简析机关事务管理的一般性与特殊性

文/莆田市仙游生态环境局 张毓靖

“十四五”期间，党明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的部署和要求，机关事务管理作为国家治理体系的重要部分，应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，积极推进管理改革和服务创新，切实提升管理效能，以更高的水平保证机关高效运转，从而有效发挥出机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。本文重点阐述机关事务管理的主要特征，包括一般性和特殊性，在此基础上，提出新时期机关事务管理高质量开展的对策和建议，以期更好地服务和保障机关行政管理的开展。

一、机关事务管理的一般性与特殊性

机关事务管理指的是对机关在运转过程所需的财力、物力等管理要素进行组织、计划，并通过一定的协调和控制手段，实现各种要素的合理分配，并达到最佳的使用目的。在政府建设中，机关事务管理是重要的建设内容，不仅能够对政府的公信力进行直接反映，同时还能提高行政管理能力的现代化水平，使其能够真正在行政治理中发挥作用。

（一）一般性。机关事务管理具有一般行政管理活动的普遍属性，包括公权性、服务性和规范性。

1.公权性。所谓公权性，指的是以公共利益为目标、以公共价值为导向、以服务人民群众为中心，在行政管理活动中承担特定管理事项、管理内容、管理要求。通常情况来说，一般的政府行政管理活动均具有一定的公权性，因为在开展过程中所需要素都由国家财政承担，所以公共活动管理，都是以实现公共利益和维护公共秩序为最终目的，而机关事务管理工作，是保证各机关稳定运转的前提，是促使机关发挥出公共服务职能的重要保障。从这一层面来说，机关事务管理属于一种间接的公共服务。但是从另一个层面来看，机关事务管理是党政机关的重要组成部分，同样具有相应的公共权力，并行使公共行政职能，以维护公共价值和公共利益为工作内容，因此这也赋予了机关事务管理一定的公权性。

2.服务性。在马克思主义理论中，机关事务管理既与生产力相关，也与生产关系相关，因此同时具有自然属性和社会属性。其中，在自然属性体现上，表现为生产力与科学技术水平对机关事务管理中的物、财的水平及人员综合素质水平起到决定性作用；在社会属性体现上，表现为机关事务管理是占有生产资料的阶级用于调整阶级关系的手段。在当前社会主义制度下，机关事务管理的社会属性表现为人与人之间的平等互助，反映出为广大人民群众服务的客观要求。总的来说，机关事务管理拥有着显而易见的自然属性和需要利用一定的服务性来彰显社会属性，而服务性可以站在宏观和微观两个角度来理解，站在宏观的角度来说，服务性指的是机关事务管理能够为广大人民群众提供的服务；站在微观的角度来说，服务性指的是机关事务管理需要为党政机关的稳定、可靠运行提供所需服务。这也就要求新时期党政机关应当正确认识机关事务管理的服务性，突出机关事务管理职能，积极寻求更为科学的管理方法，使党政机关更好地运转，进而更好地服务于社会公众。值得一提的是，机关事务管理的服务性与新公共服务理念也有着密切联系，新公共服务理论突出强调公民权，这也对机关行政管理活动产生了一定限制和约束，要求机关行政管理活动在维护公共价值和公共利益时，不能仅仅以效率作为衡量标准，而是要以是否满足公共价值的要求为准则，能够真正以服务者的身份履行社会职责，获取群众认可。李克强同志曾经指出：“要通过简政放权，转职能、改作风，切实解决门难进、脸难看、事难办的问题，更好地服务基层、服务群众，支持中西部特别是老少边穷地区发展，让人民群众增添对幸福生活的信心，增进对党和政府的信任”。目前，政府服务群众的理念已经细化到对机关人员工作态度的要求上，他们的工作态度代表着单位及政府的形象，关系到群众对党和政府的信任度、群众本身的幸福感。只有机关事务管理高效运转，才能提高行政服务效能。政府在履行职责时，必须以服务为基础，确保公民权利在实现社会公平中得以呈现。因此，机关事务管理具有服务公共价值和实现社会公平正义的义务。

3.规范性。政府所开展的一切行政活动，都不能脱离于法律制度框架的约束，遵循法理权威是现代国家最主要的特征。韦伯的法理型权威理论强调现代国家官僚体系应以形式合理为核心，保持价值中立。虽然在长期的发展实践过程中，这一理论几乎不可能实现，但以此为目标的构建和发展过程，有助于推动现代社会的进步发展，为政府行政管理活动实现合法性与合理性奠定良好的基础。

机关事务管理作为一种政府行政管理活动，必然是要纳入法律制度框架内，从法律层面使其规范，因此决定了其规范性。具体来说，机关事务管理工作的开展，须有明确的程序和法律规则制度作为基石，并能够采用精细化、标准化、专业化、科学化的管理方法，用以实现机关资源的合理配置。机关事务管理活动只有具有高度的规范性，才能保证活动在开展过程中的合法性与合理性，才能实现各项工作的顺利开展。但是在传统的工作模式中，机关事务管理工作相对单一，使得个别地方内部工作较为混乱，上下级分工不明确，责任无法落实，资源分配也不合理。这些问题的存在，使得其规范性没有得到充分的体现，究其原因，在于对其本质特性认识不足。因此，实现机关事务法治化、专业化、标准化、职能化，既是本性使然，也是发展的必然趋势。

（二）特殊性。机关事务管理不仅具有一般行政管理活动的普遍属性，还具有不同于其他行政管理活动的特殊性，具体包括内部性、保障性和效能性，这三个特性分别为其本质属性、职能属性和目的属性。

1.内部性。在本质上来说，机关事务管理具有一定的内部性。因为无论将机关事务管理作为一种党政机关的内部行政行为，还是将机关事务管理看作是代表政府履行内部事务管理职责的行为，都表现出强烈的内部属性。众所周知，机关事务管理部门在开展行政管理活动时，需要依靠国家财政拨付，不能也无法从体制外谋求这些要素的供给。也就是说，机关事务管理本质上是属于一种内部行政活动，是服务于党政机关内部的制度安排，也是行政框架内致力于供给和需求关系的内部行政活动。因此也决定了其内部性本质是宏观的，应当从宏观、全局的角度去看待机关事务管理系统，转变以往分散式、碎片化的管理模式，寻求系统、集中、统一的管理系统，这是机关事务管理的内部性本质使然。

结合我国五级政府管理体制来看，机关事务管理的内部性还具有一定的复杂性，显然分散式、碎片化的机关事务管理模式不利于国家资源的统筹合理配置，还容易引起利益冲突等问题，难以保证机关事务管理的服务效能充分发挥。这就要求机关事务管理应转变以往落后的管理形式，以系统化治理为依据，建立起集中统一的管理体制，形成整体的治理模式。

2.保障性。机关事务管理工作的开展，应当是围绕其保障性职能进行，这是其职能属性使然。从机关事务管理的内容来看，主要包括资产管理、经费管理、后勤服务管理等内容。然而从现状来看，机关事务管理部门的保障性职能通常是物质性保障，并不涉及人员保障这一层面。比如在以往的后勤服务管理中，党政机关会在接待、运行等方面提出需求，之后再由后勤部门来执行，后勤部门的运作存在滞后性。同时体现出后勤管理的权力对机关组织的依赖性较大，整体上呈现被动，难以体现出建设和监督的主体责任。目前公众对党政机关的形象较为关注，对党政机关的公共服务能力也提出了更高的要求，显然被动保障性的机关事务管理无法适应党政机关的建设发展需求，需要其充分发挥积极主动性，主动承担起机关建设与监督的义务，以建设节约型服务与效能性政府为目的，并制定更为精细的制度法规、完整的管理体系、科学合理的管理方式，保障机关事务管理稳定有序运行。

3.效能性。效能性是机关事务管理的目的属性，也就是说，机关事务管理作为行政治理的重要组成部分，在积极促进自身发展的同时，也要充分发挥出自身效能，促使公共社会的治理能力更加现代化。现如今，机关事务管理体制改革已经在全国范围内开展，但是改革过程仍然存在一定不足，使得整体改革效果呈现出分散化的管理状态，没有突出机关事务管理的系统性和整体性，上下级之间也未能建立完整体系，这不仅严重影响了机关事务管理效率的发挥，同时也无法深入彰显机关事务管理的服务属性。与分散化的管理体制相比，统一集中的机关事务管理体制在发挥监督与协调作用时，能够对各项资源进行整合，能够在很大程度上提高治理能力。所以，统一机关事务管理，这不仅是行政管理改革的需求，也是机关事务管理自身发展的必然趋势。只有对机关事务管理体制进行不断完善和创新、强化机关自身建设、提高政府保障效能，建立注重效能提高的机关事务管理运行规划，并积极引入先进的信息技术与机关部门合作方式，从而进一步增强机关事务管理效能性的目的属性。

二、推动机关事务管理高质量发展的对策建议

（一）正确处理内部与外部的关系。具体来说，机关事务的服务对象是机关及内部工作行为。对内，机关事务管理服务于机关及其工作人员工作行为；对外，机关事务管理代表的是公共利益与公共价值。在开展机关事务管理工作中，必须正确处理内部与外部的关系，着眼对外全面履行行政管理服务职能，以对内分工负责为主，明确职责，保障机关及其工作人员处理事务、沟通工作、完成任务，促进机关事务管理高质量发展。

（二）正确处理刚性与柔性的关系。在机关事务管理工作中，刚性与柔性之间的关系是一个根本性问题。为机关工作行为提供服务是机关事务管理的重要内容，建立健全法律法规及权力监督，对管理人员行为进行规范约束。在机关事务管理中，要兼顾原则性与灵活性；既要避免人治的随意性，也要避免制度执行的机械性。具体来说，应积极构建伦理化的制度来化解管理人与制度之间的矛盾，融入柔性管理思想，充分考虑涉及服务对象的道德合理性要求和需求，形成符合广大公职人员与公众利益的伦理规范，使制度在规范工作行为的同时，又能很好地服务于工作对象。

（三）正确处理效率与效果的关系。机关事务管理最主要的任务就是提供高效率的供给，最大程度地满足机关运转的实际需求。值得一提的是，机关事务管理工作在开展过程中，不能单纯强调效率，同时也要注重效果，既要保证机关的高效运转，也要保证工作结果能够达到预期。人民群众具有评判机关事务管理工作效果的直接权利，所以机关不仅要提高办事效率，同时也要树立清正廉洁的积极形象。比如，规范办文办会办事程序，加强收文管理，细化专人收文工作，对上级部门来文分别归类登记和归档，方便了工作上的查阅和交接；进一步规范了上级文件和领导批示件的阅送和即时督办的流程；加强对文件内容的把关，按程序报局领导审核、会签后编号、登记、发文；确保做到格式规范，文句精练，打印整洁，报送和下发及时；专人管理公章，按照使用规范用印，凡是重大事项需用印的，需报机关主要领导把关等。对所有的机关事务管理事项要简化不必要的流程，优化事务办理程序，不断提高工作质量和效率。

（四）正确处理节约与保障的关系。为充分彰显机关事务管理的职能属性，在管理中应当思考如何为机关提供优质保障服务的基础上，做到资源节约。为有效平衡节约与保障，机关事务管理应加强标准化建设，尤其是在资源利用分配上应有科学的标准，以减少不必要的浪费，同时又能发挥机关事务管理职能。如做好办公用品的购置和发放，在尽量满足机关正常办公需要的基础上，提倡勤俭节约，特别注意节约用纸、墨盒等办公耗材，确保修旧利废，有效节约资源；认真做好车辆的调度、使用和管理，严格执行定点维修、定点加油、定点停放，出车统一报告等制度；全力做好各项会议和重要活动的筹划、准备、布置和落实等，在保障有力的同时，又能节约资源。

三、结语

机关事务管理兼具一般性与特殊性，但从机关事务管理现状来看，其属性并未完全体现，究其原因，主要在于对机关事务管理的一般性与特殊性认识不足，且无法正确处理其一般性与特殊性的关系。因此，有必要明确机关事务管理的本质属性，在此基础上正确处理好内部与外部、刚性与柔性、效率与效果、节约与保障之间的关系，从而促使机关事务管理价值的实现。