高校内部质量保障体系的完型：本质内涵、演进脉络及健全思路

李庆丰

（北京外国语大学，北京 100089）

党的二十大报告指出，要 “全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才”，对高校人才培养质量提出了更高要求。换言之，高质量发展阶段，高校作为人才培养质量的最终决定因素，其质量保障主体的地位和作用进一步凸显。应该说，通过改革开放以来40 余年的评估实践，各高校已普遍建立了内部质量保障体系。然而，研究发现，高校内部质量保障体系 “总体上处于初创阶段，还需要不断完善和增效”[1]，其建设与运行中的问题仍是最突出、最需整改的内容，甚至 “当前很多高校对于内部质量保障体系建什么、怎么建等问题的认识比较模糊，尚未形成科学完整的建设思路”[2]。因此，为进一步加强高校内部质量保障体系的建设与科学发展，有必要系统地回答以下三个问题：高校内部质量保障体系到底是什么，即本质内涵；它是如何发生发展的，即演进脉络；目前已建到什么程度，未来又向何处去，即建设健全思路。

一、高校内部质量保障体系的本质内涵

1.高校内部质量保障体系的发生溯源

高等教育质量保障体系的思想和实践是在高等教育规模不断扩大而形成的外部压力和内部担忧及国际范围内的高等教育机构迅速扩张等多重挑战下，首先在西方高等教育发达国家中产生并逐渐向世界其他国家辐射开来。从外部看，高等教育大众化使各国政府和投资者开始关注教育质量和效率，要求高等教育对其消耗大量公共财政后的社会效益作出说明。从内部看，随着规模扩大而出现的教育质量滑坡，招来社会各界的批评和指责，高等教育内部人士担心质量下降会导致社会信任危机、招至政府与相关利益群体的干预，从而影响大学崇尚的大学自治和学术自由。从国际看，高等教育机构在世界范围内的扩张及全球化的影响越来越大，如何确保高等教育的质量以及提高其全球竞争力成为各国政府关注的主要问题和面临的挑战。[3]为此，各国纷纷致力于构建与完善高等教育质量保障体系。

高校一方面试图通过质量承诺和质量管理，使政府和社会相信它们一直致力于提高质量，且在质量保障之下的教育质量是不断提高的，希望以此重建质量信誉，应对外部批评；另一方面通过建立一种推动质量持续改进与提高的内部机制来实现质量管理目标。20 世纪90 年代，质量保障体系的建立和持续完善成为世界各国高等教育质量管理新范式，并逐渐形成了内外结合的高等教育质量保障体系。[4]其中，内部质量保障体系是由高校自主构建运行、形式多样的质量保障实践活动；外部质量保障体系是在高等教育规模不断扩张的背景下，由政府或社会主导的对高校教育教学质量进行监督、评估、问责和协助的制度化活动。[5]显然，不管是内部还是外部质量保障活动，其质量保障内容或对象都是高校为提升人才培养质量而组织开展的全部教育教学活动，而非只是教学活动。

本科作为高等教育的基础，办学类型多样，其质量保障体系建好了，总结的实践经验与形成的质量生成规律也可向专科教育和研究生教育拓展，因而构建并不断健全完善科学有效的本科高校内部质量保障体系就成为各国建设高等教育质量保障体系的重点。本研究也是为回应新一轮本科教育教学审核评估而聚焦于本科高校内部质量保障体系建设。

2.高校内部质量保障体系的本质内涵

2021 年，教育部印发了 《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025 年）》（以下简称 “新一轮审核评估”），新一轮审核评估聚焦本科教育教学质量全面提升，紧扣 “转段” 特征和未来五年高校评估着力点，以质量保障机制和能力为评估重点，引导高校建立健全本科教育教学质量保障体系。[6]换句话说，新一轮审核评估的重点是高校内部教育教学质量保障体系的健全程度及其保障能力，那么，什么是“高校内部教育教学质量保障体系” 呢？

从概念构成考察，“高校内部教育教学质量保障体系” 是一个由多个简单概念组合而成的复杂概念，[7]故要理解和界定这一复杂概念就要从分析各简单概念及其相互关系入手。综合看，这一复杂概念主要包括 “高校内部”、“教育教学”、“保障体系” 和 “质量” 四个简单概念，其中 “质量” 是元概念，前三个分别与其联结构成 “高校内部质量” “教育教学质量”“质量保障体系” 三个复杂概念，其组合就共同界定了 “高校内部教育教学质量保障体系” 的全部内涵。

“高校内部质量” 规定了 “质量” 的主体或边界，即在高校内部这一边界条件下来确定质量责任主体。从纵向看，学校（以校长为代表的高层管理人员）、学院/部（以院/部领导为代表的中层管理人员）、学系（系主任及广大教师）作为三级办学主体也是教育教学质量保障的三级责任主体，特别是质量保障 “最后一公里” 的一线教师；从横向看，职责与功能不同的各职能部门都是教育教学质量的责任主体，主要包括教务学务、组织人事、规划财务、图书信息等部门。需特别注意，区别于其他产品的质量特征，承载教育教学质量属性的学生，同时也是教育教学质量的责任主体。此谓高校内部质量保障体系建设的“全员性”。

“教育教学质量” 规定了 “质量” 的对象或内容，其含义是 “教育教学” 这一产品或服务的能力属性满足需要的程度，其中 “质量标准” 是其本质规定。承载教育教学产品或服务的质量属性是学生，因而需从影响学生学习质量的各因素来考察和建设，这是开展质量保障的前提。它既包括纵向大一到大四各年级的教育教学质量生成过程，也包括横向课内外、校内外、国内外及线上线下等质量生成的全部教育或学习的场域。此谓高校内部质量保障体系建设的 “全程性” 和“全方位性”。

“质量保障体系” 规定了 “质量” 的手段与方法，即需从构成质量保障的各要素（含质量生成和质量管理两类基本要素）及其组合与发展来考量，同时这些要素又融入以上对象和主体。因而，高校内部质量保障体系建设要综合以上两个方面，并从系统角度统筹协同。最终目标是一体化构建贯通学科与课程体系、教材与教学体系、管理与服务体系等各教育场域的内容完善、标准健全、运行科学、保障有力的质量保障体系，形成全员全过程全方位育人格局和教学、科研、实践、管理、服务、文化、组织等协同育人的长效机制。此谓高校内部质量保障体系建设的“系统性” 和“协同性”。

综上，可将 “高校内部教育教学质量保障体系” 界定为：以保证和提升教育教学质量为根本目的，由教育教学质量生成的主要影响因素及其管理基本要素之间的关系所构成的校内工作体系及其运行机制。由此，高校内部教育教学质量保障体系建设，简言之，就是这一工作体系及运行机制如何建的问题，具体是在学校统筹设计与领导下，通过校、院/部、系三级运行系统，调查、研究和分析影响教育教学活动的主要因素及其质量生成过程和契机，综合运用制度、程序、规范和文化等多种手段，有针对性地解决影响教育教学质量生成的难点和关键问题，实现教育教学质量全面提升的全员全过程全方位的育人管理与服务，从而营造良好的管风、教风、学风和校风，达到最佳教育教学效果和学习效果。

因此，如果高校从全员全过程全方位三个方面对其内部质量保障体系进行系统协同建设，那么其内部质量保障体系就会得以进一步健全，质量保障能力就会得以进一步提升，这是新一轮审核评估期望达成的基本目标。如果进一步从高等教育未来发展趋势和全球视野来考察、研究和探索普及化、信息化和全球化这一高等教育发展新阶段特征背景下内部质量保障体系的建设完型及特色化发展，就体现了这些高校在内部质量保障体系建设上的 “创新性”、“前瞻性”、“国际性” 和 “特色化” 等特征，这是新一轮审核评估所期望达成的更高目标。

3.高校内部质量保障体系建设是一个渐进完型的过程

从历史演变看，内含于我国高等教育质量保障体系的内部质量保障体系建设，总体上是在高等教育评估政策引导下逐渐演变的结果。

研究者曾长期从事高校教学管理，全程参与了北京工业大学两轮本科评估工作。在本科教学工作水平评估（2002—2003 年）后，要根据专家意见开展评估整改，研究者参照水平评估指标体系，对内部质量保障体系建设进行了理论上的初步探讨。当时的基本思路是：大学管理，管的是 “理”，[8]即规律；教学质量管理的 “理” 就是教学质量生成和质量管理规律，即探讨高校内部质量保障体系建设须从教育学和管理学两个视角出发。依此思路，教学质量管理就是 “通过调查、研究教学活动过程中以教师、课程和学生为主的各种教学质量的影响因素，构建科学有效的教学质量监控机制，有针对性地解决影响教学质量的难点和关键问题，实现教学质量的全过程、全环节管理，从而营造良好的教风与学风，达到最佳的教学效果”[9]。在此基础上构建起由 “教师教学发展机制”、“课程发展机制”、“学生学习发展机制” 和 “教学质量监测与评价机制” 共同组成的 “四维一体” 的高校内部教学质量保障体系。现在看，仅从教学、教学质量及教务处单一教学职能部门来思考内部质量保障体系建设显然不符合新一轮审核评估的建设思想和要求，当然这在很大程度上也是“路径依赖” 之结果。

现在回头反思，应该说当时的基本思路是对的。但当前高等教育实践形态因其所处经济社会环境，特别是高等教育普及化、信息化和全球化叠加，给高校内部治理带来了全新的机遇和挑战，因而内部质量保障体系也需与时俱进地建设、健全与完善。正如潘懋元先生所言：“教育质量，是高等教育发展的核心问题，也是高等教育大众化的生命线。精英高等教育要保证质量，大众化高等教育也要保证质量。但两者由于培养目标与规格不同、社会适应面不同，因而质量的标准也就不同。”[10]实际上，除高等教育精英、大众、普及等不同发展阶段对质量标准要求不同以外，不同发展阶段经济社会对高校内部质量保障体系建设所能提供的资源和科技支撑手段也不同，因而建设重点与思路也不同。

二、高校内部质量保障体系的演进脉络

经过40 余年评估引导，高校内部质量保障体系建设经历了由外而内、从无到有、从不成熟到基本成型的演进过程，总体呈现出从 “教学质量监控体系” 到 “教学质量保障体系” 再到 “教育教学质量保障体系” 的演进特征，并在国家开展的阶段性评估实践及其政策文本中体现出来。

1.外部质量保障体系建设占主导地位的阶段（1985—2001 年）

改革开放掀起了向欧美发达国家学习的高潮。1984 年，中国正式加入国际教育成就评价协会（IEA）。1985 年颁布的 《中共中央关于教育体制改革的决定》 强调要 “扩大高等学校办学自主权”，要 “组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，办得好给予荣誉与物质重点支持，办得不好要求整顿以至停办。这是政策上首次提出高等教育评估，其主要思想是通过外部评估与拨款相结合来引导高校重视质量建设；同年即进行了高等工程本科教育评估和高校内部教学评估两个方面的评估试点实践。1990 年，国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》 明确把评估分为合格评估（鉴定）、办学水平评估和评优评估三种基本形式。1994—2001 年，国家教委（1998 年3 月更名为教育部）在试点基础上对254 所普通高校的本科教学开展了以上三类评估。[11]

总体上说，此阶段我国高等教育还处于精英阶段，1999 年扩招后大规模人才培养质量的问题尚未凸显出来。内部质量保障体系建设尚处于外部评估阶段，其建设思想尚未正式提出，具体建什么、如何建，实际上还不明朗。

2.内部质量保障体系重在 “教学质量监控体系” 建设阶段（2002—2010 年）

2002 年，高等教育毛入学率达到15%，迈入大众化阶段。由于规模扩张速度太快，无暇顾及内涵发展，引发办学资源短缺甚至难以为继，社会、高校和政府普遍感到高等教育质量有所下降，并为大规模人才培养质量不足而担忧，加上世界范围内质量保障运动的影响，导致对教育质量有了新的认识和诉求。

2002 年，教育部将合格、优秀和随机三种评估整合成《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》，在质量保障建设内容上，强调“教学质量标准” 和 “教学质量监控体系” 两项指标。2003—2008 年共有589 所高校参评，[12]参评高校主要就此两项进行了重点建设。由此，内部质量保障体系建设进入 “教学质量标准与监控体系” 建设的初级阶段。当然，这一阶段也开始提出 “高校内部教学质量保障体系” 建设的概念，但实质上这一阶段评估与建设的主要目的在于补扩招以来办学硬件条件上的欠账。

3.内部质量保障体系注重 “教学质量保障体系” 建设阶段（2011—2020 年）

水平评估结束后，超80%的优秀率以及用一个标准评价所有高校引起社会强烈争议，分类评估呼声高涨。2011 年，教育部出台了 《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，明确要建立 “以学校自我评估为基础” 的 “五位一体” 本科教学评估制度，强调高校作为评估主体，引导高校 “建立健全学校本科教学质量保障体系”。2013 年，教育部颁布实施 《普通高等学校本科教学工作审核评估方案》（以下简称“首轮审核评估”），建设内容除教学质量标准和教学质量监控体系外，还包括教学质量保障模式及体系结构、体系组织与制度、教学质量管理队伍、教学质量信息及利用、教学质量改进等。2013—2018 年，630 余所高校参评。[13]经此引导，除继续重视办学硬件建设外，各高校开始探索教学质量保障体系的内在规律，并朝体系化、制度化方向发展，纷纷出台质量政策文件、开展各类质量保障活动、建立各种质量保障机构来提升本科教学质量，总体上将内部质量保障体系的建设从 “教学质量标准与监控体系”建设推进到“教学质量保障体系” 建设阶段。

虽然首轮审核评估 “引导高校 ‘强内涵、促特色’ 方面作用明显”，但还存在 “评估整改乏力” “国家尺子过粗、高校自设尺子不清晰”“千校一面” 等现象，本科教学基础性地位尚未完全确立，“迫切需要在传承经验的基础上，对审核评估工作进行改革创新”。[14]

4.内部质量保障体系发展到 “教育教学质量保障体系” 建设阶段（2021 年至今）

在总结首轮审核评估基础上，2021 年，教育部印发 《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025 年）》。新一轮审核评估就是要力图克服以上问题，督促高校建立健全本科教育教学质量保障体系。[15]对比2013 年，文件名由“本科教学审核评估” 变为“本科教育教学审核评估”，增加了 “教育”。本研究以为，“教学” 为 “教育教学” 子集，这一变化实际上更加明确了质量保障的对象是涉及人才培养的所有教育教学活动，而非仅指教学活动；相应地，评估对象也由 “高校内部教学质量保障体系” 变为“高校内部教育教学质量保障体系”。

新一轮审核评估依内部质量保障体系建设水平区分两类评估：一是审核质量保障能力，包括质量保障理念、标准、机制及质量文化和质量保障效果五个方面；二是审核质量保障体系健全程度，包括质量管理、改进和质量文化三个方面。两类评估均增加了 “质量文化”，且第一类还增加了 “质量保障理念”，这不仅进一步明确了高校作为质量保障主体的地位，而且也从政策上将质量保障从纯粹的外部教学评估发展到了内部教育教学质量保障体系的建设健全这一思想层面。由此，内部质量保障体系建设由 “教学质量保障体系” 建设迈向 “教育教学质量保障体系” 建设阶段。所以，面对新一轮审核评估，各高校需要建设的 “高校内部质量保障体系”是“高校内部教育教学质量保障体系”。

三、高校内部质量保障体系的健全思路

综上分析，高校内部质量保障体系的未来建设需综合考虑已有建设基础、新一轮审核评估的指导思想以及高质量发展阶段对人才培养质量的新要求。本研究以为，这一指导思想与质量新要求集中体现在 “三全育人” 的基本思想与实践内涵当中。为此，对照内部质量保障体系的本质内涵及阶段性建设特征，对当前内部质量保障体系中还存在的问题有针对性地进行改革与建设，就形成了未来一段时间内的建设健全思路。

1.建设动力由 “外驱” 为主转向 “内驱”为主

从世界高等教育质量保障体系缘起及发展趋势看，由政府或社会问责等外部力量来推动高校内部质量保障体系建设，是西方高校内部质量保障体系建设的普遍经验。[16]前文已分析，我国高校内部质量保障体系建设的重要特征之一就是由外而内、政策引导鲜明，即其建设在相当程度上是政府这一外力推进的结果。长期以来，我国高校以政府为主导的教学评估模式过度倚重外部教育质量保障，忽视内部教育质量保障，弱化了大学主体自为的作用。[17]当前高校质量保障活动很大程度上还处于国家层面，是由政府主导的有计划、有目的、自上而下开展的官方行为，[18]因而具有鲜明的 “外驱性”，充分体现高校执着于质量追求的内生性、自主性不够。

新一轮审核评估就是期望通过考察内部质量保障体系建设和运行的有效性来间接评价高校教育教学质量，而非直接对教育教学质量开展评价，以弱化外驱性、强化内驱性。其基本目标是要 “促使高等学校在评估过程从被动转向主动，成为质量保障的主体”[19]，并真正成为“管办评” 分离、“放管服” 结合宏观背景下的办学责任主体。

2.建设功能由 “证明” 为主转向 “改进”为主

科学有效的内部质量保障体系是规范教育教学和保证质量的基础，“闭环” 是其必备特征。虽然通过水平评估和首轮审核评估，各高校普遍建立的质量保障体系都具备监督调控功能，对保证和不断提高教学质量发挥了重要作用。但质量保障体系应有的质量改进功能薄弱，存在重反馈轻整改、忽视跟踪落实的现象，更缺长效改进机制。如果仅对形成质量的各环节进行监控，而不能将监控或评估过程中所获信息及反馈用于改进工作，那么这种质量保障体系在很大程度上也仅是质量状态之呈现，而不能起到有效保障和提高质量及促进学校各方工作协调发展的作用。[20]换言之，已建质量保障体系在功能上更多是向外界起 “证明” 作用，而对充分利用质量信息来保障和提高教育教学质量的改进关注不够。

造成此状况的原因主要有三：一是对质量保障体系整体功能认识还存在一定偏差，更多把内部质量评估与保障看作高校一项管理职能和行使行政权力之范畴，质量保障体系本身所具的教育意蕴、所含的教育价值被挤压和消解；[21]二是对质量保障体系的研究和实践主要还处于借鉴国外和遵循政策阶段，依高校人才培养定位和特色对质量标准及生成环节、质量可持续改进的理论研究和实践探索还很不够；三是将现代信息技术用于质量保障体系的建设不够，诸多高校尚未建立起大数据平台进行质量信息采集、分析、反馈或向教师提供可行性改进建议。

3.建设主体由校级为主转向院系和教师为主

高等教育高质量发展，关键在于高校作为办学主体从内部促进教育教学质量持续提升，但质量最终要落实在学生学习活动质量上，要落实在具体教育教学活动中。所以，真正的质量保障主体是离学生最近的院系和一线教师，而这恰恰是以往内部质量保障体系建设较弱的地方。

这还可从已有研究文献的分布特征观察到。以构建 “高校内部教育教学质量保障体系” 全部内涵的三组关键词及同义近义词——包括明确质量保障学段或层级的 “大学” “本科”、明确质量保障主体的 “高校（内部）” “学院/院（系）”、明确质量保障内容的 “教育教学” “教育” “教学”，将其排列组合在中国知网进行“篇名-精确” 检索（截至2021 年12 月31 日），并经内容筛查得到明确研究本科 “高校内部教育教学质量保障体系” 文献381 篇。对文献作主体层次分析发现：针对高校主体的有354 篇，占92.91%；针对院（系）主体的有27 篇，占7.09%。这说明已有研究主要聚焦校级层面的质量保障体系建设，而作为直面人才培养的一线办学主体——院（系）层面的质量保障体系研究涉及尚少。院（系）质量保障主体意识和执行力不足，实际上就是承载教育教学质量的直接责任主体——教师的主体意识没有被激发出来。内部质量保障体系的有效运行离不开院系的执行和接续，但在具体建设中，院系很少有结合自身特点建立起有针对性、特色化、差异化的质量标准和执行办法，更少有建立起适合自身学科与专业特色的基层院系质量保障体系。

4.建设内容由教学为主转向教育教学一体化发展

对上面文献再作质量保障体系建设内容分析：从概念内涵外延看，“教学” 是 “教育” 的下位概念，因而基本可将 “教育教学” 与 “教育” 视为同一概念。这样，研究 “教育教学质量保障体系” 的有43 篇，占11.29%；研究 “教学质量保障体系” 的有338 篇，占88.71%，这表明已有研究与实践大多聚焦 “教学质量保障体系” 建设，少有涉及 “教育教学质量保障体系” 建设。换言之，已有内部质量保障体系建设实践和研究更多聚焦 “教学质量保障”，即由教务处及下属院系教学办所构成的这一垂直“教学系统”，而较少或没有涉及全部教育教学活动及所有职能部门，没有形成全员全过程全方位的内部教育教学质量保障体系。本研究以为，这正是新一轮审核评估将首轮审核评估中的 “本科教学质量保障体系” 修正为 “本科教育教学质量保障体系” 的原因和目的所在。

因此，面对新一轮审核评估，未来内部质量保障体系的建设内容要从教学为主转向教育教学一体化发展，除一以贯之继续重点建设教学质量保障体系外，还应把教学活动以外的其他教育与学习活动都纳进来，树立 “大教育”“大学习” 观。研究发现，中国大学生十项高影响力活动依参与度分别是社团活动、学生会、兼职、各类竞赛、跟着教师做课题或项目、辅修、发表学术论文或申请专利、创业、海外交流及双学位，[22]这些学习活动实际上涵盖了课内外、校内外、国内外和线上线下等多样化的学习和教育场域。统筹大教育、大学习的目的就是要让学生更多地主动参与和接触实际，包括探索的、研究的、操作的、设计的、体验的等各类实践，以最大化丰富学生的学习经验与经历，提高学习与教育质量。显然这些活动已远非 “教学活动” 能涵盖，因此高校内部质量保障体系建设也需与时俱进拓展到所有学习发生和质量生成的活动场域中去。

5.建设模式由“统一性” 走向“特色化”

教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向，评估指标体系的设计框架对高校质量保障体系建设具有重要的导向作用。换言之，正因为内部质量保障体系主要是在政府主导的外部评估驱动下建立并向前发展的，故其关注的重点首先是如何更好地适应外部评估要求，而非反映高校内部教育教学质量提升的真实需要，因而无法适应高等教育普及化发展背景下分类发展、特色发展和高质量发展的需要。如在内部质量保障体系建设第二阶段（2002—2010 年）即水平评估中发现，大多数高校内部质量保障体系的整体架构大致相同，建设内容常囿于水平评估指标体系 “观测点” 的有关规定，缺乏针对学校自身定位和办学特色而开展的质量保障活动；[23]在内部质量保障体系建设第三阶段（2011—2020年）即首轮审核评估中发现，参评高校出于迎评需求建设的教学质量保障体系同质化有余而多样性不足，缺乏根据办学定位和培养目标“量身定制” 体现自身特色的保障活动。[24]

综上，我国高校内部质量保障体系主要依评估指标观测点而建。一方面，从评估目的考察，这正是评估所期望达到的 “引导” 和 “督促” 目的；另一方面，这也恰恰显现了高校对特色追求不够。因为依国家统一评估标准而建的质量保障体系并不能反映高校真正的质量要求，有时甚至会引导高校形成脱离实际办学定位与所在地方发展需要，造成高校的 “同质化”发展，阻碍大学特色的形成。[25]而基于本校办学和人才培养特色的质量保障体系建设，恰恰是新一轮审核评估下高校内部质量保障体系建设与健全要重点考虑的。