高校机关党委党风廉政建设主体责任内涵及边界研究——以南京林业大学机关党委为例

文/南京林业大学经济管理学院 唐萍

2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上强调，各级各类学校党组织要把抓好学校党建工作作为办学治校的基本功，把党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面。高校学院级党委作为学校党建体系的“中间层”，对上接受校党委和行政的直接领导，对下负责组织、管理各个系科和师生党支部的建设。在党风廉政建设的体系中，高校学院级党委起着“承上启下”“中间传导”的关键作用，对于党风廉政建设能否有效开展与落实具有重要不可替代的作用。高校机关党委是学院级党委中相对特殊的一个基层党组织，在组织构架、工作性质、工作对象、工作内容、方式、方法等方面既有别于政府机关、事业单位的机关党委，也有别于学校内其他有教学、科研任务、有教师和学生主体的学院党委，因此在履行主体责任方面，与校外同类型机关党委和校内学院党委既有共性之处，也有显著的差异。

本文结合南京林业大学机关党委党风廉政建设工作实践，对江苏15所高校机关党委党风廉政建设工作进行了调研论证，在此基础上依据边界理论对高校机关党委党风廉政建设主体责任的内涵和边界进行了论证。

一、当前高校机关党委落实主体责任存在的问题

（一）对主体责任的内涵要义认识不深刻。高校机关党委对党风廉政建设主体责任的认识还存在偏差。本文对江苏15所高校机关党委党风廉政建设工作调研的基础上分析得出有以下偏差：在责任认定方面，有的高校机关党委有“缺位”现象，认为党风廉政建设工作有了学校总体部署，各部门承担首要责任，负责落实本单位的廉政建设工作任务，纪委负责监督，机关党委在党风廉政建设上只要管好自己就可以，不用为其他部门操心；也有高校机关党委大包大揽，有“越位”现象，认为涉及机关各部门的党风廉政建设事无巨细，都应该由机关党委统一负责；在工作方式方法方面，有的高校机关党委对党风廉政建设工作有“错位”现象，以会议落实会议，以文件落实文件，在党风廉政主体责任落实方面，仅仅召开支部书记会议传达相关要求就等同于落实主体责任，没有进一步追踪、落实、检查、督导等。

（二）落实主体责任边界不清晰。调查中发现，江苏高校机关党委党风廉政建设方面基本有“三多三少”特征。一是机关党委包含的业务部门数量较多，但与各部门尤其是行政部门业务工作交集较少，机关党委对各部门党风廉政建设监督管理存在盲点。二是机关党委拥有的党员领导干部较多，绝大多数校领导党组织关系归属在机关党委所辖的党支部，有的高校机关党委所含处级以上干部占全校处级干部人数超过半数，这些“关键少数”领导干部给机关党委党风廉政建设工作带来便捷。整体而言，处级领导干部综合素质比较高，同属于管理层，对党风廉政建设主体责任的认识比较全面。同时也带来了难度，机关党委作为与各部处、部门同等级别的单位，横向管理体系不如纵向管理顺利、通畅、高效。三是机关党委工作任务重、头绪多，但专职党建工作人员偏少，绝大多数高校专职党务工作者是1-2人，这在客观上造成机关党委党风廉政建设工作难以抓深、抓细、抓实。总体而言，绝大多数高校机关党务在党风廉政建设工作中，没有构建一套完备的责任体系，党委的责任、部门的责任、党支部的责任、党员领导责任、普通党员责任比较含糊，工作内容不清晰。

（三）主体责任落实成效不显著。高校机关党委开展党风廉政建设还存在落实不到位的现象。尤其表现在布置多、考核少，究其原因主要为：一是“考卷难出”。机关各单位工作职能的差别使得承担党风廉政建设的具体内容不完全相同，因此考核评价指标难以精准无缺地覆盖全部考核内容。二是“考试难组织”。机关党委党风廉政考核与学校部门考核存在交叉现象，机关党委考核难以独立执行。以个人考核为例，一般学校处级干部个人考核由组织部负责，处级以下干部由人事处负责。本着高效、精简的原则，对处级干部的考核中，把“德能勤绩廉”作为综合考核内容，“廉”是其中一项。现实考核中，因为“廉”相对不如“绩”显性，而被多数被考核者一句“无党风廉政建设”问题一笔带过。三是“试卷难改”。党风廉政建设的问题，常常不是一人所为。对出了问题，推诿、甩锅现象如何调查、评判，各高校都或多或少存在问题。

总体而言，大多数高校机关党委对党风廉政建设工作布置内容多、检查、考核、责任追究少，且缺乏相应的制度体系。对于追究对象、内容、程序等方面没有明确的规定，使得追究责任缺乏相应的依据。有的学校只追究直接责任，对领导责任和分管责任不追究。

二、从边界理论视角认识高校机关党委党风廉政建设主体责任的内涵

“组织边界”的概念是1964年美国社会学家W.理查·斯科特基于一般组织理论首次提出的，指组织具有相对固定的边界，以区分组织与外部环境，既为组织明确了社会分工及创造价值的形式，又划定了组织相对稳定的内部区域，影响了组织的内部结构。组织边界决定了组织的属性、价值取向和组织内社会经济活动的范围等，是组织参与社会经济活动的前提。具体而言，从组织横向管理层面来看，同级行政管理部门间具有“平行边界”。从纵向管理来看，各级组织之间具有“垂直边界”。

高校机关职能部门作为学校党政管理中枢系统，是学校各项事业发展的桥梁纽带，在推进学校事业发展过程中起着承上启下的重要作用。机关各部门、单位在分管领域代表学校发挥职能，制订相关政策，组织基层教学组织开展教学、科研、社会服务等工作。从一定意义上说，机关各部门工作中既有“权力”的制订单位，也有“利益”的分配单位，是容易滋生腐败的高发地。比如单从“人”的角度出发，高校在干部任用、人才引进、招生工作、职称评定等各类人才选拔、培养、使用过程中都存在着一定的权力，同时也蕴含廉政风险，这些工作职能全部由机关部门承担。再如“事”的角度，基础建设、资产管理等部门都是经常与校内外各种“利益”群体打交道的单位，风险无处不在、无时不有。高校机关党委作为机关各职能部门的政治核心，从政治核心这个角度出发，纵向上对机关各部门设立的党支部具有垂直意义上的领导职能，同样在各支部党风廉政建设方面对各支部富有领导责任。在横向上，机关党委与其所涵盖的机关部门包括校长办公室、人事处、国际合作处等部门之间是平级、并行单位，在业务范围上没有隶属关系，但对各单位的工作人员尤其是党员有管理义务。这些纵横交错的关系，增加了机关党委党风廉政建设工作的复杂程度。

机关党委党风廉政建设主体责任到底是什么内容、机关党委该管什么？根据中共中央、国务院2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》从八个方面界定了“党政领导班子”“领导班子主要负责人”“领导班子其他成员”这三类责任主体应当承担的领导责任。其中，第六条中规定：“领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，应当重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。”

高校机关党委通常是由机关党员大会选举的委员组成，主要负责在机关宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央和上级组织及本组织的决议，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用；组织党员开展学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想；对党员进行严格管理，督促党员履行义务做好机关工作人员的思想政治工作；做好党员发展工作；协助党委管理机关党员干部和群众；配合组织、人事部门对机关行政领导干部进行考核和民主评议，对机关行政干部的任免、奖惩提出意见和建议；领导机关工会、共青团等群团组织开展工作。由此可见，加强机关党的政治建设、组织建设、思想建设、作风建设、纪律建设、制度建设是机关党委的主体责任。

主体责任是直接责任，首先要做好表率。高校机关党委的主要领导必须从严要求自己，发挥排头兵的示范引领作用，从自身做起，做清廉干部，然后才能以德服人，带好班子、领好队伍。

主体责任是领导责任，与“表率责任”相比，领导责任是间接责任，是传导责任，高校机关党委要做好管辖区域党风廉政建设的组织者、执行者、推动者，通过分解任务强化监督把责任层层传导下去，传导到各个支部、各个职能部门、每位党员、每位工作人员。

三、理清责任边界、推进清单制工作方式

（一）界定机关党委主体责任的责任边界。根据2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，结合高校机关党委实际情况，笔者试对南京林业大学机关党委党风廉政建设各责任主体应当承担的责任边界进行界定。第一，高校机关党委是机关的政治核心，在党风廉政建设中是机关的第一责任主体，按照校党委要求，负责对机关各党支部的党风廉政建设进行领导、组织、推动。机关党委书记是第一责任人。高校机关党的委员会委员由机关党员大会选举产生，多为兼职，在党风廉政建设中同样承担“分管责任”，对分管领域或部门党风廉政建设承担领导责任。第二，机关党委各支部是所在各职能部门的政治核心，在党风廉政工作中承担主体责任，按照机关党委要求，负责本支部所在业务单位的党风廉政建设的组织和推动，支部书记是党风廉政建设第一责任人。第三，机关各部处级领导履行“一岗双责”责任，既是业务领导也是党风廉政建设的重要参与者，对业务工作和党风廉政建设要做到“两手抓两手都要硬”。在涉及业务领域的廉政问题方面应当承担首要责任。第四，机关广大党员干部，要主动学习、主动担当，立足岗位，按照合格党员的标准做好本职工作，以实际行动发挥党员先锋模范作用。

（二）建立和完善“主体责任”清单制度。建立完善主体责任的清单制度，让机关党委各级各类“主体”有据可依，是落实党风廉政建设的关键。1.机关党委的主体责任清单：第一是领导责任。定期召开机关党委党风廉政建设专题会议、制定落实机关党委党风廉政建设工作计划和目标要求；对机关各支部党风廉政建设进行检查落实；对机关党风廉政建设工作出现问题的相关责任人、第一责任人个人和集体进行问责追究。第二是思想教育责任。党委要积极推进廉政文化建设，筑牢拒腐防变的思想防线；第三是对权力监督制约的责任。对选人用人，对各部门权力运行的规范性进行监督。第四，维护师生权益的职责。对机关干部利用工作之便，损害师生利益的行为进行制止和约束。第五，支持配合纪委工作。机关党委书记第一责任人清单包括，领导责任，即党委书记作为党风廉政第一责任人。第一，要做到四个亲自：重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办；第二，推动工作的落实，定期组织召开机关党委委员会议专题研究党风廉政建设工作，协调机关党委与各支部、部门工作中遇到的困难难题。第三，宣传教育的责任。机关党委书记通过主持中心组学习、主讲廉政党课等方式加强对党委委员和党员干部党性教育。第四，加强对支部书记的教育与管理。第五，做好表率的责任。带头做好表率，主动接受师生监督，带头公开个人事项，做廉政表率。2.支部主体责任。第一，落实党风廉政建设制度，定期召开支部会议、支委会，按照机关党委要求，研究部署本支部本部门党风廉政工作。第二，制定本部门廉政建设工作计划。第三，主动对接业务工作，与部门领导沟通，将党风廉政建设与部门中心工作一道部署、一道推进、一道检查。第四，加强对党员的廉政教育管理，教育党员干部廉洁自律。第五，认真落实“三会一课”，开展党员民主评议，定期开展党性分析。第六，结合党风廉政建设组织主题党日活动。支部书记作为党风廉政建设第一责任，要发挥模范带头作用，主持研究支部工作计划、主持开展支部日常活动，带头讲党课，带头执行支部制度，做好支部党员经常性的思想政治工作。严格执行纪律，强化执纪问责。3.机关单位主要行政领导承担工作领域内党风廉政建设主体责任。根据笔者对在宁15所高校机关党委工作调研情况显示，绝大多数高校机关都按照“支部建在连上”的思想，与行政单位匹配设立党支部，行政主要领导多数并未兼任党支部书记。要履行好这些单位党风廉政建设主体责任，单靠党支部书记显然权责无法匹配。笔者认为，这些单位主要行政领导按照“一岗双责”的要求，承担岗位职责领域内的党风廉政建设主体责任。4.机关广大党员和教职工也要结合岗位列出廉政清单。高校机关部门工作人员是面对师生、服务师生的第一线人员。有的一线员工职务不高，但工作权限不小，承担的廉政风险不少，比如教务系统、招生工作、人事评聘等部门普通员工都有相应的权责，也都需要结合工作列出岗位廉政清单，同时加强日常学习，不断提升修养、境界，提高廉洁履职意识，真正成为师生成长成才的桥梁纽带。只有机关从上而下真正建立起责任体系、联动机制，才能有效推动机关党委党风廉政建设工作。