加强大调解机制建构 推动三大调解机制有机衔接

文/成都大学 罗志红

自20世纪90年代以来，随着经济的快速发展、社会的急剧转型，社会纠纷呈现出高发性、复杂性、群体性、敏感性等特点。而人民调解不能完全适应社会的实际需要，行政调解存在调解协议没有强制执行力的软肋，司法调解存在强制调解的情形，于是产生了将三者联系在一起的大调解机制。过去若干年对大调解机制的探索取得很大进展，但也存在不少问题。因此，有必要进一步探讨大调解机制的建构。

一、大调解的概念、性质、宗旨、特点

大调解并不是专业的法律术语，因此相关人员对其所下的定义不多。在现有的概念中，天津市南开区司法局于冠波所下的定义比较准确：“大调解是在党委、政府的统一领导下，由党政综合治理部门牵头协调，各行政部门、司法部门和各自治组织相互配合、共同参与，对社会矛盾进行协调处理的方式。”大调解的性质是“共同存在的相互协调地解决社会纠纷的各种调解方式、制度所构成的体系和动态调整系统。”大调解的目的是将人民调解、行政调解、司法调解有机衔接，最大限度解决社会纠纷，促进社会和谐发展。大调解的宗旨是“打破孤立的僵化的制度划分，创新思维，以解决问题为出发点，转变政府职能，建设服务型政府，同时也是以人为本精神的体现，更是构建和谐社会的题中之意，也符合当今多元化纠纷解决机制的需求。”大调解具有以下特点：

（一）调解主体多元化。如前所述，大调解是在党委、政府的统一领导下，由党政综合治理部门牵头协调，各行政部门、司法部门和各自治组织相互配合、共同参与，协调处理社会矛盾。因此，参与调解的主体呈现多元化的特点。他们团结一致，齐心协力，社会纠纷能够更有效地解决。

（二）调解资源有效整合。大调解是人民调解组织、行政机关、司法机关共同参与进行的，各个部门有自己独特的资源。比如，人民调解组织具有了解民风、民俗、民理、民情，和当事人熟悉等优势，还积累了丰富的处理民间纠纷的经验和技巧；行政机关具有行政权力，能迅速调动各方面资源，包括有关专家；司法机关是指人民法院，人民法院的法官通晓法律，处理纠纷的经验特别丰富，法院内部也有处理复杂、疑难问题的一整套机制和强大的力量。三个部门联合行动能有效整合各自资源。

（三）将化解纠纷与预防纠纷相结合。大调解机制能保证人民调解组织、行政机关和人民法院互通声气，相互协调。人民调解组织是群众性自治组织下设机构，与人民群众打成一片，接地气，了解群众的实际问题，在解决纠纷中能获得行政机关和司法机关的指导；行政机关站位更高，又具有丰富的资源，能从宏观上了解、把控纠纷，解决问题的效率也比较高；人民法院熟悉国家法律，掌握司法资源。他们联合在一起既能有效化解纠纷，又能有效预防纠纷。

（四）调解效果显著改善。传统的调解是人民调解组织、行政机关、人民法院各自为政，相互之间缺少有效沟通和紧密协作，调解效果差强人意。大调解机制使得人民调解组织、行政机关、人民法院有机衔接，紧密配合，调解的效果会显著改善。

二、大调解的历史沿革

自20世纪90年代以来，我国进入社会转型期，各种社会矛盾层出不穷。而人民调解逐渐走向机构萎缩，职能弱化，行政调解又不适应社会的快速发展，司法救济存在诉讼费用高昂、效率不高等问题。于是，人们开始探索改善之道。2003年4月，江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，结合重建调解网络，率先在全国建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制，其他地方也都建立了各具特色的大调解机制，并在实践中取得良好效果。党和政府高度重视大调解机制的建立。党的十六届四中全会发布了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次完整地提出“构建社会主义和谐社会”的概念。

2005年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“要进一步完善处理人们内部矛盾的方式方法，完善信访工作机制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理处理群众反映的问题。”

2002年9月，最高人民法院和司法部联合出台了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。同月，最高人民法院审判委员会通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。司法部发布了《人民调解工作若干规定》。2004年8月，最高人民法院审判委员会通过了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。这些文件对大调解机制的顺利开展提供了坚实的法律保障。“大调解的产生实质上是一次调解理念的升华和革命，其摈弃了传统调解的非理性手段，与现代司法形式有机结合，实现了人民法院、公安机关、司法行政机关等多部门的联动，为传统调解注入了新的生机与活力。”

三、加强大调解机制建构的理据

（一）大调解机制具有如下优势。1.大调解机制更加体现以人为本的思想。随着社会的快速发展，我国很多地方，特别是大城市，由熟人社会变成了陌生人社会，单位人变成了社会人，加之人口流动加快，基层群众自治组织对民众的凝聚力减弱，人民调解的功能随之弱化，所调解的民间纠纷的数量呈下降趋势。行政调解由于调解协议没有强制执行力也具有局限性；司法调解有的不充分尊重当事人的意愿，依仗司法权威，强制或变相强制调解或者既充当调解人又充当审判员，影响处理的公平性和公信力。而大调解机制能把三种调解方式连接起来，有效弥补各自的局限。2.能够有效提高解决社会纠纷的效率。大调解机制能把人民调解、行政调解、司法调解联合起来，调动各方的资源和积极性，能够有效提高解决社会纠纷的效率。3.能够更加体现以人为本的思想。大调解机制把三大调解机制联系起来，老百姓遇到纠纷可以选择不同的调解方式。三个主体之间互通信息，相互协作，方便老百姓，更加有效地解决社会纠纷，也就能更加体现“以人为本”的思想。4.实现社会效果、法律效果、政治效果的统一。三大调解主体各有各的资源和优势，他们携起手来，团结协作，能更快、更彻底地解决社会纠纷，实现社会和谐的效果；也能够大幅度减少法院审理案件的数量，让法官们专心致志审理案件，提高办案质量，提高司法公信力，实现法律效果；还能极大减少社会隐患，保证国家的长治久安，实现政治效果。因此，大调解机制能够实现社会效果、法律效果、政治效果的统一。

（二）建立大调解机制具有下列价值。1.解决当前社会纠纷高发的问题。当前，社会纠纷呈高发态势。以前人民调解、行政调解、司法调解各自为政、协同不足的模式已不适应形势的发展。大调解模式能够保证三方互通声气，充分发挥各自的优势，适应不同类型纠纷对纠纷解决机制的不同需求，有效解决当前社会纠纷高发的问题。2.落实亲民、为民举措。党和政府号召政府部门工作人员把人民群众的利益放在首要位置，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，切实提高人民群众的获得感，让人民群众在每个案件中感受到公平正义。大调解机制中的人民调解组织虽然只是群众性自治组织，但他们毕竟是处理老百姓之间的纠纷，也应该听从号召。行政机关、司法机关更应该积极响应。三大调解主体联合作战，就能更好地落实亲民、为民举措。3.更好地保护人民权益。以往人民调解、行政调解、司法调解各自为政的模式有的存在对社会纠纷相互推诿、踢皮球或者争着管理的问题。而大调解机制把三大调解主体联合在一起，他们之间不存在利害关系，应对社会纠纷会按照相关制度和程序，各负其责，通力合作。这样就能更彻底地解决社会纠纷，更好地保护人民权益。4.体现国家尊重当事人的自由。大调解机制让当事人放心选择对自己有利的调解方式。这就尊重了当事人对自己权益的处分权，也就体现了国家对当事人自由的尊重。这种解决社会纠纷的机制“使纠纷解决更加人性化，降低了对抗性，符合效益原则的要求，也有利于当事人自动履行”。

四、大调解机制的现状

（一）资源整合不够。大调解机制中各调解主体资源整合不够。具体表现为行政机关、司法机关对人民调解的培训、指导不够，人民调解员了解参与行政调解、司法调解不够以及行政机关、司法机关相互沟通、配合不够。

（二）各调解主体衔接、制约不够。很明显，大调解机制需要各调解主体之间通力合作，相互配合，保证大调解工作的协调。同时，各调解主体之间要相互制约。这样才能避免腐败或者懈怠，提高解决纠纷的效率。实际情况是，这两方面做得不够好，需要认真思考，努力改善。

（三）制度建设不够完善。“多年来，人民调解……制度针对性、操作性不强；有些制度属应景之作，流于形式；有的制度没能始终坚持落实；有些制度繁琐且不合理。有的调解员未严格遵循自愿合法原则，违背当事人意愿，强迫或诱导调解，侵犯当事人诉讼权；有的片面追求受理率、结案率，存在缺乏认真调查、是非不明、责任不明、判断不准、草率调解、简单结案的现象。统计存在失真问题，评价体系落后。”

（四）维护司法权威不够。如前所述，由于人民调解功能逐步弱化，行政调解协议没有强制执行力以及法治主义的传播，大量社会纠纷流向法院。法院案多人少，压力很大，法官没有充足的时间处理案件，案件处理的质量下滑，会影响司法权威。同时，人民调解和行政调解对司法调解的分担、支持不够，这就造成了司法权威维护不够的问题。

五、加强大调解机制建构的路径

（一）整合相关资源。众所周知，各调解部门都有丰富的资源。这些资源包括物质的、知识性的、技能性的等等。比如，人民调解组织，由于“立足于基层社区的民间调解所具有的增强凝聚力、维系传承道德与传统文化的价值，在基层社会治理和推进自治方面的功能，以及协调国家法与民间习惯的过渡作用，都是司法和诉讼所不可替代的。”行政机关具有强大的权力、处理纠纷丰富的经验和技术支持。司法机关具有解决纠纷的专门权力和专业技能。要整合各调解部门资源，加强信息、专业技能、经验的分享、传授。另外，要充分利用工会、青年联合会、妇联等社会组织，帮助解决社会纠纷。

（二）促进各调解机制的有机衔接。首先，要实现人民调解和行政调解的有机衔接。上海市杨浦区以“司法信访综合服务窗口”为载体，通过“三会一代理”制度，实现了行政协调与人民调解在形式、内容、方法上的有效衔接。其中，“三会一代理”制度，即听证会、协调会、调解会和群众代理。其次，要实现人民调解与司法调解的有机衔接。“有些特定类型的纠纷如争议标的较小的纠纷，可强制其在进入诉讼程序前必须经过人民调解阶段，使人民调解组织在一定程度上分担法院的工作，以减轻法院的工作压力，满足民众对效率和公正的诉求。”另外，要实现行政调解与司法调解的有机衔接。行政机关可以调解社会纠纷，司法机关也可以调解社会纠纷。但是，很明显，司法机关对法理、法条更熟悉，更专业。因此行政调解部门要虚心向司法机关请教。行政机关不能解决社会纠纷时，要积极引导当事人走法律途径解决问题。

（三）完善相关制度。实践证明，制度的完善对事业的发展至关重要。制度比人靠得住，要用制度管人。对于大调解机制的建构要完善以下制度：1.建立定员、定点、定期联系制度。制度落实才能保证其发挥效力。“三定”制度能保证各调解主体及时沟通，有效联系，保证大调解工作的顺畅。2.建立大调解工作考核制度。对大调解的考核可以由政法委组织实施。

大调解机制能整合各调解主体的资源，发挥各自所长，又能协同作战。我们要进一步探索建构大调解机制的理论和实践，奋力推进三大调解机制有机衔接。