二战后美国学者对美国对外政策中的“两党共识”研究述评*

李 洋，臧秀玲

（1.河南大学 经济学院，河南 开封 475001；2.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

“两党共识”（bipartisanship）被视作美国传统的外交智慧，是“美国珍贵的政治神话的重要组成部分”①James McCormick and Eugene Wittkupf. Bush and Bipartisanship：The Past as Prologue［J］.The Washington Quarterly，1990（1），13：5.，在狭义上指民主党和共和党中的多数议员投票支持某涉外议案；在广义上指两党在外交上用一个声音说话，把国家利益置于党派利益之上②节大磊.战后初期美国在对外政策中的两党合作［J］.美国研究，2004（1）：105-121.。在最早提出时，“两党共识”特指两党共同支持总统的外交决策，被称作“经典两党共识”（classical bipartisanship）；随着时间的发展，两党就国际事务联合起来反对总统的现象也屡见不鲜①James Bryan and Jordan Tama，The Prevalence of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy：An Analysis of Important Congressional Votes［J］. International Politics，August，2021：874-897.。可以说，民主党和共和党能否跨越分歧达成共识，在很大程度上决定着国会外交乃至美国整体外交的走向。长期以来，“两党共识”在美国对外政策研究中较为边缘，有关对华政策的“两党共识”研究更是成为学术盲区。随着时代的发展，“两党共识”在美国外交政策制定中的角色和功能都发生了显著的变化，是需要持续关注的重要课题。对二战后美国学术界关于美国两党外交共识的研究进行梳理和反思，有助于引起对两党外交共识尤其是涉华共识的重视，同时为破解陷入僵局的中美关系提供启发。

一、研究综述

（一）“两党共识”的源起和演变

自美国对外政策制定中的“两党共识”理念发端以来，可以大致划分为四个阶段。

第一，缘起阶段。19世纪末的美国处于从农业国转为工业国、从陆上扩张转向海上扩张的关键节点。1896年，共和党同时赢得总统和国会选举，成为保护主义和海外殖民的“旗手”。这一外交导向严重损害了以南部为大本营的民主党的利益。南部农产品出口市场主要集中于欧洲，民主党不愿因关税和抢夺殖民地与欧洲结怨。于是，两党在外交上的矛盾不断激化，许多重要决策如美西战争、对华“门户开放”照会、侵占菲律宾等深受党派斗争困扰。在此背景下，“两党共识”理念应运而生，呼吁民主党和共和党以国家利益为重、放下狭隘的党派私利、共同支持总统的外交决策。然而在二战前的岁月里，由于美国政坛长期维持着“弱总统、强国会”的基本格局，“两党共识”在提出后即被束之高阁。

第二，迅速发展阶段。二战末期，出于安排战后世界秩序的需要，“两党共识”被部分政客重新挖掘。以1943年《富布莱特决议案》为标志，美国正式确立了外交上的“两党共识”原则②John Vorys. Party Responsibility for Foreign Policy［J］.Annals of the American Academy of Political & Social Science，1953，289：165-171.也有学者认为罗斯福任命亨利·史汀生、诺克斯等共和党人是美国的 “两党共识元年”，参 见 Michael Flynn. The International and Domestic Sources of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy”［J］.Political Research Quarterly，2014，67（2）：399.。后在参议院外交委员会主席阿瑟·范登伯格及历任总统和两党高层的不断努力下，该原则在战后初期得到了较好的贯彻落实③John Mueller. War，Presidents and Public Opinion［M］. New York：Wiley，1973：228.。在政府和媒体的合力宣传下，“两党共识”逐渐成为美国外交政策制定中的一种“政治正确”和“官方语言”，无论是耳熟能详的“政党政治止于水边”，还是著名的“两个总统理论”④“政党政治止于水边”（partisan politics stop at water’s edge，以下简称“水边论”）是美国的一句政治格言，指当面临外交决策时，两大主流党应保持共识，用同一个声音说话。参见James McCormick and Eugene Wittkupf. Bush and Bipartisanship：The Past As Prologue［J］. The Washington Quarterly，1990，13（1）：5.作为对“水边论”的呼应，阿伦·威尔达夫斯基于1966年提出了 “两个总统理论”——美国实际上有两位总统，一位负责国内事务，另一位专管外交和国防。他指出，总统只需在国内事务上理会政党政治，但外交和国防则是总统的“保留领域”。他援引肯尼迪总统的话：“国内政策顶多击败我们，但外交政策却可以置我们于死地。”因此，政党在外交上必须主动“隐化”自身。参见Lee Sigelman. A Reassessment of the Two Presidencies Thesis［J］. The Journal of Politics，1979，41（4）：1195-1205.，均是这一原则的变体和延伸。从1945年联合国创立到1947年欧洲复兴计划启动，再到1949年北约成立，“两党共识”为美国建立和巩固战后世界霸权立下了汗马功劳。其间两党虽也时有龃龉，但美苏对峙的国际现实和席卷国内的麦卡锡主义有效抑制了党派斗争的规模。1964年，《东京湾决议案》授权林登·约翰逊总统采取“一切必要措施”击退对美国军队的袭击，在众议院全票通过、在参议院以88票对2票通过，标志着两党在外交领域的共识达到顶峰。

第三，衰退阶段。随着越战升级和美军伤亡扩大，“两党共识”很快出现了裂痕。在1968年大选中，共和党候选人尼克松支持继续使用军事力量摧毁北越政权，民主党候选人乔治·麦戈文则主张无条件从越南撤军——这是“两党共识”公开破裂的开端。此后，“两党共识”每况愈下，围绕诸多国际议题（如对苏政策、人权、第三世界等）产生了激烈争论。到冷战结束时，两党在外交领域的否决政治频发，极化趋势加剧。进入新世纪时，两党的外交共识已经所剩无几，对外政策被党派斗争绑架成为“新常态”①Gyung-Ho Jeong and Paul J. Quirk. Division at the Wather’s Edge：The Polarization of Foreign Policy［J］. American Politics Research，2019，47（11）：58-87.。尽管“9·11”恐怖袭击后“两党共识”有过短暂的回归，但是好景不长，两党在外交上很快再起冲突，导致布什总统的许多国际政策以失败告终。人们普遍认为，自冷战以来，特别是自2003年伊拉克战争以来，外交政策辩论的党派性越来越强②Rachel Myrick. Do External Threat Unite or Divide? Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy”［J］.International Organization，2021，75（4）：921-958.。奥巴马担任总统时虽然反复呼吁两党妥协，但依然因为激烈的党派斗争在区域经济一体化、移民改革、中东问题等方面举步维艰。正如丹尼尔·德瑞兹纳所说，“外交领域曾被视作‘两党共识’最后的保留地，如今这块仅有的‘净土’也被政治极化污染了”③Daniel W. Drezner. This Time Is Different：Why U.S. Foreign Policy Will Never Recover［J］. Foreign Affairs，2019，98（3）：10.。

第四，不稳定阶段。特朗普执政时期，对国内外政策进行了结构性调整， 试图通过国内矛盾外化来缓解执政困局。与此同时，美国政党政治进入新一轮联盟重组，党间和党内双重极化现象加剧，温和派的生存空间所剩无几。在此背景下，两党在对外政策上呈现出对抗与合作相混合的图景。一方面，特朗普打击伊朗、退出多边条约和国际组织等行为引发两党极端对立；双方围绕边境墙等问题的斗争甚至蔓延到司法领域，三权分立制度遭遇重大危机。另一方面，“两党共识”与当前在美国大行其道的“国家主义”形成了同频共振，在个别议题领域如加强北约、对华政策、对俄罗斯和伊朗制裁等问题上，“共识政治”不仅似乎从未褪色，还表现出不断增强的趋势。拜登政府上台之后，两党在“世界观”上的差异导致了美国对外政策的局部转向，但由于两党、府会、朝野之间存在相当多的战略共识，两届政府之间的继承性大于变化性④达巍，黄婷.拜登政府执政后的美国对外政策：继承与转向［J］.当代美国评论，2021（3）：1-19.。

整体来看，两党在外交领域的共识政治是在不同历史时期由国内外条件共同作用的产物。在缘起阶段，由于美国对其他国家仍有较大的依赖性，国会也未能为政党提供坚实的活动平台，“两党共识”没能得到很好的执行和推广。在迅速发展阶段，战后紧张的国际局势、行政部门的权力扩张，以及由反共思潮引发的政治保守氛围都成为培育“两党共识”的沃土。在衰退阶段，随着美国在冷战中转攻为守、国内反战呼声日隆，两党在核心外交政策上产生了分歧。此后由于国会复兴、冷战结束以及全球化的到来，两党开始在越来越多的外交议题上发生冲突。在不稳定阶段，外有新兴国家崛起、世界格局洗牌的挑战，内有府会关系微妙、政党分化重组的压力，因而出现了两党在外交政策上共识和对抗交错分布的情况。本文尝试对二战后美国学者对美国对外政策中的“两党共识”研究进行梳理和反思，意在展现美国外交政策（包括对华政策）中的政党因素，把握既有研究的特点和不足，并就未来研究进路提出几点补充性思考。

（二）“两党共识”的发生机理

美国学术界对美国外交政策中“两党共识”发生机理的研究主要分为体系和单元两种路径。其中体系路径研究者把国际体系视作国家行为的“施动者”，认为“两党共识”是国际体系压力的被动结果。这些学者多来自国际关系学科，尽管普遍认可“水边论”，但对促成“两党共识”的体系因素各有侧重。现实主义学者多持“危机触发论”，认为重大外部威胁或国际危机能够产生“旗帜效应”（rally around the flag），激励政党放下分歧达成共识①John Mueller. War，Presidents and Public Opinion［M］. New York：John Wiley & Sons Inc.，1973. Christopher Chowanietz. Rallying Around the Flag or Railing Against the Government? Political Parties’Reactions to Terrorist Acts［J］. Party Politics，2010，17（5）：111-142.。相反，自由主义学者多聚焦于“低级政治”领域。I. M.戴思乐认为，新自由主义的普及和复合相互依存的加深是两党在全球贸易和金融自由化等方面形成广泛共识的重要原因②I. M. Destler.American Trade Politics：System Under Press［M］. Washington，D.C：Institute for International Economics，2005. 也有部分自由主义学者认为全球化使白宫越来越难以仅凭自己的意愿设定政策框架，外交领域的“两党共识”远低于冷战时期，尤其是自20世纪70年代以来，随着国内和国际经济的 “无缝对接”，以及经济议题重要性的不断提升，两党在国内经济领域的斗争迅速蔓延至国际经济领域。参见Donald Peppers.The Two Presidencies：Eight Years Later”，in Aaron Wildavsky，ed.，in Perspectives on the Presidency ［M］. Boston：Little Brown，1975：469.。斯蒂芬·乔杜因等提出，除了经济全球化，技术变革、核武器扩散、气候变暖、传染病防控等强大的全球性力量也是两党就依靠国际合作和多边机构的自由主义战略保持共识的重要驱动力③Stephen Chaudoin，Helen Milner and Dustin Tingley，The Center Hill Holds：Liberal Internationalism Survives［J］.International Security，2010，35（1）：75-94.。建构主义学者把“两党共识”视作一种社会建构，认为政党精英在国内场域以“党派属性”建构本我和他者，但在国际场域则会根据“国家属性”对本我和他者进行重构。即便在国内水火不容的两党，面对外交事务也会产生一种“我们”的共有身份，从而以共同的“自我图式”采取行动④Gary King. Political Parties and Foreign Policy：A Structuralist Approach［J］. Political Psychology，1986，7（1）：93-94.。约书亚·巴斯比等指出，尽管两党在意识形态上存在自由主义和保守主义的对立，但有着大致相似的国际主义观点，因此能够在多数外交政策上维持共识⑤Joshua Busby，et al.Coming Together or Coming Apart? Attitudes of Foreign Policy Opinion Leaders and the Public in the Trump Era［C］// Chicago：Chicago Council on Global Affairs，March 2020：1-12.。

整体来看，体系研究路径对政党的角色定位是被动反应式的。学者们认为，外交政策弹性很低，无论哪个政党上台都基本只能遵从既有的政策路线。尤其是国际事件常带有突发性和不可预测性，经不起冗长辩论和拖延推迟。因此，无论执政与否，政党都应摒弃私利、以国家利益为重——这是保障美国对外政策连续性、稳定性和可信度的基本前提。总之，国际体系会抑制党派属性，政党只能在不同外交偏好之间寻找最大公约数，其深层内涵是外交上的“无党派主义”⑥William Quandt. The Electoral Cycle and the Conduct of American Foreign Policy［C］//Charles Kegley and Eugene Wittkopf，eds. The Domestic Sources of American Foreign Policy：Insights and Evidence，New York：St. Martin’s Press，1988：87.。

单元路径的研究者则认为，单元层次才是塑造政党外交行为的决定性力量⑦“阿尔蒙德—李普曼共识”（Almond-Lippmann consensus）认为，公共民意很难影响外交政策。。乔丹·塔玛认为，意识形态、利益集团和制度激励是两党在外交领域合作的重要原因①Jordan Tama.The Multiple Forms of Bipartisanszhip：Political Alignments in US Foreign Policy［EB/OL］. （2018-06-19）［2022-01-03］https：//items.ssrc.org/democracy-papers/the-multiple-forms-of-bipartisanship-political-alignments-in-us-foreign-policy.。另一些学者则相信，所谓的“两党共识”只是一种“人造产品”，是政党为了达到某个目标主动为之的结果。布莱恩·拉斯本的研究显示，“两党共识”并不是对某种客观安全形势的简单功能性反映。相反，提交院会辩论的重要国际协定和议案都是两党高层事先谈判交易之后的产物②Brian Rathbun. The “Magnificent Fraud”：Trust， International Cooperation，and the Hidden Domestic Politics of American Multilateralism after World War II［J］. International Studies Quarterly，2011，55（2）：1-21.。凯·博德也指出，“两党共识”主要由政党内部的强势集团主导而成。例如，民主党和共和党在冷战初期围绕自由国际主义形成的外交共识是由主张跨党合作的建制派一手缔造的③Kai Bird. The Chairman：John J. McCloy &the Making of the American Establishment［M］. New York：Simon &Schuster，1992：12.。特朗普执政后，两党建制派为了维护美国主导的国际秩序再次达成强劲共识。2017年，在特朗普尖锐批评北约之后，参众两院仅以四票反对通过了一项重申美国对北约承诺的决议。还有学者延续了府会之争的传统视角，认为“两党共识”是行政分支和立法分支斗争与妥协的产物。罗伯特·达尔指出，总统需要打好“国家利益”这张牌，努力维持“两党共识”，增强主导国际事务的能力④Robert Dahl. Congress and Foreign Policy ［M］. New York：Norton，195：227-228.。彼得·图波维兹同样认为，“两党共识”是总统实现外交目标的权宜之计，具体手段包括政策让步、跨党派任命、分化反对党、互投赞成票等⑤Peter Trubowitz and Peter Harris. The End of the American Century? Slow Erosion of the Domestic Sources of Usable Power［J］. International Affairs. 2019，95（3）：619-639.。

选举与“两党共识”之间的关系也是国内研究路径考察的重点。迈克·弗林分析了1948—2011年美国总统在外交领域进行的2000余次跨党派任命，发现只有当总统所在政党在国会处于劣势时，总统才更愿意通过跨党派任命争取“两党共识”，以换取更高的民意支持⑥Michael Flynn. The International and Domestic Sources of Bipartisanship in U.S. Foreign Police［J］. Political Research Quarterly，2014，67（2）：398-412.。马克·索瓦用体系和单元两种研究路径对1953—2000年美国众议院涉外议案的投票结果进行比较分析，发现后者更能解释美国政党政治的现实。他认为，政客归根结底是唯民意是瞻的。当主流民意趋同时，“两党共识”的供给更为充足；反之，“两党共识”会成为稀缺资源⑦Mark Souva. Foreign Policy Determinants：Comparing Realist and Domestic-Political Models of Foreign Policy［J］.Conflict Management and Peace Science，2005，22（2） ：154.。总而言之，尽管不完全排斥国际体系的影响，但单元路径的研究者多持“选民中心”主义，认为“两党共识”的产生在根本上是选票驱动的。

（三）“两党共识”的分布特征

从时间分布来看，“两党共识”具有周期性和阶段性。就周期性而言，学者们发现“两党共识”与选举周期密切相关：总统刚上任时是白宫和国会的“蜜月期”，此时两党在对外政策上的共识度最高，多数总统会选择在这一阶段施展外交抱负；“蜜月期”的长短取决于总统及其所在政党在大选中的“获胜边际”⑧Steve Chan and William Safran. Public Opinion as a Constraint against War：Democracies’Responses to Operation Iraqi Freedom［J］. Foreign Policy Analysis，2006，2（2）：137-156.。但无论如何，距离选举越近，外交决策越容易受到反对党的攻击和诘难①Kurt Gaubatz. Elections and War［M］. Stanford，CA：Stanford University Press，1999：vii.。此外，“两党共识”与美国的经济周期也是密切相关的。经济上行阶段的外交共识更充裕，经济下行则会激发反对党的投机主义，挑衅总统及其所属政党的外交权威②Edward Mansfield and Helen Milner. The Domestic Politics of Preferential Trade Agreement in Hard Times［J］. World Trade Review，2018，17（3）：371-403. John Coleman. The Decline and Resurgence of Congressional Party Conflict［J］.Journal of Politics，1997，59（1）：164-184.。就阶段性而言，“两党共识”通常在战争初期最高，之后呈阶梯式下降③James Meernik. Presidential Support in Congress：Conflict and Consensus on Foreign and Defense Policy［J］. The Journal of Politics，1993，55（3）：569-587.。一般来说，下降速度取决于两党对战争结果的预期：若美方胜算较高，“旗帜效应”会很快终结，因为这从侧面反映了美国的外部危机并不严重④Diana Richards and Clifton Morgan et al.Good Times，Bad Times，and the Diversionary Use of Force：A Tale of Some Not-So-Free Agents［J］. The Journal of Conflict Resolution，1993，37（3）：504-535.。还有学者进行了较大历史跨度的考察，指出“两党共识”和竞争是交替出现的：共识在和平时期处于休眠状态，一旦国家遭遇重大外部危机即会被自动激活；危机过后，共识会逐步消退、党派属性重新活跃⑤Joe Hagan，Political Opposition and Foreign Policy in Comparative Perspective［M］. Boulder，CO：Lynne Rienner，1993. Jack Snyder，Rbert Shapiro and Yaeli Bloch-Elkon. Free Hand Abroad，Divide and Rule at Home［J］. World Politics，2007，61（1）：155-187.。

从两院视角来看，参议院的“两党共识”率稍高于众议院⑥James Meernik，“Presidential Support in Congress：Conflict and Consensus on Foreign and Defense Policy”，The Journal of Politics，1993，55（3）：569.。学者们对两院涉外议案投票记录的历史考察反复证明了这一点。詹姆斯·麦考密克等认为，这一差异是由参议员站位更高、更具国际视野造成的⑦James McCormick and Eugene Wittkopf，. At The Water’s Edge：The Effects of Party，Ideology，and Issues on Congressional Foreign Policy Voting，1947-1988［J］. American Politics Quarterly，1996，20（1）：26-53.。斯蒂芬·史密斯和吉罗德·盖姆则指出，这是由两院在议事规则、议事程序、决策结构等方面的不同决定的。具体来说，众议院组织结构庞杂、等级制度森严、政党对议员的约束力较强，党派属性较为鲜明；参议院则是规模较小的扁平式结构，在冗长发言、不切题修正等规则的限制下，更容易实现跨党派合作⑧Steven Smith and Gerald Gamm. The Dynamics of Party Government in Congress［C］// Lawrence Dodd and Bruce Oppenheimer，eds.Congress Reconsidered［M］. Washington，D.C.：CQ Press，2009：141-164.。

从议案类型来看，综合议案的“两党共识”率更高⑨Lee Hamilton and Jordan Tama. A Creative Tension：The Foreign Policy Roles of the President and Congress［M］.Washington，D.C.：Woodrow Wilson Center Press，2002：33.。近年来国会很多重大政策立法都是在一揽子式的综合议案中批准生效的，不少争议性较大的单一议案都被嵌入在内，两党在其中的利益犬牙交错，出现立法僵局的可能性较小。例如，拜登主政后，旨在保持美国对外竞争优势的综合性议案《美国创新与竞争法》和《美国竞争法》在参众两院通过，被视为近年来“两党共识”的重要成就。此外，斯蒂芬·乔杜因等发现，自越南战争以来，外交政策上的党派斗争集中于修正案和程序性投票，但在其余的“实质性投票”中，两党始终维持着较高的共识度⑩Stephen Chaudoin，Helen Milner and Dustin Tingley. The Center Hill Holds：Liberal Internationalism Survives［J］.International Security，2010，35（1）：75-94.。

从政策领域来看，“两党共识”在国防安全等领域明显高于能源、国际援助等“低级政治”领域①Brandon Prins and Bryan Marshall. Congressional Support of the President：A Comparison of Foreign，Defense，and Domestic Policy Decision Making during and after the Cold War［J］. Presidential Studies Quarterly，2001，31（4）：660-678.。珍妮·高娃指出，在“高级政治”领域，政策成本分散但回报集中，两党更容易保持共识；在“低级政治”领域，政策成本集中但回报分散，政党更愿意展示党派属性②Joanne Gow. Politics at the Water’s Edge：Parties，Voters，and the Use of Force Abroad［J］. International Organization，1998，52（2）：307-324.。学者们还发现，即便同属“高级政治”领域，“两党共识”的分布也是不均衡的。例如，第二次世界大战产生了强劲持久的“两党共识”，朝鲜战争和越南战争却在短暂的共识后引发多年党派混战③William Howell and Jon Rogowski. War，the Presidency，and Legislative Voting Behavior［J］. American Journal of Political Science，2013，57（1）：150-166.。詹姆思·布莱恩等的研究显示，在总统支持的外交政策投票中，支持总统的两党合作约占1/3，反对总统的两党合作占1/7。其中，民主党和共和党联合起来反对总统的案例集中发生在针对他国的制裁法案。在多数情况下，即便总统认为制裁是不明智的，也会为了降低政治成本选择签署并使之生效④James Bryan and Jordan Tama. The Prevalence of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy：An Analysis of Important Congressional Votes［J］. International Politics，August 2021；Jordan Tama. Forcing the Presient’s Hand：How the US Congress Shapes Foreign Policy through Sancitons Legislation［J］. Foreign Policy Analysis，2020，16（3）：397-416.。

（四）“两党共识”衰退机理

在外交实践中，政党政治很难真正“止于水边”。随着国家边界日渐模糊，政党在外交领域的活跃度不断攀升。例如，在奥巴马和特朗普任内，国会两党在外交领域的合作水平始终低于布什父子和克林顿任内。对此，学者们纷纷发出“共识危机”的警告，称美国的共识政治已跌至“百年来最低点”⑤Charles Kupchan and Peter Trubowitz. Dead Center：The Demise of Liberal Internationalism in the United States［J］.International Security，2007，32（2）：7-44.，并踊跃探索共识政治的衰退机制，期待能够遏制当前的共识颓势。

不少学者把两党外交共识的下降归咎于国际体系结构的变化。他们认为，苏联解体使两党失去了捆绑在一起的外部压力，外交领域因而无法继续对党派斗争免疫⑥Delaet James and Scott James. Treaty-Making and Partisan Politics：Arms Control and the U.S. Senate，1960–2001［J］.Foreign Policy Analysis，2006，2（2）：177-200.。还有学者认为“两党共识”的下降可以追溯到更早之前的越战和水门事件。博德认为，由于建制派过于坚持以武力推行遏制战略，在美国深陷越战泥淖的情况下依然固执己见，破坏了“两党共识”的根基⑦Kai Bird. The Chairman：John J. McCloy &the Making of the American Establishment［M］. New York：Simon &Schuster，1992.。全球化带来的国际格局变化也是研究者关注的焦点。海伦·米尔纳等指出，随着“国际性国内政策”的增加（如移民、资本、公共卫生等），政党承受的政策回应压力迅速攀升，开始踊跃“涉水”⑧Helen Milner and Dustin Tingley.Sailing the Water’s Edge：The Domestic Politics of American Foreign Policy［M］.Princeton：Princeton University Press，2015：24-29.。

一些学者试图通过府会关系阐释“两党共识”的衰落。根据戴思乐等人的分析，总统是把外交政策从“神坛”推入党派政治陷阱的罪魁祸首——自肯尼迪开始，历任总统或为了打压对手，或为了转移公众注意力，一步步把“两党共识”推向绝路⑨I. M. Destler，Leslie Gelb and Athony Lake. Our Own Worst Enemy：The Unmaking of American Foreign Policy［M］.New York：Simon & Schuster，1984：20-21.。更多的研究则把“国会复兴”当作共识衰退的源头。戴维·罗德考察了国会在20世纪70年代进行的改革，如引入电子投票、加强议长集权等，指出正是这些改革改变了国会的组织结构和运作方式，压缩了两党在对外政策上的合作空间①David Rohde. Parties and Leaders in the Post-Reform House［M］. Chicago：University of Chicago Press，1991：13.。约翰·劳伦斯认为，水门事件后的国会改革极大改变了国会的内部运作以及与行政部门的关系，此后两党渐行渐远，“好勇斗狠”成为国会文化，这是它在重大外交决策上被国会忽视的重要原因。他援引皮尤研究中心的数据称，在1973年开始的93届国会中，435名众议员和100名参议院中分别有240名和100名属于温和派；20年后，两院的温和派分别缩减至9名和3名；到2011年，这一数字是零②John Lawrence. Cleaning House：Watergate and the Limits of Reform［J］. Foreign Affairs，January/February 2021：68-77.。托马斯·佛兰克等认为，改革激发了政党对国际事务的热情，它不再满足于对外政策领域的“应声虫”角色，更希望成为参与者和制定者，不断破坏着共识政治的基础③Thomas Franck and Edward Weisband. Foreign Policy by Congress［M］. New York：Oxford University Press，1979：7-8.。杰弗瑞·皮克的研究显示，国会复兴使对外条约在参议院遇阻的情况越来越频繁④Jeffrey Peake. The Domestic Politics of US Treaty Ratification：Bilateral Treaties from 1949 to 2012 Foreign Policy Analysis［J］. Foreign Policy Analysis，2017，13（4）：832-853.。

议员群体也是学者们关注的焦点。郑京浩等认为，两党议员在外交政策上的共识下降是美国国内意识形态两极分化“外溢”到外交领域的结果——在21世纪头十年，议员们在外交政策上的对立程度甚至超过了国内政治⑤Gyung-Ho Jeong and Paul J. Quirk. Division at the Wather’s Edge：The Polarization of Foreign Policy［J］. American Politics Research，2019，47（1）：58-87.。罗伯特·约翰逊考察了越战结束前国会内部“持不同政见的自由主义者”和“新国际主义者”的崛起。他认为，这些人利用院会辩论和重要平台（如参议院外交关系委员会）等在核试验、对外援助、越战升级等政策上质疑和批判政府，是“两党共识”下降的重要“凶手”⑥Robert David Johnson. Congress and the Cold War［M］. New York：Cambridge University Press，2006：56.。肖恩·施瑞特发现，自从带有超级党派属性的共和党“金里奇议员”进入国会后，众议院的“两党共识”就很难保持，并有向参议院蔓延的趋势⑦Sean Theriault. The Gingrich Senators：The Roots of Partisan Warfare in Congress ［M］. New York：Oxford University Press，2013：9.。拉雷尔·哈布里奇等也指出，近年来民粹主义政客强势崛起，极大压缩了两党温和派的生存空间，使外交上的共识政治无以为继⑧Laurel Harbridge and Neil Malhotra. Electoral Incentives and Partisan Conflict in Congress：Evidence from Survey Experiments［J］. American Journal of Political Science，2011，55（3）：494-510.。

（五）对华政策研究中的“两党共识”

从政党视角研究美国对华政策的文献相对较少，主要原因是多数研究把对华政策上的“两党共识”当成理所当然，学界通常更为关注两党之间的分歧。一般认为，共和党和民主党在不同的议题领域存有不同的偏好——共和党在“高级政治”领域如台海、涉疆和涉藏等问题上对华更为强硬；民主党则容易在“低级政治”领域如对华贸易、人权等问题上向中国发难——这是它们经常在对华政策上产生冲突和竞争的原因。部分学者认为“中国牌”是重要的“楔形议题”（wedge issue），是政党用来分化对手、争取摇摆选民的重要工具，很难形成“两党共识”⑨Peter Trubowit and Jungkun Seo. The China Card：Playing Politics with Sino-American Relations”［J］. Political Science Quarterly，2012，127（2）：189-211.。迈克尔·贝克利援引心理学术语“萨卢斯特定理”（Sallust’s theorem），认为正如对迦太基的恐惧维系了罗马共和国的统一，对中国的恐惧同样加强了民主党和共和党的党内凝聚力——这是两党在对华政策上彼此相轻、无法建立共识的重要原因。①Michael Beckley. Enemies of My Enemy：How Fear of China Is Forging a New World Order［J］. International Affairs，March/April 2022：68-86.迈克尔·莱文达斯奇则指出，对华共识不足的原因是美国缺少稳定明确的对华策略，导致两党在对华问题上总是争吵不休。萨姆·纳恩也认为，“在缺少一个总的政策框架的情况下，（对华）政策变得支离破碎，受制于个别选民利益的需要”②周琪.国会与美国外交政策［M］.上海：上海社会科学院出版社，2006：24.。

另外一些学者则从中美关系的演进中看到了“机会”，认为中国是一个“有价值的威胁”。约瑟夫·巴弗米等认为，随着中国不断在各个领域“挑战”美国霸权，将有效提升两党在内外政策上的凝聚力、降低美国政治极化③Joseph Bafumi and Joseph Parent. International Polarity and America’s Polarization［J］. International Politics，2012，49（1）：1-35.。戴维·布鲁克斯同样断言，中国崛起带来的“安全威胁”有利于国家团结，因为“当我们意识到我们面临一个危险的外国敌人时，美国人将团结在一起”④David Brooks. How China Brings Us Together：An Existential Threat for the Twenty-first Century［N］. New York Times，2019-02-14.。这一观点与某些投机政客的观点是不谋而合的。例如，当被问及新任总统拜登如何重建美国“两党共识”时，印第安纳州共和党参议员托德·杨的答案是：中国⑤Benjy Sarlin and Sahil Kapur. Why China May Be the Last Bipartisan Issue Left in Washington［EB/OL］. NBC News，（2021-03-17）［2022-06-11］.https：//www.nbcnews.com/politics/congress/why-china-may-be-last-bipartisan-issueleft-washington-n1261407.。当然也有一些研究对此提出了质疑。雷切尔·麦利克指出，在美国社会重度撕裂的今天，来自外国竞争对手的威胁很难自动创造党派团结；美国放大中国“威胁”的企图很可能事与愿违，甚至反噬美国自身发展⑥Rachel Myrick. Do External Threat Unite or Divide? Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy［J］. International Organization，2021，75（4）：921-958.。约翰·费弗也认为，疫情暴露了全球供应链的脆弱性，在这个关键时刻与中国在军事、经济和文化上开展全面竞争并为此达成“两党共识”，是极其愚蠢的⑦John Feffer. China and the Perils of Bipartisanship［EB/OL］. Institute for Policy Studies，（2021-03-17）［2022-01-12］.https：//ips-dc.org/china-and-the-perils-of-bipartisanship.。

葛小伟等从意识形态的角度考察了两党对华态度的差异，发现两党均会下意识地把中国议题与共产主义意识形态相关联；由于共和党对中国的“共产主义”身份更加敏感，更容易为了吸引选民把“下意识”关联转化为“刻意”关联。于是，两党在对华政策上始终存在“强硬”和“更强硬”的追逐⑧Peter Hays Gries，Cai Huajian and Crowson Michael. The Spectre of Communism in US China Policy：Bipartisanship in the American Subconscious［J］. Chinese Journal of International Politics，2010，4（4）：397-413.。这一现象恰恰表明，看似激烈的党派斗争背后是两党在对华政策上的长期潜在共识。正如查理斯·库普乾等所说，在美国所有的外交政策中，唯一能够激发“两党共识”的领域就是对中国强硬⑨Charles Kupchan and Peter Trubowitz. American Statecraft in an Era of Domestic Polarisation［J］. R. Friedman et al.After Liberalism? The Future Liberalism in International Relations［M］. Basingstoke：Palgrave Macmillan，2013：101-134.。陆思礼也认为，两党在诸多涉华议题上都存有深刻共识，但这种共识并不是建立在事实依据和理性判断之上的。相反，由于反华在国会具有象征性意义，在反华政策上“保持共识”成为许多议员博取声望的工具⑩Stanley Lubman. The Dragon as Demon：Images of China on Capitol Hill［J］. Journal of Contemporary China，2006，13（40）：541-565.。扎卡利亚分析了两党近期对华共识的三项基本内容：对华接触战略已经失败；中国的国际战略是美国最大的威胁；与中国对抗符合美国利益。他担忧地表示，这些负面共识不仅存在于两党之间，在军方建制派、媒体精英当中也有很大市场①Fareed Zakaria. The New China Scare：Why America Should Not Panic About Its Latest Challenger［J］. Foreign Affairs，2020，99（1）：52-69.。

遗憾的是，像这种能够对涉华“两党共识”进行客观评判的研究屈指可数，被“第二次冷战”思想洗脑的人们更热衷于讨论两党对华共识的具体策略。例如，安德烈斯·奥特加希望两党共同支持中美“脱钩”②Andres Ortega.The U.S.-China Race and The Fate of Transatlantic Relations［EB/OL］.（2001-01-13）［2022-03-01］. https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/200113_USChinaTranstlanticRelations.pdf?wAP_dixs27EiMwZ0E76aP5amt2AVlpAJ.；2049计划研究所执行主席、前国防部助理副部长薛瑞福主张两党就美国升级对华对抗加强合作③Randall Schrive. Global China：Assessing China’s Growing Role in the World and Implications for U.S.-China Strategic Competition［EB/OL］. （2019-03-26）［2022-03-16］. https：//www.brookings.edu/events/global-china-assessing-chinasgrowing-role-in-the-world-and-implications-for-u-s-china-strategic-competition.；著名现实主义学者米尔斯海默则呼吁美国放弃对华接触重返遏制战略，并表示拜登的“极度竞争”（extreme competition）理念已经得到了国会两党支持④John Mearsheimer. The Inevitable Rivalry：America，China，and the Tragedy of Great-Power Politics［J］. Foreign Affairs，November/December 2021：48-59.。这是一个颇具讽刺性的争论，反映出美国各界对中美关系前景的悲观态度。

当前美国政治光谱明显右倾，警惕中国、甚至反对中国已经形成了一股强大的社会思潮，映射在学术界就是对两党对华共识的集体沉默甚至一致认同——学者们或熟视无睹，或表示“学术中立”，或为两党捍卫“国家利益”击节赞赏。整体观之，美国学界对反华共识的判断依据主要源自主观推断，而不是科学测度，更不是批判性反思。这种治学方法和态度解决不了中美之间的实际问题，也无法用于指导外交实践。在“美国优先”和“战胜中国”的价值引领下，对华友好成为“禁忌”，没有人敢于打破对“两党共识”的迷信，也鲜有人思索：在两党外交之争白热化的背景下，反华共识究竟是通过何种运作机制实现的？会对中美关系造成什么样的破坏？总之，当前研究在涉华共识的动力机制、政治过程、系统影响、发展趋势等方面依然存在突出的短板。

二、现有研究存在的问题

美国学术界围绕美国对外政策中的“两党共识”进行了多种视角的探讨，每种视角侧重于不同的独立变量，贡献了丰富的知识资源和深刻洞见。然而，既有研究至今没有完成对该领域的规范性理论建构，并且存在理论假说和经验研究的断裂。尤其值得注意的是，这些文献在本体论、认识论和价值论上存在着一些共性问题。

（一）本体论混乱

现有文献普遍存在政党“本体隐化”的问题，即脱离政党本身谈论“两党共识”。关注共识生成机制的研究认为国际体系是外交政策的施动者，更强调主权国家的本体地位，作为次国家行为体的政党只是国际舞台上微不足道的存在。关注共识分布和衰退机制的研究则强调外交政策的施动者是国内民意，政党不过是遵照选票指示行动的“政策登记员”。还有文献把“两党共识”的研究本体还原为行政和立法部门的关键决策人，侧重于分析个体决策者的个性、偏好、党派属性等对政党外交的影响。这些研究都把政党视作外交政策接受者，极少赋予其本体地位①Aage Clausen. How Congressmen Decide：A Policy Focus［M］.New York：St. Martin’s，1973：10.。学者们植根于不同的学术传统，框定了各自的研究范畴和经验数据。由于他们选择了各式各样且不可通约的研究本体，且很少进行文献之间的对话，在客观上造成了本体论的混乱。

必须承认，把政党当作对外政策的分析本体存在一定的客观困难。其一，国际体系依然是根本性的限定条件，国家所处的相对位置、条约和联盟约束等都会制约政党的外交作为。其二，外交领域独立性较高，尤其是外交部门的职业外交官和国防部门的职业军官，对政党政治有很强的免疫性。其三，与议会制国家不同，外交在美国通常被视作总统的专属领域。二战以来的“强总统、弱国会”格局进一步抑制了政党的外交抱负。当然，国会本身也常出现外交不作为甚至推诿、回避责任的情况。再加上弱政党制度和宗派文化等沉疴，政党在美国的声名一直不佳。基于这些事实，多数研究者对政党在对外政策研究中的本体作用持回避或排斥态度。

但是，这些困难并不是现实政治的全部。首先，全球化的深入发展使国际政策的国内分配效应日益凸显，政党越来越不愿意受“水边论”的束缚，开始积极“捕获”政府对外决策，在“水边扬帆”②Helen Milner and Dustin Tingley.Sailing the Water’s Edge：The Domestic Politics of American Foreign Policy［M］.Princeton：Princeton University Press，2015：i.。其次，尽管美国政党以党纪涣散著称，但依然不可低估其对本党议员的约束力。为了维持议员忠诚，政党高层往往无所不用其极，甚至不惜威胁议员及其家人。2012年，由于投票记录“不佳”，众议院前议长约翰·博纳撤销了四名共和党资深议员在委员会的职务，作为对其他议员的警示③James D’Angelo and Brent Ranalli. The Dark Side of Sunlight：How Transparency Helps Lobbyists and Hurts the Public［J］. Foreign Affairs，2019，98：155-169.。最后，即便是“帝王式总统”，也无法完全隔绝政党政治对外交的影响。一般来讲，政党会在危机型外交决策中保持沉默（战争），在战略型外交决策中与总统斗争和妥协（国防和外交支出、缔结条约等），在结构型外交中居于支配地位（军事—工业—国会复合体、贸易政治等）④（美）罗杰·戴维森.美国国会：代议政治与议员行为［M］.北京：社会科学文献出版社，2016：533-546.。

因此，绕过政党考察“两党共识”的做法与现实政治是脱节的。在经验上，正是由于本体论混乱，现有研究成了无源之水、无本之木，学者们虽有心医治“国会综合症”，却始终抓不住主要矛盾，无法对症下药、提出有效的应对措施。在理论上，由于缺乏一以贯之的、经得起检验的本体，“政党外交学”至今仍处于起步阶段。但正如亨利·梅因爵士所说，“对于作用于人类的力量来说，没有比政党被更少仔细地审视的了，也没有什么比它更值得审视”⑤（美）谢茨施耐德.政党政府［M］.天津：天津人民出版社，2016：44.。

（二）认识论固化

“两党共识”虽因美国内外政治形势的变化所剩无几，却作为一种重要的外交哲学保留了下来。人们长期存在着这样一种看法：“两党共识”是维护国家利益、维持盟友信心和国际公信力的保障；如果“否决政治”外溢到外交领域，将难以对他国做出可信承诺，极大影响美国应对国际挑战的能力，是对国家安全的威胁，甚至是三权分立制度的失败⑥James MacGregor Burns. Cobblestone leadership：Majority Rule，Minority Power［M］. Norman：University of Oklahoma Press，1990：7. Friedrichs. Gordon，U.S. Global Leadership and Domestic Polarization：A Role Theory Approach［M］.New York：Routledge，2021：21.。学界的“两党共识”执念如此之深，甚至有人将美国的党争恶化和政治失灵归咎于国际环境过于温和①Stephen Walt. The Case Against Peace［EB/OL］.Foreign Policy，（2016-06-17）［2021-09-31］.https：//ndisc.nd.edu/news-events/news/the-case-against-peace-by-stephen-walt.。

这种认识论是有失偏颇的。从学者们早期给出的定义来看，“两党共识”具有双重属性：程序性和结果性。前者指两党通过既定程序并采取一系列行动（如辩论、妥协、修正等）后达成的共识；后者指两党就某议题直接达成共识②Ceci Crabb.Bipartisan Foreign Policy：Myth or Reality［M］. Evanston：Row，Peterson and Company，1957：10.。随着现实政治的发展，结果性共识逐渐成为判断“两党共识”的唯一标准，程序性共识却由于各种原因被忽略、甚至贬低。斯蒂芬·克拉斯纳就十分反感政党就外交政策进行辩论和协商，将其斥作“官僚程序”③（美）库普乾.美国时代的终结——美国外交政策与21世纪的地缘政治［M］.上海：上海人民出版社，2004：215.。这是造成学术界和政策界轻视程序性共识、片面强调结果性共识的重要原因。事实上，“程序性共识”的初衷是通过审慎辩论、坦诚交流，在两党之间求同存异、找到外交政策的最优解。跳过程序直接达成“结果性共识”的做法是危险的。前共和党领袖塔夫脱曾指出，“两党共识”“或许是个好主意”，但必须通过两党“真正的磋商”④Vernon Van Dyke and Edward Lane Davis Senator. Taft and American Security［J］. The Journal of Politics，1952，14（2）：177-202.。约翰·沃里斯也认为，为了向外界展示团结而机械跟风的后果是灾难性的；“两党共识”的真正内涵是在外交政策制定过程中有两党共同参与，采取外交行动前经两党许可，外交成果由两党共享，外交风险由两党分担⑤John Vorys. Party Responsibility for Foreign Policy［J］. Annals of the American Academy of Political & Social Science，1953，289（1）：165-171.。真正的“两党共识”应当兼具结果性和程序性。

遗憾的是，极少有研究者对当前的认识论有所警觉。经过多年宣传，“两党共识”的理念已经深入美国外交思想的骨髓。在多数人眼中，在外交上保持跨党派共识是政客的“美德”。这种认知激发了两党进行“互惠性”合作的潜能，把外交场域当作向国内外观众展示团结的表演场：政党高层常以爱国主义为掩护，将许多涉外议案隔绝在政治过程之外，以跳过院会辩论、限制修正案、用呼声票决替代记名投票等方式达成结果性共识。同样，普通议员为了迎合选民、遵守“政党纪律”、树立“顾全大局”形象而不敢表达不同的外交见解成为普遍现象⑥Sean Westwood. The Partisanship of Bipartisanship：How Representatives Use Bipartisan Assertions to Cultivate Support［EB/OL］.（2020-02-15）［2021-03-01］.http：//www.dartmouth.edu/～seanjwestwood/papers/bipartisan. pdf.。“结果性共识”缺乏基本的程序正义，无需思想交锋，略去辩论、挑战和质疑过程，掩盖异见和批判，明显背弃了基本的民主原则。此外，对结果性共识的盲目鼓励压制了公共争论和政策选择空间，不仅是国会对宪法赋予的外交权力的自我放弃，也助长了行政部门在国际问题上的傲慢和武断。然而在当前的认识论导向下，很少有人敢于质疑结果性共识的权威。如果不能及时进行纠偏，会导致美国外交政策中的民主赤字越来越严重。

（三）价值论偏狭

价值论是学术研究的内核和支撑，而“两党共识”的价值理念从根本上来说是为美国霸权服务的。范登伯格曾直言：“两党共识”就是要“两党用一个声音，以使美国在国际舞台上用最大权威”去反对所有敌人。“两党共识”曾造就过美国外交史上辉煌的“黄金年代”，因此，在二战后的漫长岁月里，对“两党共识”的强调和赞扬从未停止，影响着一代又一代的对外政策制定者和研究者。在这样一种价值论的指引下，美国的对外政策是否公平正义、是否给他国和国际社会造成了负面影响，都是无需挂虑的细枝末节。在“国家利益”的大旗下，“两党共识”被神圣化了。

尤为危险的是，在政治极化的今天，两党在外交上出现了从“积极共识”向“消极共识”转化的态势。前者指为了维护国家利益与对手妥协、达成外交共识；后者指当一党就某议题发表相关观点或出台相关政策后，另一党或为了避免在该议题失分或为了弱化对手的优势地位而采取相同或相似的政策。这种做法的本质是政党竞争，却在客观上造成了“两党共识”的结果。例如，继特朗普的“美国第一”政策之后，拜登提出“美国制造”和“购买美国货”，制定更加严格的“美国货”标准，打击美国政府采购中的“不公平”外国竞争①余振，王净宇.拜登政府对华贸易政策评估与展望［J］.当代美国评论，2021（4）：20-36.，罔顾国际贸易规则，意在与共和党争夺选民，是典型的“消极共识”。

以“两党共识”之名推出的外交政策往往躲在爱国主义和民族主义的大旗之下，造成全民一致的假象，掩盖怀疑、抑制讨论②节大磊.战后初期美国在对外政策中的两党合作［J］.美国研究，2004（1）：105-121.。历史教训清楚地表明，在外交政策方面，“两党共识”未必是一种美德。例如，民主党和共和党在越南战争、对抗苏联、反恐战争等问题上坚定地站在一起——第一次失败了，第二次耗资惊人、几乎以差点带来核灾难告终，第三次把美国带进了“永远的战争”。在更早之前，两党的保护主义共识促成了令大萧条恶化的《斯穆特——霍利关税法案》，动摇了自贸体制，间接引发了二战。殷鉴犹在，两党再次挥舞起保护主义大棒，与行政部门里应外合，接连推出多项升级全球贸易战的议案。这种打着“两党共识”旗号的外交政策，看似咄咄逼人，实则寸进尺退，是对政党精神的背弃和践踏，其结果只能是适得其反。正因为两党依然停留在“强权即真理”的旧思维中，在制定对外政策时只见秋毫、不见舆薪，就连对许多铁杆盟国也正在失去昔日的号召力和领导力。遗憾的是，现有文献的价值论严重偏狭，只见鼓噪“两党共识”和美国优先，不见弘扬政党应有的开放进取和宏旨大义，不能不说是美国知识界的悲哀。

冷战结束以来，美国主导的全球治理体系不断遭到挑战。每当面临危机，孤立主义思潮就会在两党间抬头，围绕减少外交投入形成强劲的“两党共识”，使美国这个超级大国无法有效回应国际诉求，更无法提供解决危机的全球公共产品。面对不断突破国际社会底线的贸易战、毁约、退群、制裁，选择“共识”的议员们以选举利益优先者有之、把责任推给行政部门者有之、从根本上认同“美国至上”者亦有之。如今面对极端利己主义的美国，世界纷纷投来怀疑的目光，充满谨慎和疑虑。面对这一境况，知识界或自恃“国家学说”闭耳塞听，或为了明哲保身选择沉默。爱德蒙·柏克曾言，“为国家的弊病把脉，是动辄得咎的事”，足见改变当前价值取向需要巨大的政治魄力和学术勇气③（美）埃德蒙·柏克.美洲三书［M］.缪哲，译.北京：商务印书馆，2003：212.。面对美国外交的现实困顿，已有部分有识之士开始呼吁更为道德的外交政策。就像基辛格所说，“道德的外交政策不仅让美国人更安全，也让世界变得更美好。”这一呼吁或许难以在短时间内得到政策界的响应，但是从学术研究开始未尝不是一个有益的起点。

三、关于未来研究进路的几点思考

首先，将政党作为美国外交政策研究的本体。如前所述，现有研究在本体论上存在整体主义和还原主义的二元对立，导致人们忽视了政党和政党共识对外交决策的重要影响。事实上，尽管美国政党声名欠佳，但依然是国家决策的重要参与者。在美国历史上，如果没有组织有序的政党，利用它们广大而细密的组织网络，将碎片式的和千差万别的利益与情感整合起来，美国很难形成统一的国家战略①（美）伍德罗·威尔逊.国会政体—美国政治研究［M］.南京：译林出版社，2019：36.。从外交政策制定的角度来看，政党位于国家机器顶端，能够对国家利益进行主观感知和理性判断；同时还拥有个体赋予的代议合法性，是国家代议阶梯的顶层。因此，尽管政党与外交的关联被人为“割裂”了，但政党对美国对外政策的实质影响不容小觑。正如谢茨施耐德所说，“政党并不是现代政府的附属物；它们处于现代政府的中心，并扮演着决定性和创造性的角色”②（美）谢茨施耐德.政党政府［M］.天津：天津人民出版社，2016：44.。如今两党围绕外交政策的竞争和合作变得更加频繁，赋予政党应有的本体地位不仅有助于突破现有学术困境，也是形成独立的、具有自洽性的“政党外交学”的必经之路。

其次，加强对“两党共识”的测度研究，重视外交政策的“程序正义”。目前最常见的“两党共识”测度指标是国会内部的记名投票记录，包括跨党投票频率、两党对立均值、单一议案合作度、意识形态分布等。这种方法的优点是数据可得性高，但也存在明显缺陷。首先，对记名投票的分析只能判断“两党共识”的结果，而无法反映共识发生和演变的具体过程。其次，进行记名投票的议案只是全部议案的少数，多数议案是以呼声票决、一致同意等方式通过的。最后，许多重要涉外议案由党内高层起草后直接进入投票环节。为了“直达”共识，国会多次简化程序并限制议员参与；委员会对议案辩论和修正的空间被压缩，普通议员受到排挤，两院越来越专制和官僚。鉴于“两党共识”涉及国会立法的各个环节，是由多种因素共同构成的系统工程，因此，全面考察国会“两党共识”，就需要超越现有方法论，通过构建综合性的测度指标体系，透视涉外议案的生成过程，准确判断其背后“两党共识”的基本属性，进而对现有研究的认识论进行纠偏。

最后，树立问题意识，加强对两党反华共识的研究。尽管美国学术界普遍悲叹共识政治在外交领域“日暮途穷”，两党的涉华共识却始终居高不下，成为一道独特的风景线。特朗普执政期间，尤其是2018年中期选举民主党重掌众议院后，所谓的分立政府、恶性党争等似乎并未影响国会对华政策的一致性。在两党通力支持下，一系列涉台、涉疆、涉藏、涉港等干涉中国内政的议案接连高票通过；包含消极涉华条款的法案，如《国防授权法案》《综合拨款法案》等顺利出台；在贸易政策方面，两党竞相表达对中美贸易战的支持和对华强硬的“两党共识”；就连歪曲和攻击中国抗击“新冠”疫情的决议案也引来了不同党派议员的联署支持。许多涉华议案不经辩论即迅速通过；涉华议案中修正案的占比也不断缩水，从第102届国会（1991—1992年）的11.9%跌至第115届国会（2017—2018年）的1.4%。涉华议案的审理在国会立法流程的各个阶段都进行得非常顺利，从提案到最后投票的周期通常不超过十个工作日③关敬之（GEORGE K.C. KWAN）.第107-112届美国国会涉华议案研究（2001-2012）［D］.武汉大学，2016.。更有大批针对中国的议案并不付诸记名投票，以一致同意或呼声票决的方式仓促通过。这些令人警惕的数字，不仅说明两党的反华共识缺乏程序正义，更反映了它们在中美战略博弈背景下的深层共识：对华接触战略已失败，改弦更张才是出路。拜登上台后，不愿在中国问题上表现“软弱”，延续了特朗普政府对华政策的基调。无论是2021年通过的《创新与竞争法案》和《国防授权法案》，还是2022年年初通过的《美国竞争法案》，均包含大量消极涉华内容，反映了两党共有的意识形态偏见和冷战思维。除了综合议案之外，第117届国会也不乏其他严重毒害中美关系、得到两党高度支持的专门议案。例如，2021年8月，参议院以呼声票决通过了《维吾尔强迫劳动预防法案》；4个月后，众议院以403票赞成、6票反对压倒性地通过这项法案。再如，2021年12月15日，美国65名参众议员联名致函美国国务院，煽动所谓“西藏自治”，试图重演“藏独”分子在2008年干扰北京奥运会的闹剧①美议员煽动拜登政府干预西藏事务［J/OL］.环球时报，（2021-12-16）［2022-01-19］. https：//world.huanqiu.com/article/460JTcOUtc7.。这些议案的背后，是闭目塞听的“两党共识”和趋之若鹜的跨党派合作，正如一名美国学者所感慨的：“两党共识”还活着！我们在对华政策上展现了惊人的和谐融洽。”②Robert Kuttner，“Bipartisanships Lives! The Amazing Convergence on China Policy”［EB/OL］.（2021-03-12）［2022-04-11］.The American Prospect. https：//prospect.org/blogs-and-newsletters/tap/bipartisanship-lives-amazing-convergenceon-china-policy.

沈大伟曾指出，特朗普执政后，参众两院都组建了坚定的跨党派反华政治联盟，一种“新型反华共识”逐渐凸显。沈大伟对“反华共识”的判断是正确的，然而它却并非“新型”。早在20世纪50年代，南部民主党就曾主动跨越党派界限，与保守的共和党结为反共反华联盟。而今冷战的硝烟早已散去，这一冷战遗产却似乎从未褪色，不断毒害着中美关系的健康发展。遗憾的是，该现象始终没有获得应有的关注。许多西方学者不但以“理应如此”的态度对待涉华共识，还大力支持和吹捧，唯恐在对华强硬上落后于人。另外一些学者则选择用学术中立的态度“独善其身”，任由“消极共识”在中美关系的各个领域蔓延，缺乏打破“沉默的螺旋”的勇气。反华共识毫无建设性可言，频繁被政客用来绑架民意、在中美之间制造敌意，很难说学术界是“无辜的旁观者”。须知，当前中美关系跌入谷底的原因并不是“两党共识”不足，恰恰是“两党共识”“过剩”。如果不能尽快树立正确的问题意识，正视和重视两党的反华共识，肩负起良知学者的职责和担当，会导致美国对华政策更加进退失据。

四、余论——对国内学术界的启示

随着损害中美关系的涉华议案不断出台，其背后的“两党共识”已经成为需要高度警惕的“灰犀牛”事件。它们具有较强的负面溢出效应，既制造紧张感和不信任感，也增加了我们对中美关系的误判系数。尤其容易使我们忽视美国政治极化、两党存在对华战略分歧的客观现实，从而产生情绪化判断和对抗性思维。因此，国内学术界同样有必要把两党对华共识作为重要研究对象。其一，对“两党共识”的政治过程进行分析并科学测度，就其共识属性给出新的界定和综合评价。对于缺乏程序公正的涉华行为，必须坚决反对。其二，理性辨别对华政策意图和实施效果之间的差异。两党高层与中国对抗的意愿是强烈的，但政策最终的实施效果是由多种复杂因素共同决定的。应保持战略定力，避免因处理失当陷于被动。其三，随着综合实力的提升，外部世界对我国发展战略的疑虑加深、抵触增强，这是成长为大国的必经之路。当前这一时期既是旧的中美互信解构的过程，同时也是新的中美互信建构的过程。当前，世界进入动荡变革期，两国关系的不确定性进一步增加。这对我们处理中美关系提出了更高的要求，需要我们加强对美国对华政策及其背后“两党共识”的研究，对不利于双边关系的政策早识别，早预警，科学防范，妥善应对。同时，以“人类命运共同体”理念为指引，积极寻求两国利益交汇点，保持策略灵活性，助力中美关系尽快回归正常轨道。