分农民受传统思想影响，不愿意尝试新事物，导致大部分农村地区仍以农业生产为主，农民的收入来源主要为农产品生产和劳务输出。其中，农产品市场易受到各种因素的影响，如商业网点不足、规模较小、市场体系不完善等，造成农产品市场低迷，导致农民增收困难。随着城镇化进程加快，农民劳务输出的比例不断提升，一定程度提高了农民收入。但是由于农民工受教育程度较低，缺少专业技能，因此其从事的行业普遍是平均工资较低的行业，如餐饮业、制造业和建筑业等。随着大量劳动力外出务工，农村地区出现了越来越多的“空心村”，部分农村地区大量的资源被闲置，乡村经济、文化都出现“空心化”，又进一步加大了城乡居民收入差距。

3.2.2 劳动供需差异。首先，由于财政投入、配套设施及福利待遇远远落后于城市，农村往往留不住人才，使大量劳动力流向城市；其次，城市发展速度较快，对劳动力的需求较多，再加上良好的保障制度，使大量农村务工人员涌向城市；最后，随着经济社会不断进步，我国农业生产机械化程度越来越高，农村所需要的劳动力相对减少，大量农村剩余劳动力流向城市。

3.2.3 财政能力差异。公共服务的供给水平在很大程度上是取决于地方政府的财政能力［10］。长期存在的城乡二元结构使更多医疗资源与财政资金投入城市。城市的快速发展往往伴随着产业与人口的集聚，而且会出现规模经济效应，因此相应的财政投入较多，保证了公共医疗卫生服务。而农村地区由于地理位置不够优越，很难形成规模经济，导致政府财政投入较少，因此，农村地区的公共医疗服务难以得到保障。

3.2.4 资源条件差异。首先，城市经济发展速度较快，对教育投入较多，而农村经济发展速度较慢，对教育的投入远远低于城市，导致城乡教学基础设施存在较大差距；其次，因为农村的地理环境、资源条件及教师待遇都不及城市，所以无法吸引优质的教育资源；最后，很多名校属于高校附属学校，其人事权、财权都不归西安市相关机构负责，西安市教育局对这些学校只有工作指导的权力。从某种程度上来说，学校的归属权不解决，就没办法解决教育均衡化的问题。

4 西安市推进城乡融合发展的路径选择

4.1 推进城乡居民收入均衡化

首先，引导农民转变思想观念。西安市可以通过相应的宣传活动，使农民转变自身思想观念，进而接受新事物。其次，西安市要加大对农村创业活动的扶持力度，增强城市与农村人力资源的互通与流动，通过创业等方式带动农村居民可持续性增收。再次，西安市应根据各地产业发展实际，组织开展相应的技能培训活动，使农民掌握相关科技文化知识和专业技能，使其具有一技之长。最后，西安市要盘活农村各类闲置资源，提高资源的利用效率，促进乡村产业融合发展，让农民实现就近就业，促进农民增收，推进城乡居民收入均衡化［11］。

4.2 促进劳动力城乡供需均衡发展

首先，西安市要加大对农村人才引育工作的投入，提高农村人才福利待遇，吸引人才下乡或者回归家乡，进而带动农村产业的快速发展；其次，加大对产业发展的支持力度，如以项目推动乡村产业发展，为当地农民和相应人才提供发展平台与就业机会，进而增加农村的劳动力供给；最后，充分利用当地的资源禀赋优势，构建地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密的现代乡村特色产业体系，塑造产业发展新格局，推动农村产业升级，进而增加农村对劳动力的需求，促进城乡劳动力供需均衡发展。

4.3 缩小城乡医疗卫生服务差距

首先，西安市要加大地方财政支出，加快补齐农村医疗卫生公共服务短板，缩小城乡医疗服务存在的差距；其次，可以通过提高农村医务人员各项福利待遇等措施留住人才，或者适当引入社会资本，增加对农村医疗基础设施的投入，进一步缩小城乡医疗卫生资源分布差距。

4.4 缩小城乡基础教育服务差距

首先，西安市要加大对农村地区的教育投入，加强农村教育基础设施建设，提高教师福利待遇。其次，西安市可以借鉴浙江省杭州市、江苏省南京市和四川省成都市等地的做法，通过公办学校教育集团化的模式实现教育均衡化，做强公办教育，将西安市的学校分到对应的名校名下，实现集团化办学，进一步统一体系内的财政统筹、经费拨付、人员流动，缩小学校间的差距。最后，西安市应采取灵活的人事制度，实现教育资源在公办与民办学校之间、城乡之间以及区县之间的流动，进一步缩小城乡教育水平差距。