行政事业单位预算管理问题研究

赵宏梅

（遵义医科大学第五附属（珠海）医院，广东 珠海 519100）

行政事业单位是国家实现管理和服务功能的公共机构，其经费取之于民，用之于民，经费使用情况要对国家、对人民负责。2019年1月1日起，行政事业单位正式实施新的《政府会计制度》，将预算管理推上一个更重要的位置，行政事业单位的财务收支全部纳入预算管理。通过预算管理控制经费的使用情况和使用效果，进而评价行政事业单位的履职情况，是国家监督的手段之一，也是行政事业单位自我管理的方法之一。预算管理包括预算的编制、预算的执行和调整，以及预算的绩效评价，全过程各个环节相互配合，是一个长期的、持续的过程。

多年来，各级地方行政事业单位，特别是基层行政事业单位对预算管理的认识不够深刻，所以在预算编制时尽可能多地报人头，尽可能多地要项目，先把资金要过来，以免今后使用时出现资金短缺的情况，但并不关心资金的使用效率和效果问题。如果每个行政事业单位都这样考虑问题，那从国家总体角度看就会产生极大的预算松弛现象，造成极大的浪费。另外，预算管理的绩效评价观念更是淡漠，很多单位没有制定相关的制度，或者有制度也形同虚设，没有评价机制，也不与单位绩效管理挂钩。鉴于以上情况，分析预算管理中可能存在的种种情况是十分必要的。

一、行政事业单位加强预算管理的意义

（一）可以更好落实国家政策和实现单位的发展战略

行政事业单位的预算要充分体现国家的政策方向和单位的发展战略，是行政事业单位实现国家职责，促进单位发展的基础保证。所以行政事业单位预算编制、执行和绩效评价结果就是其执行国家政策、服务社会、实现单位发展目标的体现，也是国有资金使用效益的体现。

（二）有利于充分行使国家管理和服务社会的职能

做好预算管理可以尽量减少国有资金的浪费，项目目标的充分实现就是行政事业单位管理功能的实现。如果投入了大量资金，而项目没能很好地实现，或没能完全实现，那就是资金的极大浪费。

（三）有利于更好地规划发展，制定下一步目标

行政事业单位是国家职能实现的基本单位，所以行政事业单位的履职情况和工作效果也就间接体现了国家发展规划的实现情况。如果国家可以通过预算管理及时了解行政事业单位上一个发展规划任务的完成情况，就可以成为制定下一步目标的借鉴，总结经验教训指导下一步目标的制定，评价执行结果以纠正目标的方向。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算管理观念淡薄

许多单位对预算管理不是很重视，即使在新的政府会计制度下对预算管理提出了新的要求，还是没能真正的重视起来，主要表现在以下几个方面。

第一，预算的编制主要以财务部门为主，根据以往数据来编制，没有充分调动业务部门的参与热情，没有做到全员参与预算编制。许多单位在每年编制预算时并没有认识到这是一个“盘点上一年工作，计划下一年工作”的好机会，只是当作财务部门的例行工作，每年年底就行公事，编制下一年的预算。财务部门也没有积极和各业务部门沟通，只是将业务部门增加或减少的事项，按照以往的数据作增减估算列入预算。

第二，业务部门认为预算对自己的业务指导并没有什么积极作用，反而带来了压力，因此采取懈怠的态度来对待。业务部门对预算管理的认识不足，认为只是单位给他们下达任务，事业单位尽管不是以盈利为目的，但也是业务做多一点好。为了显示自己部门的工作业绩，要在原来的业务量基础上增加一个百分数，不考虑部门的实际发展需要，没有详细论证部门可以达到的最高水平，也没有把目标进行细分、落地。

第三，单位领导对预算管理不重视。单位领导对预算管理的认识不足，因此不够重视，所以编制预算要么没有预算管理委员会，要么对预算管理委员会斌权不足，没法很好地开展工作。

（二）预算编制方法、编制流程不合理、不科学

1．没有预算编制制度或制度不合适，形同虚设

许多单位没有预算编制制度，或者有制度，但是多年来并未更新，早已不适用。因此一直延续多年来的方法步骤，或者财务科就是制度，财务负责人说现在的预算编制情况有变大家就得响应，并没有根据国家的相关要求制定纸面的规定。许多部门负责人接到通知，就觉得是协助财务部门办事，没有充分调动科室的积极性，群策群力定预算，只是部门负责人根据自己的理解把本部门的预算报给财务部门。

2．预算编制流程不合理

没有制度的指引，预算编制就多了很大的随意性，有些单位甚至为了省事，各部门核实一下人员经费，粗略估计一下日常办公经费，然后把一些必须做的项目列出来，大概测算一下经费，就报给财务部门汇总了。“保工资、保运转、保民生”是行政事业单位预算编制的基本导向，行政事业单位在预算编制时没有充分考虑国家政策和民生的需要，没有充分考虑为落实管理服务职能而需要完善和增加的项目，更没有考虑因发展而需要增减变化的日常经费。没有经过认真考证，预算的内容缺少合理性，与经济社会发展新情况和财政政策不适应，无法落实到位。

3．各环节执行不认真，不严谨

在预算编制过程中论证和审核是比较烦琐的工作，许多单位认为报预算，只报一个粗略的概数即可，不需要那么细致，后期还得调整。所以对论证和审核这两个环节并不重视，论证由部门负责人说了算，审核由财务挤挤资金就可以了，以致到预算执行时困难重重。

（三）预算执行力度不足

1．预算编制的不严谨，使预算执行时面临一些困难

制定预算时没有做充分论证，实际执行时就会发生一些由于估计不足导致的风险，有些项目预算资金不足，有些甚至让项目难以继续。项目的进度安排不合理，致使资金安排跟不上或资金闲置。

2．随意调整预算

预算编制时不够准确，预算执行时就会出现资金用不完或不够用的情况，有些单位就随意挪用其他项目的资金，但预算的调整是有法定程序的，需要报财政部门审批才可以调整。

3．预算项目因资金不足而达不到预期的目的

因为论证不足，项目资金少报，在项目执行时出现资金不足，但申请增加项目经费又比较困难，于是就削减项目的部分内容和功能，致使项目服务社会的功能大打折扣。

（四）绩效考核体系有待完善

绩效考核意识不强，认为项目完成，预算经费花完就可以，不重视项目申请之初的绩效目标。项目执行过程是否既有效又省钱，项目完成后没有进行评价。有些单位对预算编制、执行、完成是有绩效评价的，但并没有重视评价结果的运用，没有将考评结果纳入单位的绩效管理体系，预算管理因没有奖惩的支撑而失去了应有的作用。

三、行政事业单位预算管理存在问题的改进建议

（一）增强预算管理意识

1．对包括一把手在内的全员进行培训

不仅要加强财务人员的培训，而且管理人员、业务部门负责人和一般的员工都要加强预算方面的培训，充分认识预算管理的导向作用，分析项目成功实现的方法，以指导实际工作。管理人员要重视预算管理，从编制到分析执行到考核评价，都要坚决支持。每一个员工都积极参加预算编制，献计献策，严格执行预算，拥护预算绩效考核。

2．加强理论学习

预算编制要抓准方向，遵循一定的原则，有各种编制的方法。各层级根据需要掌握一定的理论知识，在实践中灵活运用，会大大提高预算编制的质量。结合实际，在编制预算时充分评估预算执行中的各种因素，提高预算编制的准确度，有利于充分利用好财政资金，更好地服务社会。

3．成立专门的预算管理委员会

成立专门的预算管理委员会，各部门负责人均要加入，明确委员会的职责权限，通过集体讨论决定预算编制的重要事项，下设办公室具体执行预算管理委员会的各项决定，负责预算管理的组织领导和日常工作。对预算管理的编制、审核、控制、调整、分析、考评等各个环节都要有详细的安排，明确各事项的审批权限和审批流程。

（二）建立健全预算编制制度，正确选用合适的预算编制方法

1．建立健全预算编制制度

预算编制是预算管理的起点，也是最重要的一环。好的制度可以保证执行过程的全面规范。所以要严谨建立和完善预算编制的工作制度和内控制度，明确预算编制依据、内容、程序和方法，明确内部控制的方式和目标，使预算编制有规可依、有章可循。

2．坚持“两上两下”，科学合理细化预算编制流程

“两上两下”是从中央到地方预算编制的基本流程，单位内部的编制流程也要严格执行。在实际中要细化各阶段的要求，比如在“二上”时各业务部门要论证各项目的可行性，以及项目执行过程中可能出现的风险，将各项目的预算尽可能做到接近实际，这个不仅可以指导单位合理安排资金，使资金使用效益最大化，同时明确项目实施的目标，为项目的成功实施准备充足的资金。

3．各部门上报的预算要做充分的论证并经过相关部门的审核

业务部门上报的预算要经过财务做充分论证，收入预算要做到保证项目的合法合理，内容全面完整，数字真实准确；支出预算要保基本，抓重点；项目预算要充分考虑其完整性、必要性、可行性和合理性等。并且要经过预算管理委员会的审核才可以列入预算。非税收入重点审核是否落实降费政策。项目支出重点审核立项依据是否充分；项目可执行性是否具备；绩效目标是否明细和细化；是否按要求清理、整合细化；项目分类是否科学；分年度实施或支出的项目是否分年度安排预算等。

4．灵活运用预算编制方法

许多单位只是根据历年收入情况和收入增减变动因素测算本部门组织的非税收入，根据以往的项目大概测算项目预算，没有考虑政策变化、社会观念、经济因素及同行业的发展等因素的影响。比如项目预算可以参照本单位以往的预算，可以零基预算，还可以参照同行做得好的单位做预算，灵活运用各种预算编制方法。

（三）提升预算执行的效率和严谨程度

首先，要科学、正确地做好预算分析。在预算开始执行前要详细分析分阶段执行的可行性，合理分解预算目标；制定定期召开预算执行分析会议的制度，定期讨论预算执行过程中遇到的情况，将来可能面临的问题，研究解决预算执行中存在的问题，分析原因，讨论改进措施。要充分收集各方面的资料，加强定性、定量分析，以更好地指导预算执行过程。

其次，预算的执行要严格按相关的政策法规执行。需要纳入政府采购的，必须经政府采购的流程，达到公开招标数额的一定要按公开招标的流程招标。招标完成后要及时签订合同，支付的时间和金额要按合同的约定严格执行。

再次，预算执行中确实需要调整预算的，一定要按流程申请，报财政部门审批后方可调整，不可私自调整。基本经费和项目经费不可以相互挪用。项目经费要做到专款专用，不可在项目之间挪用。项目执行过程中确实因特殊情况需要调整，一定要向上级部门申请，经财政部门审核后才可调整。项目完成后结余资金要及时退回。

最后，要加强预算执行的监督管理。预算执行过程中会有许多风险，比如预算项目绩效目标不明确可以导致执行时没有头绪；预算指标分解不够细，不够具体，导致某些岗位缺乏控制依据；加强预算各阶段的监督管理，是预算顺利执行的保证。

四、结束语

综上所述，预算管理是国家管理行政事业单位的重要工具，也是行政事业单位自我管理的方法。但是预算管理在当下确实存在预算管理观念淡薄；预算编制方法、流程不合理、不科学；预算执行力度不足；预算管理绩效考核体系不完善等诸多问题，大大阻碍了预算管理水平的提高。此外，随着新的《政府会计制度》的实施，全面深化预算制度改革对财政预算管理的科学化、精细化提出了更高的要求。现代社会信息性化技术的高度发展对预算管理带来了很大的冲击。所以，为了实现预算管理的系统化，结合管理信息化、智能化的要求，国家提出了预算管理一体化的概念，财政部2020年印发《预算管理一体化规范（试行）》（财办〔2020〕13号）将预算管理的各个环节模块化，以统一的规范获取数据，模块之间相互衔接，通过插入硬干预的系统管理方式实现预算管理的规范化水平提高，这对行政事业单位是一个挑战，但是这一举措也将预算管理提到了一个新台阶。希望行政事业单位认真分析本单位预算管理全过程存在的问题，积极改进，规范化管理，推进预算管理一体化的进程，将预算管理的水平大大提高。