多中心主体参与乡村社会治理的模式、挑战与对策——基于晋江市“海峡第一村”的实证分析

徐粤超 张叶云

（1.西南大学马克思主义学院，重庆 400715；2.福建江夏学院马克思主义学院，福建 福州 350108）

一、问题的提出

党的十八大以来，党中央和国务院十分重视乡村问题，每年中央的“一号文件”都会将乡村社会治理列为重要讨论议题，党的十九大报告中提出要构建“自治、德治、法治”三治融合的乡村治理体系［1］，《乡村振兴战略规划》强调治理有效是乡村振兴的基础［2］，党的十九届四中全会更是把治理问题上升到一个高度，强调要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［3］党的十九届五中全会指出“国家治理效能得到新提升……社会治理特别是基层治理水平明显提高”，将其作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。［4］党的十九届六中全会进一步总结党的治理经验与成就，指出在社会建设上要完善社会治理体系、建设社会治理制度、建设社会治理共同体。这些问题的提出以及有关的论述为新时代乡村社会治理的发展指明基本的方向与目标，要求吸纳多元治理主体参与到乡村社会治理的实践之中。

多中心治理理论是近年兴起的学术理论，是奥斯特罗姆创立和发展的学说，打破了过往以国家或政府为单一治理主体的限制，探索了其他多元主体参与治理的可能性。［5］这种新的理论视角为我国现实需要的治理环境提供新的发展思路和理论借鉴，但目前学界将该理论应用于乡村社会治理领域的有关研究较少，缺乏理论与实践、模式与案例相结合的实证研究。

晋江市“海峡第一村”的围头村作为乡村社会治理示范村，具有多元、广泛、特色的治理主体，有着其独特的乡村治理成果和经验。鉴于此，本文以围头村为典型案例，以多中心治理理论为理论支撑，以晋江经验为精神指导，通过分析乡村社会治理的主体特质及参与现状，比较其不同作用、适用场景等，深挖并凝练出新型乡村社会治理的范式经验、面临的挑战，探讨从以政府为单一治理主体的治理模式到以政府为主导的多元主体共治模式的转型路径，为其他乡村地区摆脱乡村社会治理困境提供探索路径。

二、多中心主体参与乡村社会治理的“围头模式”

（一）党委领导：乡村社会治理的领导性力量

党的组织作为乡村治理的主心骨，在多元治理主体中处于核心地位，是最为重要的领导力量，在高格局、高站位上引领围头村的发展。一是政治引领，发挥把控全局、统筹谋划作用，准确把握乡村社会治理的属性要求与主体要求，以“晋江经验”作为发展地域特色的指导思想，以政治功能统领宣传功能、组织功能、服务功能与行政功能，凝聚起最广泛的社会共识，推动党的先进理论、政治主张、精神思想转化为人民群众具体的实践行动。二是战线统领，重视乡村社会治理中统一战线的工作，发挥中间桥梁作用，整合现有资源，为外界与乡村的沟通、协作与对话搭建平台。以专业化人才为战线优势，让各个阶层的人才都能根据专业特点，发挥自身优势，提出针对性、创新性的发展意见，为乡村社会治理优化决策营造多元开放宽容的社会环境。三是抓住要领，注重加强乡村社会治理的顶层设计和方向引领，为乡村社会治理的重点攻坚克难问题出台相关支持性政策，提供意见指导，提出治理要求，提升治理地位。四是修炼本领，注重培养乡村人才，加强基层干部培训和锻炼。基层政府建立起村级后备人才库，积极为乡村提供既有本土风味又有专业学识的人才，加强基层组织建设，培养乡村带头人，推进乡村社会治理工作。

（二）政府负责：乡村社会治理的导向性力量

各级政府作为乡村社会治理的执行主体与责任主体，提供公共文化设施、产品和活动，推动乡村的有效治理。一是政策指导，落实落细各项优惠补贴与扶持专项政策，为乡村社会治理的日常运转及平台建设进行“输血”，提供必要的财政支持及资金来源。开展各项农村改革和试点任务，实施新农村建设模式，打造“美丽乡村”。二是文化引导，积极引导发展乡村文化产业，为乡村社会治理打下坚实的文化基础。基层政府通过整合文化资源，提供公共文化服务供给，打造文化建设工程，促进乡村文化繁荣发展。三是资源利导，充分盘活闲置资源，将多方资源、多支队伍、多种力量聚合到“乡村社会治理的中心任务”之中。通过政府的资源整合和因势利导，有效整合全村的文化资源、阵地资源，建设现代化乡村。四是合作向导，乡村社会治理覆盖面广泛，涉及多方利益责任主体，需要层层落实和推进。通过上下联动、左右互动，发挥文旅、科技、农业三局在文艺文化、科技科普、农业农村的下乡作用，发挥教育工委在搭建教育服务平台的建设作用，发挥民政部选拔专业性人才为乡村发展提供人才的支持作用，发挥广电局在先进事迹、道德模范、治理经验的宣传作用等。通过凝聚多方力量，搭建乡村治理合作平台，为乡村提供相应的平台资源和技术支持。而在笔者对当地村民的调研中，其表示：“村里面这种补助主要看镇上、省里的财政收入。无论是老师还是教育方面，我们这里财政收入高，老师的收入也高，其他地方哪里比得上我们。”［GZ-LN-F6］（依照质性研究的学术惯例，对文中涉及的受访者以“类别+主体+序号”的拼音首字母进行编码，下同）这也进一步印证了围头村幸福感、自豪感指数较高，这与政府及时发放补贴、政策落实到位具有很强的关联性，乡村社会治理需要政府的政策扶持作为基本保障。

（三）社会协同：乡村社会治理的驱动性力量

新时期农村经济社会结构不断发展与变化，要加强培育农村社会组织，发挥其在带动乡村社会共建活力、增强乡村社会治理驱动力上的重要作用。一是志愿发动，该村通过组建本土性服务团队，发挥社会组织和民间团体的作用，让群社团各层面主动融入该村的战略规划蓝图之中，分担村委治理重担，降低治理成本，提升治理能力，优化治理体系。二是成员行动，以主题村日、主题党日为志愿行动平台，充分围绕乡村特有的文化和资源优势，以各项社会治理任务为主轴来组织和开展有针对性、特色性的志愿活动，在乡村社会治理中发挥志愿服务连接器的作用，实现多元主体的良性互动。三是组织驱动，依托于一套完整有效的行动、规范的准则，将各个组织和群众凝聚、联动起来，让社会治理行而有效。民俗传习中心通过组织和整合各大民俗传习场所，制定乡风文明的管理规则制度进行规范和引导，致力于将社会组织与本村的发展方向相适应，将移风易俗所节约的资金，用作乡村基建、困难帮扶等公益慈善事业，从而实现乡村从自治达到善治的良好效果。四是精神打动，充分挖掘社会组织的组织特性与优势，开展与多元主体的交流互动、研学体验、爱心资助等活动，强化情感联系，传递乡村社会治理“多元共治”的精神与情感。在笔者对当地志愿组织负责人的调研中，其谈道：“志愿者包括巾帼志愿者、围江人志愿者、共青团志愿者、党员志愿者、妇女志愿者都有，但我们一般都一起做。”［SZ-HQ-E2］反映出多元化的志愿者队伍能够强化乡村社会治理的驱动力，形成除政府、市场之外的第三方主体力量。

（四）公众参与：乡村社会治理的特色性力量

1.以华侨乡贤为“幕后军师”，拓展乡村治理维度

乡贤华侨在乡村有着极高的权威、地位和话语权，发挥华侨乡贤在涉及乡村建设、发展规划、重大决策中的建言献策作用，促使乡村的基础设施、人居环境、发展前景得到质的飞跃。通过以乡风文明抓德治的思路，发挥祖训家风与村规民约的制度保障作用，让乡贤成为“以文养德、以行树德、以评弘德”的督促者、践行者、示范者，营造从德向善氛围，为乡村社会治理提供丰厚的文化滋养。依靠华侨乡贤成立民间调解委员会与村民调解协商室，发挥其在乡村邻里文明矛盾的“维稳调解”作用，通过亲情牌、友情牌、乡情牌，将这些冲突的矛盾转化为一股围绕集体利益发展的向心力和凝聚力，促进自治、法治、德治“三治融合”。在笔者对当地华侨乡贤的调研中，其表示“村里人都相信我……有很多人在带动做这些慈善……因为是我组织的，人家也愿意捐……现在这个宗祠，正在发挥作用……移风易俗就是从这边着手，节约祭天经费，带动会更加有效。”［SZ-HQE4］这彰显出华侨乡贤在乡村社会中的权威地位，能够对移风易俗工作起到重要的推动作用。

2.以台胞友人为“人才源泉”，打造两岸治理品牌

将两岸姻亲关系与情感连接转化为治理优势，围绕两岸交流的重大节庆契机，搭建双方学习、互动与交流的平台，抑制两岸分离的“推力”，营造吸引台胞的“拉力”。持续加快推进两岸人才融合发展，推动台胞融入乡村社会治理，邀请台湾专家参与美丽乡村建设、协助社区营造，与台湾社区结对共建，改善乡村人居环境、提高公共服务质量、提升乡村文明形象，提升治理的社会化、专业化水平，提高共治共建共享的大格局，打造独具特色的两岸融合发展的乡村社会治理样本。在笔者对台湾教授的调研中，其表示：“我们的祖先是从这边过去的，有种说不出来的情感存在，虽然隔了几代，但是那种感受是毁灭不掉的。”［GZ-TB-F2］情感联系的纽带作用十分重要，因此，当地通过微景观营造浓厚的闽台情缘氛围，构筑村民与台胞友人的共同文化家园，打破乡村社会治理的文化孤立状态，注入新的情感内涵和血液活力，有助于在一个共生单元中形成彼此认同的价值观念、行为方式和风俗习惯，是新时代乡村社会治理有效实现的文化基石和情感基础。

3.以外来人员为“筑村巧匠”，夯实基础治理工程

马卡连柯说过：“培养未来的活动家，首先应该从游戏开始。”游戏是非常适合儿童活泼好动的特性，这些游戏使他们在潜移默化中掌握这门语言。为了更好的上好英语课，我采用以下几种游戏：

晋江有着历史悠久的移民传统和开放包容的文化基因，该村通过志愿服务、节庆民俗、评选典范等特色活动，以及四点钟学校、教育服务等服务平台，为外来人员创建了一个开放包容的社会融入平台与通道，解决“切身难题与后顾之忧”，满足了外来务工人员的生活需求和社交需求，提供了这一群体与原住民同等的参与民主治理的机会，保障新旧村民的权利平等、和谐交融、合作互利，推动新村民的“落地生根”。在笔者对当地村民的调研中，其表示：“一个乡村要是密封式的就永远不能发展，需要外来人口带动村里的经济发展……形成双赢。”［GZ-FN-F8］在内外文化的交融下，这一群体对于社会治理实现了被动参与到主动参与的转变，在该村基础性建设等方面发挥了自己的独特力量，这说明乡村社会文化的接纳程度、文化氛围、治理环境影响外来人员的社会融入感和治理参与度，推动多元共治成为可能，实现“共同发展、成果共享”的双赢局面。

4.以妇女力量为“巾帼力量”，扮演特殊治理角色

妇女是志愿服务的“半边天”，是社会治理中不可忽视的巾帼力量。发挥该群体情感细腻、亲和力与感染力强的内在优势，通过挖掘“广场舞大妈”力量，在庆典活动、迎宾接亲、文艺表演方面扮演重要角色，营造浓烈氛围，展现乡村精神文明面貌。链接外部资源，该村妇联在组织和团结女性方面发挥着凝聚和联动作用，女性群体承担起乡村社会治理的环境卫生、教育服务、矛盾调解、入户通知等主要工作任务，以情感为主线，达到乡村社会“柔性”治理的目的。注重妇女在家庭、家教、家风的独特作用，围绕“新时代新女性新作为”的乡村文明创建，评选“好奶奶”“好媳妇”等文明典型，在笔者对当地村民的调研中，其表示：“我好媳妇也评上过……要看平时的为人处世，根据村里面平时的调查了解，看是不是孝顺。”［GZ-FN-F7］这反映出通过家风、乡风、民风促进家庭、社会与个人的和谐与发展。

5.以老年力量为“银发先锋”，化解多重治理难题

该村通过挖掘老年人的余热作用，发挥这一群体话语权优势。在笔者对老人协会会长的调研中，其表示：“老人们都希望从力所能及的这些事去协助村民。”［SZ-LN-E5］通过组织老人协会，在整治人居环境、推进移风易俗、寻求村民配合、开展劝说工作等方面发挥独特作用，强调道德教化，化解摩擦矛盾，促进和谐团结，减轻在推行乡村社会治理相关政策与规定等过程中的阻力。另外，由于这一群体具有时间较多、经验丰富、责任心强、稳定性高的特点，且熟知村庄的人文历史、民俗传统，使其成为乡村历史文化和文物遗产的传承者、守护者和宣传者。注重发挥老年人的思想政治素质优势，通过举办老年学校提高自身思想素质和学习能力，进一步提高老年人自我教育和自我服务的能力，从而盘活这一庞大的群体参与乡村社会治理。

三、多中心主体参与乡村社会治理面临的挑战

（一）社区党建引领乡村社会治理水平有待加强

一是乡村两委干部队伍大多年纪较大、文化水平不高，干部队伍后继乏力，出现年龄与能力上的断层，以至于党建引领在乡村社会治理的全局性地位和作用还不够突出。二是党建工作理念还停留在过去老旧层面，老经验倾向明显，产生乡村社会治理的复杂化、多元化与工作方法的简单化、形式化的矛盾，单向输出的引领形式缺乏与多元主体的多向性的互动、沟通与交流。三是自上而下所赋予的基层权力格局与组织关系导致党建引领大部分成为“对上”有余，而“对下”不足的局面。党建引领的理论宣讲活动对群众的吸引力、号召力与组织力不够，社会治理未真正契合群众心意、满足心理预期，影响村民参与社会治理的体验感与获得感。

（二）参与乡村社会治理的公共社会资源有待挖掘

一方面，是乡村社会治理资源的稀缺性和有限性同乡村社会治理任务的复杂性和艰巨性之间的双向矛盾。乡村作为行政层级向基层延伸的最后末端，自上而下层层传导的行政任务压力使得治理任务具有艰巨性与复杂性，而来自上级划拨的行政资源却十分有限，显现强任务与弱资源的矛盾，为乡村挖掘公共社会资源增加难度。另一方面，是乡村社会资源供给不足与乡村社会资源配置失灵的双重矛盾。乡村社会治理过程中缺乏前瞻性考量、系统性统筹与专业性设计，导致资源挖掘和利用的随意性，无法对资源的类别功能与群众的价值取向进行相应的识别、分析与匹配，建设后的治理资源无法精准提供有效性服务，许多宝贵治理资源重复建设与闲置浪费，导致资源配置与共享失灵。

（三）参与乡村社会治理的社区志愿者力量亟待整合

一是志愿整合缺乏队伍深度，乡村社会治理的志愿者队伍较为分散，文化素质、能力水平、知识结构受限，短时间内迅速组织和召集志愿者队伍，发挥其不同专业才能的长处难度较高。二是志愿整合缺乏保障制度，由于规章制度与组织架构不成熟，缺乏志愿服务高效率运作、高效能运转的协调机制与联动平台，志愿服务的覆盖面、影响力与辐射范围还有待提高。三是志愿整合缺乏激励力度，受到管理要求、活动资源、阵地场所等方面的制约，缺乏激励和动力机制，“被动参与”多于“主动开展”，自发性、自主性与自治性程度低，难以动员更广泛的志愿者力量，导致志愿服务供给的缺位。另外，由于不同个体参与志愿服务的动机是多样化的，很难设计和制定精准的激励措施，导致激励机制适用性不强。

（四）参与乡村社会治理的宣传氛围有待营造

在以多中心治理主体的力量格局中，需要营造宣传氛围提供催化作用，为其提供适配的状态和条件。然而，实际发展之中依旧存在宣传氛围营造不足的问题，从而使得治理格局中的意识、观念、思想与情感都容易偏离于治理目标之外，难以凝聚广泛共识，建立起治理的统一战线，治理工作中“上热中温下冷”现象突出。上层组织的村委习惯于依靠组织程序、行政手段和道德观念来推动乡村社会治理，独揽许多治理事务，不善分权、授权，处在“上热”的状态，缺少营造“共同体”的氛围。中层组织的社会组织，受制于上层组织的行政推动与任务部署，受限于与下面村民进行需求与服务的对接、互动与交换，缺乏气氛调节与情绪管理的协调与控制机制，处于一个“中温”的状态。下层组织的群众对于乡村社会治理的氛围感受不深，感觉游离于治理之外，归属感与参与感不强，导致“下冷”倾向明显。

（五）参与乡村社会治理的科技赋能不足

科技赋能不足是制约乡村社会纵深发展的主要因素，农业科技、数字经济、智慧乡村、网络平台、信息管理等方面缺乏内生动力，“数字鸿沟”“信息孤岛”现象常见，无法释放出科技赋能节约成本、降低门槛，打破时间与空间限制的扩散效益与普惠效益。调研发现，乡村正开始构建科技赋能社会治理的平台和体系，但发展还处于初级阶段，网络化、信息化、智能化程度和水平还不足以支撑起现实中来自各个方面的治理难题，进一步推动乡村信息资源、数据管理、媒介渠道的数字化、科技化，提升科技支撑的内涵建设水平，显得十分紧迫。

四、多中心主体参与乡村社会治理的对策建议

（一）推动深入群众，牢固治理根基

一是夯实党的群众基础，推动党的创新理论落地生根。党委要精准把握乡村社会的脉搏和病症，通过健全群众评价机制，加强党建引领与解决实际生产生活问题相结合，通过思想理论做到宣教与传教相结合。加强政策理论解读能力，积极营造良好的治理氛围，拓展乡村社会治理的内涵与外延。探索“党组织牵头领导，党群共治共管”的新型治理模式，推动治理的社会化、精细化、科学化、品牌化。

二是培育政府的服务意识，切实做到为民服务。基层政权组织应当破除以往权力治理的逻辑，提高服务意识，克服上下政策宣传沟通不畅难题，拓宽群众利益诉求渠道。完善相关法律法规，构建更加科学民主的监督、管理与评价的制度体系。通过拓展乡村社会治理的资金渠道，建设乡村发展基金，构建农村资金支持制度，制定鼓励地方性探索治理的激励政策，盘活财政资源，提升治理水平。

（二）善于总结经验，发扬先行优势

一是推动治理经验转化为治理效能。借助第三方力量，运用市场化、公益化的手段，搭建一个中间协商、上下联动、左右互动的平台，采用“组织主导、企业赞助、居民协同”的方式，通过共谋共商共治共享，推动乡村、基层党组织与该管理平台“双向进入、交叉任职”，将乡村社会发展的公益事业、发展利益、现实难题、治理方向同村委、村民、企业、社会组织等多方主体融为一体。

二是推动用人经验转化为治理资源。打造平台，将乡村社会治理的服务岗位作为治理资源，打造为“家门口的就业平台”。强化培训，针对治理任务开展专题总结与能力培训，全面提升村干部的业务素质。因势利导，发挥乡村不同群体的治理效用，充分利用华侨乡贤、农村经济能人等农村精英的社会影响力和号召力，以多元共治绘就“同心圆”。

（三）优化治理手段，弥补问题短板

一是推进依法治理。乡村法治宣传不够深入，在法治教育领域存在短板，需要深入推进依法治理。一方面加强法律约束与道德约束相结合，在具有人情社会特点的乡村之中加强普法宣传和道德教化，引导干部、群众自觉遵纪守法，积极向善。另一方面加强预防和化解社会矛盾机制，在农村改革过程中维护好村民的合法利益，切实解决好各个主体之间矛盾冲突，稳定社会秩序。

二是加强技术治理。借助融媒体中心实现活动宣传，利用网格化管理实现监控与服务，充分运用大数据、互联网、人工智能、云计算、高算力、虚拟技术等现代化信息技术，借鉴先进发达地区的智慧政务平台建设、智慧乡村建设为先进典范，充分应用到乡村全方位、全过程、全层次的治理之中，进行智能化再造，实现对乡村治理资源的最优组合与有效配置。

（四）完善基层自治，强化能力弱项

一是提升组织动员能力。完善志愿服务激励机制，探索制定优秀志愿者在就业创业、享受公共服务等方面的优惠政策。积极引进外部专业志愿服务组织、组建本地志愿服务团队以及群众自发开展志愿服务活动三者结合，健全关怀奖励、教育培训、信息公开与监督制度，提高志愿组织规范和信息透明程度、增强志愿者参与热情。

二是培育民主协商能力。针对乡村活动参与率和积极性低的问题，提高村民民主参与程度，借鉴象山“村民说事”，建立敞开说、共同议、马上办、民主评的村民议事程序。通过保障村民合理权利、拓宽自治参与渠道、创新自治方式手段，实现村民自治的有效性、实用性，谋求乡村发展的“最大公约数”。

三是深化资源整合能力。通过群众调研，准确定位和识别群众的需求，拓宽视野和眼界，提高前瞻性的思考与谋划；通过梳理分类，结合原有的工作基础，根据资源的文化、主题、功能、类别、特点、适用场景和人群等情况进行全方位、全过程地扫描和分析，做到心中有数；通过邀请专业专家、动员民间能人以本村发展规划为中心，以现有资源为基础有针对性、有效性地利用和建设，将公益属性与创意特性贯穿始终，赋予资源以创新性的“再造”优势。